行政处罚法讲义

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1、行政处罚法讲义第一节行政处罚的概念和原则一、行政处罚的概念行政处罚，是国家行政机关对构成行政违法行为的公民、 法人或 者其他组织实施的行政法上的制裁。 行政处罚法，是国家关于设定和 实施行政处罚的法律规范的总称。行政处罚的基本特征是：第一，行政处罚是国家行政机关行使国 家惩罚权的活动。第二，行政处罚是制裁公民、法人或者其他组织行 政违法行为的管理活动，不同于行政机关对行政机关工作人员的行政 处分。第三，行政处罚是维护国家行政管理秩序的具体行政行为，不 同于惩罚犯罪的刑罚二、行政处罚的原则（一）处罚法定原则（二）公正公开原则（三）处罚与教育相结合原则（四）保障当事人程序权利原则第二节行政处罚的种

2、类与设定一、行政处罚的种类行政处罚法 为了杜绝以前那种滥用行政处罚权的现象， 用明确列举式和授权式两种方式规定了行政处罚的种类。 明确列举的行政处罚种类一共只有六类，分别是：1 警告。 2 罚款。 3 没收违法所得、没收非法财物。 4 责令停产停业。 5 暂扣或者吊销许可证，暂扣或者吊销执照。 6 行 政拘留。行政处罚法又授权法律和行政法规这两种全国性的法律文件，可以在上述六类之外创设其他种类的行政处罚。目前，法律和行政法规创设的行政处罚主要有三种：一是劳动教养；二是驱逐出境；三是通报批评。二、行政处罚的设定9 条到第 14 条对行政处罚的设定作出了明确的规定：1 法律。全国人大及其常委会制定

3、的法律，可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。2 行政法规。国务院制定的行政法规，可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。3 地方性法规。可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。4 部门规章。可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、 种类和幅度的范围内作出具体规定； 尚未制定法律、 行政法规的，可以设定警告或一定数量罚款的处罚，罚款的最高限额由国务院规定。5 地方政府规章。可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，地方政府规章对违反行政管理秩序的行为， 可以设定警告或一定数量罚款的行政处罚。罚款的

4、最高限额由省、直辖市、自治区的人大常委会规定。第三节行政处罚的实施机关、管辖与适用一、行政处罚的实施机关我们在前面介绍的各类行政主体， 都有资格以自己的名义实施行政处罚。（一）行政主管机关（二）法律、法规授权的组织（三）行政机关委托的组织二、行政处罚的管辖与适用（一）行政处罚的管辖1 级别管辖。所谓级别管辖，是指不同层级的行政机关在管辖和处理行政违法行为上的分工和权限。 原则上， 行政处罚案件由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。2 地域管辖。地域管辖又称 区域管辖 ，是指在同级行政处罚机关之间处理违法行为的分工和权限。行政处罚法 第 20 条规定： 行政处罚由违法行为发生地的行

5、政机关管辖，法律、行政法规另有规定的除外。 这一条确定了行政处罚地域管辖的一般原则。所谓 违法行为发生地 ，亦称违法行为的实施地、结果发生地和发现地。目前，单行法律和行政法规对管辖原则的特殊规定主要有： （ 1 ） 由违法行为人所在地行政机关管辖。 （ 2 ）由最先查处的行政机关管辖。查处的行政机关管辖。3 指定管辖。指定管辖是指两个或两个以上行政机关对管辖权发生争议时， 由共同的上一级行政机关以决定的方式指定某一行政机关管辖。 行政处罚法第 21 条规定： 对管辖权发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。 上级行政机关的指定管辖权是一种行政决定权和行政领导权， 指定管辖的决定一经作出，

6、 被指定管辖的机关就必须遵守执行。4 行政机关和刑事司法机关对违反行政管理秩序应受处罚案件的权限划分。一些违反行政管理秩序的行为，依其情节严重程度，可能同时构成行政违法和刑事犯罪。 当违法行为构成犯罪时， 除应依法给予行政处罚外，行政机关必须将案件移送司法机关追究其刑事责任。行政处罚法第 22 条规定：“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”（二）行政处罚的适用1 责令改正。行政处罚法第 23 条规定：“行政机关实施行政处罚，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”行政机关在处理违法案件时， 无论对违法行为人处以何种行政处罚， 都应当要求违法行为人及时纠正违

7、法行为。 需要注意的是， 责令改正或者责令限期改正不是一类行政处罚，而是消除违法状态的一种方法。2 重复处罚。对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。3 裁量情节。不予处罚的情节有：（ 1 ）不具有责任能力的人违法的，不予处罚。不具有责任能力的人包括未满14 周岁的未成年人和不能辨认或控制自己行为的精神病人。（ 2 ）由于生理缺陷的原因而导致违法的，不予处罚。如治安管理处罚法第 14 条规定：“盲人或者又聋又哑的人违反治安管理的，可以从轻、减轻或者不予处罚。”（ 3 ）属于正当防卫行为的。（ 4 ）属于紧急避险行为的。（ 5 ）因意外事故而导致违法的。（ 6 ）因行政机关的责

8、任而造成违法行为的。（ 7 ）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的。从轻或减轻处罚的情节有：已满14 周岁不满 18 周岁的人有违法行为的； 主动消除或者减轻违法行为危害后果的； 受他人胁迫有违法行为的；配合行政机关查处违法行为有立功表现的等。但是，为了防止处罚时疏漏某些具有特殊之处的行政违法行为，法律、 法规还作出应该予以处罚的强调性规定。 如治安管理处罚法就单独规定了下列几种情形都属于应予处罚的范围：（ 1 ）间歇性精神病人在精神正常的时候违反治安管理的。（ 2 ）醉酒的人违反治安管理的。（ 3 ）又聋又哑的人或者盲人，不是由于生理缺陷的原因而违反治安管理的。4 处罚的折抵。关于行政

9、处罚与刑罚的竞合适用问题，在具体适用上可视不同情况采用下列三种方法：（ 1 ）只由司法机关裁量刑罚处罚。对于给予刑罚处罚就足以达到惩处和预防行政违法、 犯罪的目的， 就没有必要再由行政机关予以行政处罚。违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的， 应当依法折抵相应刑期。 违法行为构成犯罪， 人民法院判处罚金时， 行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。（ 2 ）刑罚与行政处罚双重适用。即对行为人除由司法机关予以刑罚处罚外， 有关行政机关还应予以行政处罚。 因为刑罚与行政处罚的种类和功能的差异决定了在适用刑罚的同时， 还必须适用行政处罚以弥补刑罚的

10、不足。 在刑罚与行政处罚的双重适用中有两种情况： 一是法律、法规明确规定应予适用双重处罚；二是法律、法规没有明文规定应予适用双重处罚但实际上却需要适用双重处罚。3）免刑后适用行政处罚。在人民法院免除刑罚或人民检察院免予起诉后，行政机关仍应依行政法律规范的规定给予犯罪人以相应的行政处罚。这是因为，对实施一般行政违法行为的行为人尚且予以行政处罚， 对实施严重的行政违法行为且已免刑的行为人更应予以行政处罚。否则，免刑后的犯罪人受不到惩处，是明显不公平的，不符合罚当其罪、过罚相当的原则。5 追究时效。行政处罚法第 29 条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规

11、定的期限， 从违法行为发生之日起计算； 违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”注意几点：（ 1 ）两年内没发现违法行为，不是没发现违法行为人。两年内没发现违法行为，两年后就不能处理了。（ 2 ）法律另有规定的除外，是指治安管理处罚法规定是六个月，海关法规定是三年。（ 3 ）从违法行为实施之日起计算。但某些情况下违法行为具有持续或继续状态的，从违法行为终了之日起算。比如违法占用土地，从占用土地之日起是一个持续状态。如果从他把土地退回之日起计算，两年之内没有发现，就不处理了。第四节行政处罚的程序一、行政处罚的决定程序（一）一般规则1 必须首先查明违法事实才能给予行政处罚。2 保障当

12、事人程序权利。当事人的程序权利主要指了解权、陈述和申辩权、听证权和其他权利。（二）简易程序行政处罚的简易程序又叫当场处罚程序， 是指行政主体对符合法定条件的行政处罚事项，当场作出行政处罚决定的程序1 适用简易程序的条件。行政处罚法第 33 条规定：“违法事实确凿并有法定依据， 对公民处以五十元以下、 对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的， 可以当场作出行政处罚决定。”由此可见，适用简易程序的条件是：（ 1 ）违法事实确凿并有法定依据。（ 2 ）处罚种类和幅度分别是对公民处以 50 元以下，对法人或者其他组织处以 1000 元以下的罚款或者警告的。此外，还应注意的是，该法条使

13、用了“可以”一词。“可以”既包括可以，也包括可以不。行政机关对同时具备上述两个条件的行政违法行为， 可以适用简易程序， 当场作出行政处罚决定， 也可以适用一般程序作出行政处罚决定。2 执法人员的权力和义务。主要权力是执法人员当场作出行政处罚决定并依照法律规定填写行政处罚决定书。 主要义务是当场表明身份， 出具和交付依法填写统一制作的行政处罚决定书， 将行政处罚决定报所属行政机关备案。3 当事人的权利和义务。主要权利是行政处罚法规定的当事人的各种程序权利，要求执法人员依简易程序规定作出处罚决定的权利， 对处罚决定不服依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。 主要义务是依法履行行政处罚决定。（三）

14、听证程序听证程序， 是指在行政机关作出行政处罚决定之前， 公开举行专门会议，由行政处罚机关调查人员提出指控、证据和处理建议，当事人进行申辩和质证的程序。听证程序的主要规则有：1 举行听证会的条件。 第一， 行政机关将要作出责令停产停业、吊销许可证或者执照和较大数额罚款等行政处罚决定。 目前适用听证程序的主要限于此三种处罚， 其他即使比此三种还要严厉的处罚也不适用听证，如劳动教养、行政拘留等。较大数额的罚款是多少，法律无具体规定，由各部委和地方具体规定。第二，经当事人依法提出听证要求，由行政机关组织。 行政处罚的听证是依申请的行为，这与行政许可的听证既是依申请又是依职权的行为不同。根据最高法院的

15、司法解释， 人民法院经审理认定， 行政机关作出没收较大数额财产的行政处罚决定前， 未告知当事人有权要求举行听证或者未按规定举行听证的，应当根据行政处罚法的有关规定，确认该行政处罚决定违反法定程序。 有关较大数额的标准问题， 实行中央垂直领导的行政管理部门作出没收处罚决定， 应参照国务院部委的有关较大数额罚款标准的规定认定； 其他行政管理部门作出没收处罚决定， 应参照省、 自治区、 直辖市人民政府的相关规定认定。 可见，一定数额以上的没收处罚决定也适用于听证程序。2 听证会的进行程序。主要内容是由行政复议机关通知听证会举行的时间和地点；举行听证的方式是公开举行，涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私

16、的除外； 听证会由行政机关指定的非本案调查人员主持， 当事人认为主持人与本案有直接利害关系的， 有权申请回避；当事人可以亲自参加听证， 也可以委托1-2 人代理； 听证的举行， 由调查人员提出当事人违法的事实、 证据和行政处罚建议， 当事人进行申辩和质证； 听证应当制作笔录， 笔录应当交当事人审核无误后签字 或者盖章。3 处罚决定的作出。由行政机关在听证结束后，依照一般程序 的有关规定作出处罚决定。（四）一般程序行政处罚的一般程序又称普通程序， 是行政机关进行行政处罚所遵循的最基本的程序。 与一般程序相比较， 简易程序和听证程序均属于作出行政处罚决定的特殊程序。 一般程序适用的具体过程应包括以

17、下几个阶段：1 立案。立案是行政处罚一般程序的开始。2 调查取证。行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的违法行为的，必须进行全面、客观和公正的调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。调查或检查时的执法人员不得少于两人， 并应向当事人和有关人员出示证件表明身份； 执法人员有要求当事人如实回答询问并协助调查或检查的权力；行政机关在收集证据时，可以抽样取证；实行先行登记保存制度， 在登记保存证据期间， 当事人或有关人员负有不得销毁或者转移证据的义务。3 告知当事人。行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人行政处罚决定的事实、 理由及依据， 并告知当事

18、人依法享有的权利。行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前， 还应当告知当事人有要求举行听证的权利。履行告知程序， 是依据一般程序作出的行政处罚决定成立的必要条件。4 听取当事人的陈述和申辩或举行听证。行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前， 应当听取当事人的陈述和申辩， 除非当事人放弃陈述或者申辩的权利。 如果行政机关拒绝听取当事人的陈述和申辩，则行政处罚决定不能成立。如果当事人要求听证，且符合听证条件的，还应举行听证会。5 作出行政处罚决定。调查终结，并听取当事人的陈述、申辩或者举行听证后， 行政机关负责人应当对调查结果进行审查， 根据不同情况，分

19、别作出如下决定： （ 1 ）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定。 （ 2 ）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚。（ 3 ）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚。（ 4 ）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。 对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的， 行政机关 的负责人应当集体讨论决定。6 制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：当事人的情况；违法情况；行政处罚情况及法律依据；履行要求；救济途径及期限。7 行政处罚决定书的送达。送达是指行政机关依照法律规定的程序， 将行政处罚决定书送交当事人的行为。 送达在法律上意义重大，法

20、律文书非经送达不能生效。简易程序与一般程序的区别是多方面的， 但在程序上的主要区别是：（ 1 ）作出决定前的告知。（ 2 ）作出决定前的听取陈述和申辩。前者如果没有经过这两个程序， 并不影响决定的成立； 后者则影响决定的成立。二、行政处罚的执行程序（一）一般规定原则上， 在当事人申请行政复议或提起行政诉讼期间， 行政处罚不停止执行。法律另有规定的除外。（二）罚款的收缴原则上，作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。作出处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。 当事人应当在法定期限内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将 罚款直接上缴国库。根据行政处罚法第 47 条、第

21、48 条的规定，当场收缴的适 用范围包括以下三种情形：1 依法给予 20 元以下罚款的。2 不当场收缴事后难以执行的。3 在边远、水上、交通不便地区，当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难， 经当事人提出的。 行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、 自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据； 不出具财政部门统一制发的罚款收据的， 当事人有权拒绝缴纳罚款。 执法人员当场收缴的罚款， 应当自收缴罚款之日起2 日内， 交至行政机关； 在水上当场收缴的罚款， 应当自抵岸之日起2 日内交至行政机关；行政机关应当在2 日内将罚款缴付指定的银行。（三）行政强制措施行政处罚法第 51 条规定了三种执行保障措施：（ 1）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的 3%加处罚款。（ 2）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款。 （ 3 ）申请人民法院强制执行。行政机关作出决定后， 假定当事人不履行义务， 如果行政机关有行政强制执行权， 即可以采取上述第一种措施， 第一种不奏效或者来不及，则采取第二种措施，如果行政机关没有行政强制执行权，在当事人不起诉时，可以采取第三种措施。