行动规划在它乡——英国城市规划体系及其改革简介

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1、行动规划在它乡英国城市规划体系及其改革简介2008-07-07 11:02:00字体显示：大中小前言现代城市规划理论起源地的英国，实行了半个多世纪并且影响了许多国家规划理论和实践的现行体系，近年来遇到了许多问题，被批评为“僵硬、教条、官僚的程序”，“本应促进发展的规划体系却成了阻碍发展的绊脚石”，“规划过程常常起着阻止发展的作用，而不是确保让好的项目得到发展”。英国目前正在对其规划进行根本性的改革，将以更务实的“结构规划”和“地方规划”，而“行动规划”是新规划体系的核心内容。英国在城市规划理论和实践方面有着卓著的成就，并深远地影响了许多国家的规划实践。但事实上，英国的规划理论和实践也不断面临新

2、新问题，不断寻求新出路。在过去的半个多世纪内，英国的规划体系就进行了几次重大的改革。这些改革的思路对我国的规划改革不无借鉴意义。1 第一次改革（1947年）：从“分区规划”到“发展规划”1947年之前英国实行的是分区规划，具有法定效力并具有确定性。发展商若想开发某地块，只要到市政大厅查询一下分区规划就知道那块地能开发什么功能了。这对发展商来说增加了投资项目的确定性，但对地方政府而言却显得缺乏弹性，难以应对变化的外部环境。因此许多地方政府利用编制规划耗时长的特点，故意地拖延规划完成的时间，将规划停留在编制阶段，以便使地方政府对用地功能的安排有灵活性。为克服“分区规划”的弊端，1947年英国改革了

3、规划体系，以更具灵活性的“发展规划”代替了“分区规划”。发展规划的成果是一系列的文件，文本非常简洁，只概括了规划所提出的主要内容而不解释提出这些内容的原因或依据，而图纸则包括规划区域总图和“开发项目图”。一般规划期限为20年，总图上要表达出规划期内所有要开发的项目及其用地。但与分区规划不同，发展规划本身不具有约束力，它仅仅表达规划部门的意图。虽然发展商从发展规划中可以找出他们的项目在哪里发展可能会获批准，但项目还是要经规划部门批准。即“发展规划”体系引入了规划审批制度，来对发展进行控制。规划部门在审批规划申请时不仅仅要考虑“发展规划”的规定，还要考虑“任何其它因素”。因而发展商很难预测他们的申

4、请能否获得批准。“发展规划”也有不少问题，最突出的问题是规划编制工作量巨大，使规划编制部门不胜其累。1947年颁布的规划法要求地方规划部门在三年内完成“发展规划”编制并上报到中央政府报批，但实际上在上述规定时间内高达78的地方政府未能完成规划编制工作。按照规划法，地方政府每5年就应对发展规划进行一次修编。但由于工作量巨大、审批过程漫长，5年修编一次根本无法实现，其结果使导致了发展规划变的过时。随着时间的推移，发展规划越来越与实际脱节，它日益陷入了繁琐的程序中。因此到1960年代中期遭到猛烈的批评和公众的不信任。1 第二次改革（1967）：从发展规划到结构规划和地方规划1964年英国政府成立了规

5、划顾问小组以检讨发展规划体系的不足。该小组于1965年提出了对发展规划进行改革的初步方案，最主要的变化时规划要将战略问题与战术问题区分开来，只有涉及战略问题的规划才需要向中央政府报批，而后者可在批准的战略框架内由地方政府自行决定。循此思路，1967年颁布的规划法把规划分成了结构规划和地方规划。地方规划与发展规划相似（但不需要中央政府批准），它详细反映地方政府土地利用规划。地方政府在制定地方规划时，必须考虑到国家政策和区域政策对地方规划的影响。对于发展商来说，地方规划提出了新开发项目的位置及可能的类型。因此地方规划能指导具体的发展和建设。但这种全覆盖式的地方规划也有很多问题：首先，整个规划体系过

6、于复杂。除了要考虑国家和区域的规划指南，还要服从结构规划的规划政策。如果上面层次的政策改变了，那么地方规划原有的相关部分就失效了，这导致人们无所适从。其次，规划太冗长。地方规划要控制地区发展所涉及到的所有问题，试图对每块发展用地作出发展控制。因此规划变得很冗长、很僵硬，成了控制发展的一套规范，而不是为发展制定出清晰的战略。规划编制工作既漫长又昂贵。因为地方规划覆盖整个规划区域，一旦涉及一些开发意向有争议的地块往往迟延不决，影响到整个规划的完成。编制规划常常需耗时五年甚至到十年才能完成。结果是规划常常起着阻止发展的作用，而不是确保让好的项目得到发展。投资方发现规划的拖延降低了他们的竞争力。同时，

7、无法规划可持续发展的城市。规划体系不断受到批评，规划决策常常受到责疑，规划得不到公众的信任。1第三次规划改革（2001）：地方发展框架2001年底英国政府发表了“规划绿皮书”，提出了规划改革方案，以征求公众意见。绿皮书提出的本次规划体系改革的目的是：简化规划体系，减少规划层次，明晰不同层次规划间的关系；地方层次的规划要更简短，更有针对性，更容易实施和修编；让公众更多的参与规划制定的过程；提高与其它地方发展战略和规划等的相融性。现行的结构规划和地方规划将被废除，代之以单一层次的规划“地方发展框架”，主要包括以下三部分内容：政策文本：阐述地方政府对整个地区发展的目标展望和发展战略；行动规划：针对近

8、期需要采取建设或改造行动的各个局部地区，编制详细的行动规划；总图：标明上述需要采取建设行动的地区和需要保护的地区的区位。行动规划 只针对近期需要采取建设或改造行动的地区编制，而不再覆盖整个规划区域。这样规划的编制时间应该是数月而非数年，以后规划修编也比较便捷。它既可让投资方感到更确定，也可让公众更清楚该如何参与。行动规划主要针对那些在近期会有发展和变化的地区，对具体地块的开发安排提出规划指导。对需要予以保护的地区也可编制行动规划。行动规划既可以是对一个地区完全新编的规划，也可以是在该地区已有规划的基础上调整修编的规划。这样可以避免重复性工作，并可使规划能有效反映当地的实际情况。行动规划的形式、

9、内容和对象均很有弹性，例如： 行动规划可以使一个地区的项目规划（master plan）：对一个需要改造或开发的较大的地区的综合性规划，包括对新建住宅、商业设施等等的位置、布局、设计等，以及一份详细的实施计划； 行动规划可以使一个社区或村庄的规划：说明怎样保护该社区或村庄的特色、新开发项目的位置及设计标准、主要的服务设施等。 行动规划也可以是一个设计导则：为一个地区或一种类型的开发提出设计标准。 行动规划还可以是地块开发要求：为一个具体地块的开发设定详细的指导原则。行动规划主要是地方性规划。不过，根据具体情况，有些行动规划也可以是针对更广泛地域的专题规划，如： 针对绿带边界或者其它特定地点的行

10、动规划； 针对需要建设廉价房的土地安排问题的行动规划； 可能对整个地区带来较大影响的重要项目的行动规划；有关交通项目或其它大型项目的土地保护问题的行动规划。英国的城市规划公众参与前言 英国的城市土地利用法规体系从建立、形成、发展到成熟经历了近一个世纪。1909年的住房与城市规划法（Housing and Town Planning Act 1909）是英国城市规划法规体系建立的标志；1947年颁布的城乡规划法（Town and Country Planning Act 1947）则标志着英国城市规划进入了新纪元，并成为了英国城市规划体系的重要基础。1909至今，先后有几十部城市规划的法规颁布，

11、构成了较为完整的规划法规体系。英国城市规划公众参与作为一项法定的制度，始于1968年的城乡规划法。在1971年的城乡规划法,1982年的城乡规划(结构规划和地方规划)条例和1984年的第22号通告中都分别强调:结构规划在作为正式的法律性文件公布之前，必须按照立法的要求完成全部的法定程序，其中最重要的一个环节是公众参与。这种制度性的安排一直延续至今。尽管城市规划公众参与起源于英国，但是城市规划公众参与在英国至今仍无统一的定义，这是一个十分有趣的现象。1968年斯凯夫顿报告（People and Planning）中认为：公众参与不仅是规划政策和规划方案的共享过程，而且完整的公众参与应该是公众可以

12、参与规划的制定过程并且发挥作用。曼彻斯特大学Gerry Stoker的定义比较简洁并具有代表性：（公众参与）是指人们影响公共政策决策的行为过程。概括起来，英国城市规划公众参与有以下的主要目的：公众参与的目的获取公众信息满足法律要求行使社区权力需求最佳结果特殊议题决策增强公众意识1.英国城市规划公众参与现状在二战之后，英国沿袭了以地方规划为主的规划体系，其后进行了一系列的修订，最为重要的修订包括1968年、1990年和2004年的修订。2004年的修订着重强调了要建立更简单更有弹的规划体系，同时强调要增加社区参与的有效性及其质量。社区参与是英国规划体系中一个关键的组成部分（A key compo

13、nent），并且公众参与已经从简单磋商（Consultation）、询问，发展到了从规划初期就介入（Front-Loading）、手段多样的阶段。英国规划体系包括国家、区域和地区三个层面的规划，在三个层面的规划以及开发控制中均包括公众参与的内容。1.1 国家层面（National Level）自2006年以来，社区与地方管理部（The Department for Communities and Local Government）就一直负责地方和区域的规划、住房、更新以及社会排斥（Social exclusion）和邻里改造（Neighbourhood renewal）等事务。在规划事务方面，

14、社区与地方管理部负责制定规划政策说明（Planning Policy Statements，简称PPS），规划政策说明代表着国家在规划方面的政策要求。其中PPS1中规定了社区参与的基本原则，PPS11和PPS12分别对区域空间战略（Regional Spatial Strategies 简称RSS）和地方发展框架（Local Development Frameworks）中的公众参与做了政策性规定。1.2 区域层面（Regional Level）在区域层面有9个区域议会（Regional Assemblies），下面分设区域规划机构（Regional Planning Bodies 简称RPB

15、），负责各自区域空间战略（RSS）的制定。RSS是一种法定文件，用以指导区域可持续发展，任何规划决策和规划政策制定必须符合RSS的要求，尤其在环境、交通、经济发展和基础设施方面。在制定RSS时，RPB必须既要考虑国家政策，又要考虑地方的发展思路。2004年的新规划法的第6部分要求RPB必须准备并公布公众参与说明（A statement of public participation），说明中阐述如何让社区参与到规划制定过程之中，并说明谁将参与。RSS的制定过程和公众参与过程又可以分为以下几个阶段：1.2.1 前期准备（Pre-production）阶段RPB需要准备一份RSS草案供公众讨论。同

16、时决定公众参与的方式，参与方式的选择与谁将参与、参与什么内容和参与人数有关。另外RPB还将更大范围地征求机构对草案的意见，这些机构包括：历史保护、环境机构、社区组织以及政府的区域办公机构等。1.2.2 方案阶段（Production）前期准备阶段过后，RPB将正式RSS。这一过程中，RPB必须使社区和相关机构有机会协助RSS的制定。RSS成果在向国务大臣（the Secretary of State 简称SoS）审批之前，RPB必须与一些机构进行磋商。在向SoS提交成果的时候，需要附上一份“提交前磋商说明（Pre-submission consultation statement）”的文件，说

17、明什么机构如何参与了草案的制定。当SoS接收了草案以后，另外一个正规的磋商程序就将开始，这个程序将允许任何希望发表意见的人以书信的方式参与讨论。RSS草案还必须通过媒体、印刷品、新闻发布会和互联网等多种形式广而告之。1.2.3 审查阶段（Examination）在RSS草案通过了SoS的审查后，RSS草案还将开展公众审查，其目的是了解社会对草案的反响。社区和一些机构的代表将被邀请参与审查。1.2.4 通过生效阶段（Adoption）在RSS最终生效公布前，需要有一个为期8周的时间供公众讨论，公众将对审查阶段RSS的修改内容发表意见。RSS公布生效后，并不意味着RSS盖棺论定，RPB还必须与社区

18、保持密切的联系和对话，不断对RSS进行检验。1.3 地方层面（Local Level）在新的规划体系中，地方层面的法定规划是地方发展框架（local development framework 简称LDF）。地方发展框架包括以下内容：发展规划（The development plan）这一部分是RSS和地方发展文件（The development plan document 简称DPD）之间的连接性成果。地方发展文件地方规划部门负责DPD的制定。在DPD正式提交前，地方规划部门必须严格执行社区参与和磋商的程序，并且需要经过独立的审查。社区参与说明（A statement of communit

19、y involvement 简称SCI）社区参与说明是关于规划准备和规划实施过程中社区参与的政策性文件。这个文件也是必不可少的。社区参与说明规定了地方规划部门在规划制定、修订和规划实施过程中公众参与的政策（SCI示例文本见附件）。地方发展文件制定的四个阶段中的公众参与：前期成果（Pre-production）地方规划部门必须评估规划范围内的需求、机会以及限制条件，并且汇总形成政策所需要的依据。这一过程序要相关的机构参与配合。成果（Production）在成果阶段，政府鼓励公众参与的前置（Frontloading），也就是在规划开始之初就鼓励社区和主要利益相关者（Stakeholders）介入到

20、规划之中。地方规划部门需要将规划的程序和内容向公众公布并征求公众的意见，法定的期限是6周。征询公众意见之后，地方规划部门将向SoS提交DPD草案，与DPD一起提交的文件中需要包括一份社区参与的说明文件，这个文件将说明规划过程中SCI的执行情况。审查（Examination）DPD提交给SoS后将有一个为期6周的独立审查期。审查一方面是检验成果的质量，另一方面是检查其是否符合RSS的要求。审查可以采取多种形式：文字表达、正式听证等。审查的形式由审查官根据具体内容决定。通过生效（Adoption）通过审查之后，审查官将给出审查报告，提出修改建议，地方规划部门接到这份报告后便可以正式实施DPD。和R

21、SS一样，DPD也是很具有弹性的，需要不断的修改，修改过程仍需公众参与。1.4 开发控制（Development control）开发控制的目的是使开发遵守DPD的要求，并符合国家和区域的发展政策和法律法规。在开发控制方面，公众也有机会参与。法定的公示期限为21天，在此期限内，社区、地方机构团体以及其它相关者都可以对开发方案提出意见和建议，地方规划部门必须在确认所有的意见和建议均已得到考虑的前提下方可批准规划申请。2英国城市规划公众参与的法制基础英国城市规划公众参与有期比较坚实的法制基础，2004年通过的规划与强制购买法中强调了规划过程中要包括社区参与，希望通过尽早引入公众参与提高公共政策的有

22、效性。同时在最新的规划政策说明1（Planning Policy Statement 1）中陈述了社区参与的原则：2.1 规划政策说明1（Planning Policy Statement 1）中的社区参与原则社区参与要适合于规划的需求。不同的规划程序与规划特点需要有各自恰当的公众参与安排。规划部门的公众参与安排应当建立在对社区需求充分了解的基础之上，并且这些安排要适合于达到与需求相适合的目的。参与的手段要与公众的经验相适合。要充分考虑人们希望什么样的参与方式，有什么样的设施可以利用。与象“规划援助（Planning Aid）”这样的机构合作会有助于社区的参与。没有放之四海皆准（one siz

23、e fits all）的解决方案，坦诚的对话需要不断地进行。清晰的持续的参与。应当使通过有效的信息反馈让社区了解到在不同的规划阶段有什么样新的进展。应当在法律的框架下建立清晰正规的公众参与阶段。这些规划阶段必须作为整个计划的一部分，而不是与计划无关。那种将社区参与简单化，走一步算一步的想法是不可接受的。程序应当透明易得。让人们知道何时可以参与，规则是什么。规划参与系统应当不仅适合那些熟悉规划体系的人，还要照顾到那些困难群体（difficult to reach groups）。公众参与需要有规划。社区规划需要在规划准备阶段或大型开发项目方案阶段就进行，以使公众有时间参与。要考虑到参与程序对不同

24、社区的适合程度，摒弃不必要的冗长的程序。2.2 地方规划中公众参与的最低要求在规划政策说明12（Planning Policy Statement 12）规定了地方规划中公众参与的最低要求，很具有代表性。地方发展文件（Local Development Document）中issue papers阶段：地方规划部门（Local Planning Authorities,简称LPA）必须列出法定磋商人必须与志愿者组织（Voluntary Bodies）磋商必须与不同的兴趣小组（Interest Groups）磋商地方发展文件（Local Development Document）中options

25、 papers阶段：征求意见6周在办公场所及政府认为适合的地方（通常是图书馆）放置文件副本。网站上公布文件向规划磋商机构发送上述文件在地方报纸上发布参与的广告提交发展规划文件阶段征求意见至少6周在办公场所及政府认为适合的地方（通常是图书馆）放置文件副本在网站上公布文件向规划磋商机构发送上述文件在地方报纸上发布参与的广告通知提出磋商要求的人完成发展规划文件阶段征求意见至少6周在办公场所及政府认为适合的地方（通常是图书馆）放置文件副本在网站上公布文件向规划磋商机构发送上述文件在地方报纸上发布参与的广告通知提出磋商要求的人2.3 Office of the Deputy Prime Minister

26、(ODPM)2004年颁布的文件2规划社区参与（Community Involvement in PlanningThe Governments Object）中对社区参与进行了比较详细的诠释和规定。2.3.1 规划的原则可持续发展（Sustainable Development）2004年的规划与强制购买法中要求区域规划与地方规划部门要以可持续发展为基本原则。其中一条原则就是：可持续发展战略应透明化、信息化、可参与和公正性。信息易获得（Access to Information）规划过程必须及时提供信息，包括信息的获取途径，以及信息的易理解性，以鼓励社区积极参与。其中政府支持建立的规划援助（

27、Planning Aid）组织就是为了使社区更好的参与。参与（Participation）社区必须在规划完成前能够发表自己的意见和建议，并且能够意识到自己的意见和建议可以在规划过程中发挥作用。人们在规划中的权力（Peoples Rights in Planning）规划影响到人们的财产权，这些权力在1998年的人权法（Human Rights Act 1998）中都有规定。人们在规划中有两项最基本的权力：规划申请（Planning Application）权和上诉（Appeals）权。即使是重大的国家决策的项目中，人们也有申诉、质询和听证的权利。理解社区（Understanding Commu

28、nities）没有对社区的不同利益群体的构成、需求和利益的充分理解，有效的公众参与便无从谈起。2.3.2 公众如何参与社区参与需要领导者，地方政府有关部门必须起到领导者的作用。同时开发商在规划过程中也具有重要的作用，他们可以帮助社区理解项目，听取社区关注的事项、参与对话并寻求解决办法。社区组织需要建设性的参与，以使规划作得更好。法律文件中对规划的公众参与提出了最低要求，但那只是最低要求而不是最高要求（Minimum standards are a floor, not a ceiling）。区域规划在区域空间战略（Regional Spatial Strategies 简称“RSS”）制定过程

29、中，从草案阶段到最终成果阶段都需要公众参与。参与的要求在规划政策说明11（PPS11）中有明确的规定，社区在RSS制定的初期就需要参与，区域规划部门（Regional Planning Bodies 简称RPBs）在提交RSS草案时必须同时提供一份公众参与的说明，包括谁参与和如何参与的内容。在空间战略草案发布后，接受公众的检察，某些内容为公众提供参与讨论的机会。但是提交法案（Bill）时不提供听证的权利，因为法案仅涉及战略建议而非具体开发项目。地方规划在新的规划体系中，地方规划部门负责制定地方发展文件（the Local Development Framework 简称LDF）。在制定文件过程

30、中各地方规划部门必须准备社区参与说明（Statement of Community Involvement 简称SCI），SCI的内容包括地方发展文件的制定、修订以及规划申请中的公众参与有关政策，SCI将被独立检查，地方规划部门必须给与回应。SCI虽然不要求在地方发展文件制定前提供，但是通常是在制定初期提供。社区参与说明的基本要求说明地方规划部门做法的合法性。说明地方规划部门在地方规划中社区参与的战略，并说明与其他社区参与（例如社区战略制定中的社区参与）之间的联系。清晰列出需要参与的社区组织名单。说明这些社区能够及时有效参与的方法以及将采用的技术。区分参与的阶段：信息发布、参与、磋商已反馈等。

31、说明地方规划部门将有效执行程序。说明参与的结果将怎样对地方发展文件的制定产生影响。列出规划申请中公众参与的政策。来源：Community Involvement in PlanningThe Governments Object，ODPM 2004典型的SCI参见附件：Leeds社区参与说明。http:/www.leeds.gov.uk/page.aspx?pageidentifier=2806af09-9c0f-4b12-8464-ec10f1e938d9规划申请在新的规划体系中，地方规划部门将签署一个标准的规划申请文件，以改进规划申请的质量，同时提供必要的信息支持。文件为开发商提供了一个申

32、请前（Pre-application）磋商机制。某些重大的规划申请会被列入重要基础设施项目，这些项目需要执行规划质询程序。地方开发令（Local Development Orders）2004年新规划法赋予了地方规划部门发布地方开发令的权限，开发商将在开发令的要求知道进行开发。执行地方开发令的项目可以执行上面的公众参与程序，有些会写入SCI。商务规划区（Business Planning Zones）2004年新规划法中加入了商务规划区的条款。商务规划区属于特区，不需要规划许可，但是不需在区域空间战略（RSS）中体现，多数情况下，地方规划部门会在地方发展文件中标出商务规划区的位置和性质。但是，

33、地方规划部门也要注意社区的意见，对收到的反对意见进行分析，决定是否需要质询。3公众参与的保障机制 3.1 政府在英格兰，提供3亿5千万英镑的规划补助金（Planning Delivery Grant），用于支持地方规划部门增强公众参与的能力、社区公众参与的启动资金、以及规划援助机构（Planning Aid）的活动基金。3.2 规划援助机构（Planning Aid）规划援助机构是一个志愿者组织，由城乡规划协会（Town and Country Planning Association）建立，现由皇家城市规划学院（Royal Town Planning Institute，简称RTPI）具体运

34、作。规划援助机构主要为那些没有能力支付规划咨询费用和被规划在公众参与过程中被边缘化的社区和个人提供独立的专业咨询。有超过500名RTPI会员在英格兰、苏格兰和威尔士开展志愿服务。3.3 市民学会（Civic Societies）是市民信托组织 （Civic Trust）的一个组成部分，地方学会由志愿者构成，致力于提高城市规划、保护和更新的质量，被称之为社区的“守望者（Watchdogs）”3.4 环境法律基金会（Environmental Law Foundation）环境法律基金会也是一个与社区及市民联系密切的公益性团体，为人们环境方面的专业支持。同时该基金会还为公众提供教育和培训等服务。3

35、.5 邻里规划基金（Neighbourhood Initiatives Foundation）邻里规划基金是英国慈善性质的机构，其宗旨是通过独立和高质量的服务来改善社区福利。邻里规划基金通常是与地方规划部门、住房机构、志愿者组织及社区组织合作，提供社区参与、培训和开发等服务。该机构创立的情景规划（Planning for Real）方法已经成为英国公众参与的比较重要的方法之一。3.6 发展信托（Development trusts）发展信托组织是一种由社区发起的特殊的合作组织，在英国有20年的发展历史，其宗旨是为社区公共组织、非盈利组织和基金提供服务，目前英国有超过350家发展信托组织。发展信

36、托组织参与面很广，最主要的有三个方面：促进经济发展；改善地方环境；改进地方服务和居住环境等。4. 公众参与的程序设计 英国城市规划公众参与的程序设计一般要考虑一下几个方面：4.1 范围（Scope）就是需要确定公众参与的边界，据此范围可以进一步确定公众参与的目标。确定公众参与的范围一般要考虑以下几方面：公众参与可以改变什么？也即公众在规划的决策过程中能够真正起道什么作用。确定公众的作用实际上更大程度上取决于决策者的意志，国际公众参与协会（The International Association of Public Participation）将这一点称之为“对公众的承诺”（Promise t

37、o the Public）。是否必须？是否有需求？潜在的参与者是否有兴趣参与？是否有充分的资源保证参与可以有效展开？风险在那里？是否有资金支持？是否有充分的时间？是否有专业人员的协助？决策者是否会不接受参与的成果？是否会因为开展了公众参与而破坏了参与各方之间的关系等。参与的深度如何？是在信息共享层面（inform）、磋商层面（consult）、辅助决策层面（involve）、共同决策层面（collaboration）还是公众决策层面（empower）。4.2 目标（Purpose）目标可以包括多种：参与探索新理念共享观点参与决策信息共享4.3 参与者（Who to involve）在确定谁将参

38、与的过程中，一般会考虑一下问题：谁直接负责决策？本区域/社区或机构谁是最有影响力的？规划决策将对谁产生影响（个人还是机构）？在没有参与决策的情况下，谁将阻碍规划决策？参与者一般包括一下几个方面：多数或者代表；项目影响到的特殊群体；法定协商机构；政府部门；特殊利益群体、非政府组织或行业组织的代表；专家通常情况下会确定一个基本参与者的名单，然后由名单中的人再推荐谁应当参与本次决策。4.4 结果（Outputs）与成果（Outcomes）结果和成果（Outcomes）是有区别的，结果是指有形的事件，如报告、会议、展览、宣传册等。成果则是包含了很多隐性的影响，例如：改善了人际关系或工作关系；产生了新理

39、念；促进了政策改变；改变了行为方式等等。4.5 内容（Context）内容设置通常会考虑以下问题：决策环境包括主要决策者的利益与义务；参与程序如何与决策体系相适应。历史过去相同的项目实践以及相关的实践活动。参与者的能力与特点文化差异和语言差异等等。其它相关活动信息可以共享，减少重复劳动。4.6 最终进程设计（Final design of the process）在充分考虑了上述因素的基础上，便可开展参与程序的详细设计。这一阶段需要考虑时间、参与人数、费用、采用技术等。通常这一阶段需要6个步骤：第一，建立规划/设计小组。第二，完成项目规划。第三，建立后勤保障。第四，确认信息交流方式。第五，规划

40、后续活动。第六，最后审核。4.7 制度性回应（Institutional response）使参与者清晰了解，什么得到了考虑，什么没有得到考虑，那些参与的成果将发挥作用。4.8 回顾（Review）是否达到预期目标是否满足参与者的需求采用的参与方式是否恰当并符合预期结果是否理想5英国城市规划公众参与的方式与技术手段 在1969年斯凯夫顿报告中就提出了一些公众参与的方式：社区论坛（Community forum）、顾问小组（Advisory panels）等。其后公众参与的深度和广度不断扩大，技术手段也日趋丰富，特别是1997年工党执政以后，公众参与得到了更多的重视。英国城市规划公众参与方式（%

41、）MBLBUACCDC 总计磋商文件（Consultation documents）100100100899898展览（Exhibitions）1008792789190公众会议（Public meetings）899496898387焦点问题小组（Focus groups）474748564245地区/邻里论坛（Area/ neighborhood forums）475944333137网站（Interactive web site）174727352325远景设想练（Visioning exercises）171231171517情景规划（Planning for real）1061661

42、714依据：196位专家调查反馈来源：Local Government Association，2003注：MB-Metropolitan；LB-London Boroughs；UA-Unitary Authorities；CC-County；DC-District Councils5.1 磋商文件（Consultation documents）网站上公布的磋商文件磋商文件是在规划方案或规划政策制定过程中信息公开和公众意见反馈最主要的形式，目前英国磋商文件多通过互联网公布，回收反馈信息可以通过电子邮件或者邮寄。5.2 展览（Exhibitions）2008年5月在伯明翰举办的规划展览规划展览也

43、是英国公众参与最普遍的形式之一。5.3 公众会议（Public meetings/Hearings）公众会议公众会议目前仍然是英国公众参与的主要形式之一，这种形式快捷而经济。公众会议是人们共享信息、交换观点、增进联系的形式。公众会议通常由公众组织策划举办，任何公众成员都可以参加。公众会议上的信息交流是双向的，参会的成员有权表达自己的意见和观点，同时可以听取别人的观点。会议可以了解人们的期望与关切，并获得解决问题的途径与方法。5.4 焦点问题小组（Focus groups）焦点问题小组焦点问题小组是由一名牵头人（Moderator）组织的对一些特殊问题进行讨论的小组，成员一般由5-12人构成。焦

44、点问题小组通常是在规划方案制定初期采用，用以获得公众对概念、目标、战略和环境等方面的意见反馈。焦点问题小组也可以用于对一些特殊问题的磋商。牵头人的能力和技巧是焦点问题成败的关键，牵头人在讨论计划（计划一般包括问题、目的和成员培训等内容）的指导下，必须激发参与者的兴趣、保持讨论的持续进行、同时还不要背离主持者的期望。http:/www.usabilitybok.org/methods/p8665.5 地区/邻里论坛（Area/ neighborhood forums）地区/邻里论坛地区/邻里论坛（斯凯夫顿报告中的提法是Community forum）是一种民间组织，目的是吸收民间观点、建立规划与

45、公众的联系、平衡人文发展与物质开发之间的关系等。地区/邻里论坛一般包括3个内容：开放式论坛（Open forum）、研讨小组（Workshop groups）和非正式网络（Informal networking）。地区/邻里论坛可以任何时间举办，但通常是在规划或开发初期举办。5.6 网站（Interactive web site）苏格兰政府电子化上诉系统随着互联网和信息与通讯技术（Information and Communication Technology，简称ICT）的发展，网络公众参与在英国越来越普遍，特别是年轻人更是热衷于网络参与。在英国目前网络参与有以下几种主要的形式：电子投票（E

46、-voting）：目前非常受年轻人欢迎，但是由此造成的“数字隔离” （Digital Divide）及信息安全问题也是受到了广泛的关注。电子化磋商（E-consultation）：有调查表明，利用ICT与公众磋商在英国政府和议会中电子化应用排名非常高 ，但是目前应用基本上是将现有的程序搬到网上，而不是利用交互式技术重新设计磋商流程。典型的政府网站包括：www.dir.gov.uk, www.consultations.gov.uk, www.info4local.gov.uk.电子化上诉（E-petition）：比较著名的是苏格兰议会建立的电子化上诉系统，这个系统由公共上诉委员会（Public

47、 Petitions Committee）提供。上诉在上诉委员会的网站会放置一段时间，以吸引更多人的关注，每条上诉还可以在论坛内讨论。在上述程序完成后，上诉将会提交到公共上诉委员会。http:/www.scottish.parliament.uk/business/committees/petitions/英国总理办公室也有一个电子上诉系统，但是需要有300人以上的签名才可以接受。其他形式：包括电子留言板、论坛和博客等。5.7 远景设想练习（Visioning exercises）远景设想练习远景设想练习经常被用于长期规划之中，时限多为2030年。远景设想主要是通过可视化的方法而不是语言描述来

48、解决问题，有点类似于剧本的制作。核心词是：Show， dont tel。典型的远景设想练习通常要求参与者闭上眼睛，想象他们穿越时空到达未来：他们看到了什么？建筑是什么样子？人们在哪里聚会？人们如何决策？他们吃什么？如何工作和旅行？邻里的中心在哪里？绿地和水面如何？当在公园散步时看到了什么？等等。人们通过图表、模型、剪辑画、等方式记录下这一切，有时会有专业人员协助参与者将设想图转化为未来城市的图纸。最后邀请所有参与者对这些设想进行讨论：那些已于实现，那些十分困难，从本次活动中学到了什么，如何将设想用于未来实践。http:/www.vcn.bc.ca/citizens-handbook/2_16_

49、visioning.html5.8 情景规划（Planning for Real）参与者将预先设计好的建议卡或自己填写的建议卡放到模型上情景规划是一种“看得见摸得着”的社区规划参与方式，适合于具有不同技能和不同背景的人群。情景规划首先需要制作简单的社区三维模型，并且准备好建议卡。建议卡有预先填写好的和空白的两种，参与者在模型上将建议卡放置在自己认为合适的位置，组织者最后将建议卡收集、整理、分析后供行动规划决策参考。参与内容分为两项：第一，内容建议在那里需要建什么（例如，停车场、树木、游戏场、商店等等）；第二，对规划的内容进行时序排列立即（NOW），尽快（SOON），以后（LATER）。http

50、:/www.nif.co.uk/http:/www.nif.co.uk/planningforreal/5.9 公众质询（Public Inquiries/Commissions）公众质询公众质询的形式非常类似于英国的政治体系，具有标准的形式和很高的法律化的模式。公众质询通常用于大型基础设施（例如：道路、港口、住房等等）建设前的决策过程。各方提供的公众质询证据要由独立的评判员审核提交，质询的最终成果将会对最终决策或指导政策制定产生直接的影响。公众质询一般是需要哪些与项目有利益关系的公众参加，但事实上更多参与其中是那些有利益关系的团体。5.10 公众开放日（Open House）公众开放日公众开

51、放日通常在规划展览期间举办，并对所有市民开放。市民可以随时到场观看并阅读相关材料，并有相关的人员在场对人们提出的问题进行解答。并且，在开放日的现场有时还会设有专门的空间供集体讨论。5.11 公众观点调查（Public Opinion Surveys）公众观点调查是了解公众态度和价值取向的重要方法，调查方式包括面对面（Face to Face）、电话调查和邮寄调查。由于调查采用了标准化的信息模式，所以便于统计分析。公众观点调查有时也会于公众会议和其他公众参与活动相结合。调查表的设计直接关系到调查的结果，所以，要求表的设计必须简洁易懂，避免过于专业化。5.12 肯定式探询（Appreciative

52、 Inquiry）肯定式探询（简称AI）由美国人David Cooperrider 和Suresh Srivastva在1980年代提出，是一种以正面问题提问的方式获取信息推断未来的方式。问题经常包括：人们对所在区域的最满意的地方是什么，他们对未来的期望是什么以及对社区的感受是什么。问题设计时重点鼓励人们说出成功的体现。肯定式探询一般包括5项原则（Richard Seels，2008）：建设主义原则（The Constructionist Principle）：用参与者的语言与参与者一道以积极的态度构建未来而不是描述未来。正面原则（The Positive Principle）：正面原则是肯定

53、式探询的核心，这条原则强调，在调查时一定要使用积极和肯定的语言，鼓励和支持被调查者说出最成功的经验和体验。同时原则（The Simultaneity Principle）：强调所提问题是会影响被调查者的思维变化的。诗化原则（The Poetic Principle）：肯定式探询更强调讲“故事”而非简单“陈述”，通过鼓励人们分享积极的故事来改变人们的思考和行动的方式。期望原则（The Anticipatory Principle）：强调对未来的期望可以影响人们当前的行为，并且对未来的憧憬也会改变人们今后的行动。肯定式探询的“4D”模型 发现（Discover）：“4D”模型人们围绕设定的主题相互

54、交谈，通过尽可能生动的语言讲“故事”，进而发现给与他们最佳生活体验的积极的“内核”（positive core），人们通过自我肯定和彼此肯定会产生巨大的变化。梦想（Dream）：梦想阶段通常是通过大型会议鼓励人们设想和共同构建未来。这一阶段是鼓励人们展望未来而不仅仅是期望未来。设计（Design）：这一阶段人们首先根据前两阶段成果设计出可能的图纸，图纸包括三个核心内容梦想、梦想之间的联系以及实现梦想的要素。提交（Deliver）：这一阶段是将梦想汇总并进行新的设计。组成小型梦想实现团队，根据上一阶段的梦想要素继续进行肯定式探询的程序。也有学者将这一阶段定义为“把握未来”（Destiny），意指

55、继续进行面对未来。http:/aradford.co.uk/index.php?option=com_content&task=blogcategory&id=14&Itemid=595.13 市民评审团（Citizens Juries）市民评审团市民评审团由非专业人士组成，其参与形式类似于法庭上的陪审团。市民评审团多数是在重大公共政策制定过程中争议很大时采用，目的是获得公众对该项政策看法。市民评审团的意见只是一种决策参考（Decision-Advising），而非决策工具。市民评审团的规模多为12-16人。该种活动一般需要四天时间：第一天，汇总评审团成员关于评审事项的最新材料，材料包括各种观

56、点和佐证信息以及建议；第二天和第三天集中于证据陈述及及可能对问题的不同处理途径；第四天是评审团的最终陈述。http:/www.opm.co.uk/5.14 社区权力组织（Community Empowerment Networks）社区权力组织由政府组建，由公共部门、私人和志愿者组织三方代表构成，并在地方战略合作组织（Local Strategic Partnerships）中发挥作用。社区权力组织虽然不是纯粹意义上的公众参与形式，但是其在吸引市民参与、汇总三方观点以及在市民培训、寻求资金及资源支持方面可以发挥重要作用。http:/www.neighbourhood.gov.uk/5.15 协

57、调对话（Consensus Building/Dialogue）协调对话是为解决和协调不同群体之间的矛盾、改善关系的一种公众参与形式，一般以讨论会的方式进行。协调对话事先需要针对问题或矛盾进行程序设计，找出矛盾或问题的焦点，寻找解决途径。协调对话的最低目标是各方达成谅解，理想的结果是达成共识。http:/www.the-environment-council.org.uk/5.16 民意会议Consensus Conference民意会议由普通市民群体构成，形式实际上是一种论坛。会议主要是针对公众关注的国家级的复杂事件展开，这类事件经常是非常复杂或者过于专业。会议最显著的特征是：市民组织在整个

58、过程中唱主角，他们决定讨论的主要议题，包括问题及证据的选择以及最后形成结论，召开新闻发布会。民意会议的目标是：通过公众、专家及政治家的对话促进政策的制定；给公众详细了解重大事件的机会；使充分掌握信息的市民团体能够就公众关注的特殊事件提出调查和解决的办法；促进企业、政府、非政府组织、学术团体及公众的联系；鼓励广泛的公众讨论，提升公众对重大事件的理解，辅助政策的选择。民意会议包括以下的内容：选择顾问委员会：8-10人构成，由相关兴趣小组中选择产生。顾问委员会全程监督会议进程，确保进程的独立性和完整性。创建证据池（Pool of Witnesses）：证据池内包括科学家、技术专家及社会及伦理界的证据

59、，以及其它与议题有关的一手资料。这些证据材料供公众在会议上选择。组建市民团：市民团通常由10-20个持不同观点的公众组成，成员可以通过新闻媒体广告招募，再通过随机选择产生。市民团准备期：成员将获得顾问委员会确认的材料。准备期历时2周，使成员之间相互熟悉，并选择证据。独立的会议机构会全程协助市民团。会议举行：会议通常3-4天。民意会议不强求市民团意见一致。最终报告形成：最终报告包括会议进程材料和市民团报告两部份。5.17 协作分析（Deliberative Mapping）协作分析是一种新颖的问题协作分析方法，目的是通过这种方法获得更全面、民主和可度量的决策信息基础，并更好地反应公众的价值取向。这种方法更多地应用在科学与技术应用的项目中。通常情况下，市民和专家根据性别和社会经济背景分成小组，各自独立地分析，其间也有联合的研讨会。这样的安排使专家和市民小组之间既可以相互学习，同时又不受专家的左右。协作分析的重点不是要统一专家和公众的意见，而是要取得对讨论问题的不同视角。http:/w