农银行系统论文：村信用社改革总体框架设计

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1、农村信用社改革总体框架设计 “农村信用社改革研究”课题组农村信用社的产权制度改革我国农村信用社的产权状况非常复杂。从信用社股金的构成来看，有农产社员股、信用社职工社员股、国家股、法人股、乡村集体股等；另外长期经营形成的内部积累如何处理没有一个说法，也是导致农村信用社产权关系模糊的一个重要原因。我们认为，长期以来我国农村信用社按照合作制进行规范成效差的主要原因是，农村信用社产权制度变迁的国家偏好和农民的接受程度之间存在着矛盾，信用社复杂的股权结构和长期的“官办”色彩更加剧了这一矛盾，而我国改革中长期存在的“一刀切”的思维定式和过渡行政干预的改革模式进一步增强了农民的抵触情绪和防范心理。我国农村信

2、用社的改造应当是一个在国家适度推动下的自然过程。鉴于我国农村经济发展的极不平衡，农村信用社现有产权状况的多样性，农民参与农村信用社民主管理的意识低下等原因，我们提出如下的农村信用社改革建议。第一，在近期内，加强对农村信用社的监管，稳定其经营，减少农村信用社的亏损和历史包袱，为农村信用社的产权制度改革创造必要的条件。我国的农村信用社积聚了大量的风险。年底，全国信用社不良贷款亿元，占贷款总额的，当年有的信用社亏损，亏损金额亿元，历年累计亏损挂帐亿元；有的信用社已经资不抵债，资不抵债金额为亿元。这一连串触目惊心的数据表明，信用社的改革稍有不慎就有可能出现系统性风险，因此在改革过程中保持信用社的稳定经

3、营至关重要。要稳定信用社的经营，首先要加强对信用社的外部监管。其次，要加强农村信用社的内控制度建设，消除各种管理上的漏洞。再次，要采取各种措施减轻信用社的历史包袱，使农村信用社能够盈利，而只有农村信用社盈利了，历史包袱减轻了，农民才敢入股，农村信用社的改革才有可能真正进行。第二，坚定农村信用社合作制改革的基本方向，拉长农村信用社的改革周期，成熟一家改革一家。鉴于我国农村信用社经营情况的复杂性和不同地区农民的自主意识、民主意识和金融知识的差别，应该率先在条件成熟的农村信用社进行规范的合作制改造。农村信用社进行合作制改造的条件主要包括不良贷款比率低比如低于，没有历史亏损挂帐，入社社员的金融意识和民

4、主管理意识较强等。第三，在坚持合作制改革基本方向的前提下，采取多种模式改造农村信用社，在农村形成多种产权形式相互竞争和功能互补的金融机构体系。这些改造农村信用社的模式包括：在城乡一体化程度高的大城市郊区和沿海经济发达地区继续组建县市农村商业银行，同时制定合作金融法，允许组建县市农村商业银行的地区居民依法自愿组建新的合作金融机构，以满足弱势群体对合作金融的需要。顺应国际上信用合作社发展的潮流，积极探讨将股份制和合作制相结合的农村信用社改革道路。具体到我国的农村信用社，可以考虑在清理现有信用社股份的基础上，分清那些股份是合作性股份，那些股份是商业性股份，并在增加新股份时做同样的划分。商业性股份按入

5、股数额决定投票权，参与经营管理和分红。合作性股份作为一个整体来形成投票权，参与信用社的经营管理；合作股份的持有者按合作原则享受信用社提供的资金服务并享受合作资金产生的收益。对某些职工持股比例较高的农村信用社，还可以进行股份合作制改造，将其改造成规范的股份合作制金融机构，即完全由信用社职工持股形成的金融机构。允许城市商业银行、农村商业银行、新兴股份制商业银行甚至外资银行收购经济发达地区的农村信用社和大中城市郊区的农村信用社，将这些农村信用社变成他们的分支机构。检验其改造是否成功的标准都应该是看它能否更好地适应当地的经济发展，满足当地的融资需要。农村信用社的内部治理结构分析我国信用社的内部治理结构

6、与理论上的治理结构相差甚远。信用社按“合作制”进行规范的问题，并不是一个单纯的产权问题，而是一个涉及面很广的社会问题，必须结合中国社会的民主化进程，法制建设和政府体制改革来推进。现阶段应该抓好的工作主要是：结合村民委员会组织法在农村的广泛实施，通过真正的民主选举村干部来逐步培养农民的主人翁意识和民主意识，养成按民主规则办事的习惯；对农民尤其是农村信用社的社员代表进行金融知识的培训，提高他们民主管理农村信用社的能力；大力推进农村的法制建设和政府体制改革，彻底根除地方政府通过对农村信用社进行“外部控制”受益的可能性。建立由专家和地方人民银行工作人员组成的工作组，在条件成熟的农村信用社进行规范的合作

7、制治理结构改革试点，逐步总结经验在其它条件成熟的信用社推广。农村信用社的行业管理体制实践证明，人民银行很难同时做好监管者与行业管理者这两项职责，建立独立的农村信用社行业管理组织就成了急需解决的问题。我们认为，建立什么样的行业管理组织，取决于我国农村信用社的现实情况和改革方向。我国农村信用社的现实情况是，本该是合作制的农村信用社却变成了官办的机构，而且经营管理差、经营风险高；改革的方向就是要真正恢复农村信用社的合作制性质。农村信用社从官办向合作制的转化需要一个较长的过程。建立农村信用社省级联社有利于在转化的初期加强对农村信用社的管理，解决目前农村信用社非常严重的内部人控制问题、外部人控制问题和农

8、村信用社急需解决的资金调剂和结算问题，因此，建立农村信用社省级联社是短期内农村信用社实现稳定经营的制度保障。为了防止由于设立农村信用社省级联社可能带来的行政管理权对所有权的侵犯，在成立农村信用社省级联社的同时，还应该成立全国性的农村信用社协会，协调各级农村信用社联社之间，农村信用社联社与农村信用社之间以及农村信用社系统与地方政府等之间的关系，以便在一个较长的时间内实现农村信用社的顺利转轨。在农村信用社实现顺利转轨后，行业管理的任务将减弱，到那时，可以考虑将农村信用社省联社的部分职能和人民银行的监管职能相结合，成立类似于美国信用社管理局的全国性的农村信用社监管机构。农村信用社的监管体制改革长期以

9、来，中国人民银行比照对商业银行的监管模式对农村信用社进行监管，这与农村信用社的经营现实存在着较大的差别；而且自年以来，人民银行身兼二任的职能冲突必然导致对农村信用社监管的削弱。我们认为，首先应该针对农村信用社的经营特点对其进行监管。具体来说，应该尽快制定合作金融法和合作金融监管条例，以便人民银行依法对农村信用社进行监管。其次，在农村信用社的主体部分按照合作制进行规范后，应考虑将对农村信用社的监管职能从中国人民银行分离出来，成立独立的全国信用社管理局，以便制定全国的农村信用社监管政策，加强对农村信用社的监管。在全国信用社监管局成立后，应考虑撤消人民银行的县级机构，将其转化为全国农村信用社监管局的

10、基层机构。在全国农村信用社监管局下应考虑设立由财政资助的农村信用社存款保险公司，以建立全国农村信用社安全经营的公共安全网。结合美国等国家信用社监管的经验，我们认为，将农村信用社监管和商业银行监管分离开来是加强和改善农村信用社监管的重要环节。农村信用社历史遗留问题的处理我们建议通过以下渠道来解决农村信用社的历史包袱：一是制定并实施合作金融法，明确信用社是公益法人，非纳税单位，免征一切税负，以改善信用社的盈利状况。二是将年开征营业税、所得税等税种以来农村信用社累计交纳的亿元税金分几年的时间返还农村信用社；对农村信用社承担政策性亏损和承办保值储蓄造成的亿亏损挂帐，由财政部门拨专款予以弥补。三是对由于

11、地方政府干预造成的贷款呆帐，由地方政府拨款弥补。四是将邮政储蓄从农村吸收的资金全部按资金成本贷放给农村信用社使用，并增加中央银行对农村信用社的再贷款，以增加农村信用社的资金来源。五是进一步提高农村信用社的贷款利率浮动幅度，以扩大农村信用社的存贷款利差，增加其盈利。六是对农村信用社的不良贷款和历年财务收支进行彻底清理，对在发放贷款中以权谋私和财务管理中的大案要案揭露出来，使在信用社经营过程中损公肥私的人得到应有的惩罚。七是允许、鼓励经营管理好的信用社按照市场原则兼并经营管理差的信用社，使农村信用社形成优胜劣汰的机制，在农村信用社形成完善的法人治理结构之前，以生存的压力来迫使信用社改善经营管理。我们认为，农村信用社历史包袱的处理不仅应多管齐下，而且应在不太长的时间内比如年予以解决。农村信用社的历史包袱如果久拖不决，必然会影响农村信用社的整体改革。另外，农村信用社历史包袱的处理应尽可能的按照市场原则进行，尽量避免再产生新的历史遗留问题。