无极中医院整体迁建项目

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1、无极县中医院整体迁建项目PPP实施方案无极县中医院中国通用咨询投资有限公司2017年6月28日77 / 78文档可自由编辑打印目 录概 述3第一章项目概况6一、项目名称6二、方案编制依据6三、项目背景8四、项目概况9第二章项目风险分配21一、PPP项目风险概述21二、风险分配的基本原则22三、风险分配划分表22四、风险分担与应对25第三章项目运作方式34一、运作方式分析论证34二、本项目运作方式选择37第四章项目交易结构38第五章财务分析测算49一、测算方法及思路49二、财务测算说明及基本假设50三、测算结果52第六章项目合同体系53一、PPP项目合同体系53二、PPP项目协议主要条款54三、

2、项目公司股东协议主要条款66第七章社会资本选择69一、市场摸底调研69二、采购方式69三、资格预审70四、公开招标72第八章项目监管框架74一、授权关系74二、监管方式74三、绩效评价75附表 政府补贴试算表77概 述本项目为无极县中医院整体迁建项目PPP，属非营利性医院新建项目，拟采用“BOT+股权合作”的总体运作模式，政府与社会投资人以股权合作形式成立项目公司，由政府方负责项目前期准备工作，如征地拆迁、场地平整、规划设计等；由项目公司负责项目融资、建设、设备采购、非基本医疗服务的运营维护等，并与原有无极县中医院签订医疗合作协议，按协议约定共同履行无极县中医院的社会责任。运营期满后，项目公司

3、将项目无偿移交给无极县人民政府或其指定部门。本项目总投资38000万元，项目资本金20%，资本金内部比例政府拟出资10%，社会投资人拟出资90%。项目合作期为12年（其中建设期2年、运营期10年）。项目公司收益拟采用“可行性缺口补助”的回报机制。详见下表：序号项目信息主要内容（一）项目基本信息1.1项目名称无极县中医院整体迁建项目PPP 1.2项目类型新建1.3当前项目状态项目准备1.4项目所属地区河北省无极县1.5项目实施机构无极县中医院1.6项目政府方出资代表无极县兴泰建设服务有限公司1.7项目咨询机构中国通用咨询投资有限公司（二）项目交易结构2.1项目总投资38000万元2.2项目资本金

4、比例20%（其余80%债务资金来源银行贷款）2.3项目各方出资情况项目公司资本金占比政府资本760万元10%社会资本6840万元90%2.4项目合作期12年（建设期2年，运营期10年）2.5项目运作方式BOT+股权合作2.6项目回报机制可行性缺口补助（三）项目采购方式3.1采购方式公开招标3.2评标办法本项目拟采用综合评标办法，其中商务分60分，技术分40分。3.3价格分标的1.合理利润率上限6.8%（中标价将作为可行性缺口补助计算依据）；2.年度折现率上限6.8%（中标价将作为可行性缺口补助计算依据）；3.工程量清单或以施工图预算下浮率报价（中标价将作为审计结算计算依据）。（四）项目绩效考核

5、考核分为建设阶段绩效考核和运营阶段绩效考核。设定采购标的合理利润率最高上限为6.8%，以中标合理利润率为基准设定绩效。建设阶段绩效评价得分大于60分，准许项目公司运营期获得可行性缺口补助。运营阶段绩效评价得分以60分为基准，达到基准分，合理利润率按中标的合理利润率计算，每多得8分，合理利润率提高0.1%。每少得8分，降低合理利润率0.1%。（五）政府支出责任1可行性缺口补贴应根据中标人报价的年度折现率、合理利润率以及约定的计算公式进行计算，并将计算结果纳入地方政府财政预算和财政中长期规划。2.可行性缺口补贴应根据实际发生的项目全部建设成本、年度折现率、合理利润率、年运营成本、年使用者付费以及约

6、定的计算公式进行计算，并依据计算结果逐年一次性支付，上述实际发生的数据以审计核算结果为准。第一章 项目概况一、 项目名称无极县中医院整体迁建项目PPP 二、 方案编制依据l 无极县中医院整体迁建项目可行性研究报告；l 无极县中医院整体迁建项目初步设计文件；l 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号）；l 国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发201445号）；l 国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）；l 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521号）；l 关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金

7、201557号）；l 财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）；l 关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知（财金2014112号）；l 财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知（财金2014113号）；l 关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156号）；l 关于印发PPP物有所值评价指引（试行）的通知（财金2015167号）；l 基础设施和公用事业特许经营管理办法（发改等六部委25号令）；l 关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知（发改投资2015445号）；l 政府和社会资本合作项目通用合同指南（

8、发改投资20142724号）；l 国务院关于促进健康服务业发展的若干意见（国发201340号）l 中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见（中发20096号）l 无极县人民政府关于做好无极县中医院工程建设有关工作的通知（无政201618号）l 无极县人民政府关于做好无极县中医院工程建设有关工作的补充通知（无极函201713号）l 无极县发展和改革局关于无极县中医院整体迁建项目可行性研究报告的批复（无发改201719号）以及其他地方性、行业性的政策文件。三、 项目背景现有无极县中医院始建于1987年，于1990年投入使用。建筑面积经过逐步建设达到今天的5563，其中大部分还属于危房。医院现有

9、医疗资源严重不足，无法满足业务发展的需求，已成为当前制约无极县中医院可持续发展的瓶颈。建设规模小，基础设施落后，结构不合理，医疗环境差，不符合中医院建设标准，其现状已不能满足正常医疗工作的需要；住院病区严重不足，无法安排病人住院病房，大量的应住院病人不能入院或被迫转院，给病人造成极大不便；普遍存在电源线老化、房屋用材易燃，无消防设施，无疏散通道等问题，出现变形、裂痕等，从结构安全和抗震能力等方面已造成安全隐患，按现行建筑标准已列为危陋房，2012年6月27日由无极县诚信建筑检测有限公司对该院门诊病房楼进行了检测，并以JD20120627出具工程质量鉴定报告，2012年6月28日无极县房屋安全管

10、理办公室以无房鉴字第006号出具无极县房屋安全鉴定报告书，鉴定结论该房屋为C级危房（局部危险），房屋质量较差，出现多处严重老化破损，存在重大安全隐患，建议该建筑应停止使用，如条件允许可拆除重建；医疗用房非常紧张，严重影响了专科特色、中医特色规模化经营；医院坐落在老城区，地势低洼，每逢雨水季节门前积水很深，严重影响急救车辆通行和医疗服务；医院为维持正常运转，在原有建筑周围见缝插针式的接建、改建，造成医院用房拥挤、零乱，房屋建筑基本上布满了全院各个角落，且堵塞了消防通道，不能满足消防要求；建筑密度大，院落狭小，没有公共停车场，每天出现塞车现象，致使急救病人不能及时得到救治。无极县中医院整体迁建项目

11、按照现代中医院的规模及配置建设，布局合理、功能明确、配套齐全，建成后可成为建设标准较高的县级中医医院。项目的建设是满足国家医院建设规模的需要，是优化区域医疗卫生资源的需要，是缓解医疗服务供需矛盾、医院进一步发展的需要。对于保障当地人民群众身体健康、实现救死扶伤、提高医疗服务水平、促进新农村建设和社会和谐发展具有重要作用。四、 项目概况根据财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113号）的要求，项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。

12、经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。（一） 项目基本情况1. 本项目采用PPP模式的必要性从国家战略导向看，在新的历史时期下国家大力推广PPP，其初衷主要包括四方面：一是适应新型城镇化发展的历史任务；二是缓解政府财政压力，尤其是地方债压力；三是缓解经济下行压力；四是深化体制改革的需要，探索深化我国国家的治理制度，实行市场经济运行机制的深化改革，实现包容性增长，探索混合所有制。从转变政府职能看，本项目采用PPP模式可以使无极县人民政府及其所属的卫生局、财政局等政府职能

13、部门从过去的基础设施公共服务的提供者转变为一个监管的角色，利用成熟的医疗服务运营商和有实力的投资开发公司提供更多的资金和建设运营管理能力，促进了投资主体的多元化，同时也促进了医疗卫生体制改革。从成本效益分析看，本项目采用PPP模式可以发挥私人部门的建设施工和运营管理优势，参与无极县中医院基础设施建设和提供公共服务，能够提高项目设计、施工、运营全过程的效率，降低工程造价和运营成本，为公众提供高质量的服务。从政府债务治理看，本项目采用PPP模式有助于地方政府性债务的治理，关键在于缓解政府增量债务和消化政府存量债务两个方面。一是通过引入社会资本承担无极县中医院公共服务产品的融资、建设、运营等的大部分

14、工作，与政府直接提供的公共服务产品相比，缓解了政府增量债务；二是社会资本承担无极县中医院项目融资大部分工作，以换取公共品与服务项目长期特许经营权，政府将部分债务转移至私人部门，同时社会资本负责项目运营、维护，比政府建立的公立医院运营更有效率，其所获得的净收益有助于消化存量债务。从合作关系看，本项目采用PPP模式有助于实现政府和社会资本的利益共享和风险分担。本项目开始方案编制阶段已开始重视风险分配，一般来说，项目风险由最有能力控制的一方承担，政府承担政策、法律、不可抗力等风险，社会资本承担项目融资、建造和运营维护等风险，项目风险得到合理优化，降低了项目运作的难度，更有利于项目实施成功。当项目发生

15、超额盈利时，政府与私人部门可以协商考虑反哺政府财政、降低价格或降低补助等方式，实现利益的共享和平衡的控制。当项目发生亏损时，政府与社会资本共同承担相应的损失，双方合作也能够协调解决不同利益主体的不同目标，从而形成社会利益最大化。从公共医疗卫生体系看，本项目采用PPP模式建设有利于促进医疗卫生资源的合理配置，通过政府和社会资本合作（PPP）模式建设本项目符合国家倡导的在重点领域创新投融资模式的政策要求。2. 本项目采用PPP模式的可行性本项目应用PPP模式具备较好的政策条件和实践基础，同时也满足物有所值评价和财政承受能力论证的要求。（1） 政策条件2014年9月，财政部出台关于推广运用政府和社会

16、资本合作模式有关问题的通知（财金201476号），开始大力提倡在医疗和健康养老等公共服务领域推广政府与社会资本合作模式，即PPP模式。其后，相关的PPP模式推广政策亦不断涌现。2014年11月国务院出台的国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460号），积极推进公立医院资源丰富地区符合条件的医疗事业单位改制，为社会资本进入创造条件，鼓励社会资本参与公立机构改革；通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，鼓励社会资本参与医疗、养老等设施建设；各级政府逐步扩大医疗、养老等政府购买服务范围，各类经营主体平等参与，将符合条件的各类医疗机

17、构纳入医疗保险定点范围；进一步完善落实非营利性医疗、养老等税收优惠政策，对非营利性医疗、养老机构建设一律免征有关行政事业性收费，对营利性医疗、养老机构建设一律减半征收有关行政事业性收费；除公立医疗、养老机构提供的基本服务按照政府规定的价格政策执行外，其他医疗、养老服务实行经营者自主定价。2014年12月出台的发改委国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号），从项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面，完善制度设计，营造良好政策环境，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推进。2015年5月财政部、发改委、人民银行共

18、同出台的关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（国办发201542号），实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施

19、。以上政策法规为本项目PPP模式的实施提供了重要的依据和导向。（2） 物有所值评价根据政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）（财金2015167号），在无极县财政局组织下开展物有所值评价工作。本项目物有所值定性评价主要考虑生命周期整合能力、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、可融资性、潜在竞争程度和政府机构能力等6项基本评价指标以及全生命周期成本测算准确性、项目规模大小和运营收入增长潜力等3项目补充评价指标，经过专家一致评定，本项目通过物有所值定性评价。本项目物有所值定量评价表明，在产出绩效相同的情况下，采用PPP模式的PPP值小于采用传统模式的PSC值，即通过物有所值定量评价。（3）

20、 财政承受能力论证根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521号）的规定，在无极县财政局组织下开展财政承受能力论证工作。本项目财政承受能力论证主要考虑政府方股权投资支出责任、运营补贴支出责任、风险承担支出责任、配套投入支出责任的识别和测算，并通过财政支出能力评估和行业和领域平衡性的评估，最终确定本项目通过财政承受能力论证。3. 本项目采用PPP模式的目的（1） 平滑政府财政支出。新建医院项目前期资本性投入大，通过引入社会资本，可将短期建设支出转化为合作期内的分期付费，有利于突破短期财政支付能力瓶颈、加快无极县卫生医疗系统建设。（2） 优化项目风险分配，降低全寿命周期成本，提

21、高医疗服务效率。PPP模式提倡让专业的人做专业的事，本项目适合引入社会资本来负责设计、投资、建设和运营维护。同时，在风险最优分配的激励约束机制下，社会资本也有足够动力，统筹考虑项目的设计方案、建设质量和后续运营成本，在保障服务质量的前提下切实降低项目全生命周期的成本，探索医疗资源综合开发利用，开拓增值医疗服务等收入来源，提高自身收益水平，降低政府购买服务支出。（3） 有利于转变政府职能。PPP模式要求政府在与社会资本合作中既不越位也不失位，一方面要遵循市场原则和契约精神，切实履行义务、承担相应风险:另一方面在加强项目规划、筛选和评估的同时，通过建立和落实基于绩效的考核机制，加强对社会资本的监管

22、，切实保障公共产品和服务质量得到改善。（4） 积极引领示范医疗卫生领域PPP项目。作为无极县首个PPP项目，对本项目的实施质量提出了较高的要求，必将受到社会各界的广泛关注，实施细节须谨慎推敲、系统论证，详细分析项目的共性与个性，建立符合我国公共医疗卫生PPP领域发展的示范模式。4. 本项目采用PPP模式的意义（1） 有助发掘全社会资源，让公共福利实现长期中的最大化。单一的公立医院提供公共产品易滋生腐败与低效；而完全靠市场提供则会因资本的逐利性而形成垄断暴利，侵占公共福利或因“免费搭车”而失灵。而公私合作最有可能通过利益统筹兼顾挖掘全社会资源，同时避免或减少来自两方面的负面影响，在相互制约机制中

23、实现公共福利的长期最大化。（2） 符合市场经济基本要求。随着市场经济下对公共产品的需求会越来越大，单纯依靠政府或私人提供均难以胜任，而通过公私合作可以整合全社会资源，兼顾各方利益，从而有可能满足市场经济对公共产品日益增多的需求，且能为不同市场主体的不同需求提供差别化产品。同时，市场经济客观上也要求各类经济成分都有平等的机会参与公共需求的提供，从而公私合作有可能成为提供公共产品的最佳途径。（3） 有利于提高效率，营造公平竞争环境。引入私人资本进入公共领域有助于形成公平竞争，打破公立医院的行政垄断以及由此引发的浪费与低效，倒逼公立医院改革，提高效率，改善经营，让公众通过竞争选择服务，获得更多更好的

24、福利。（4） 有利于技术进步与经济增长。公私合作的引入能引发基础设施与社会服务领域的竞争，从而迫使提供公共产品的各类医疗机构通过技术进步与管理创新提升各自的竞争能力，客观上能让公共产品的消费者受益，同时推动经济增长与社会进步。（5） 减轻财政负担，分散风险，促进资本市场发展。本项目基础设施投资较大，耗时漫长，地方财政压力较大。即便是勉强承担，单一的融资渠道也令基础项目的资金来源之路越走越窄。但纯粹的私人投入也会因贷款周期太长，收费有限制而得不到商业银行支持。通过公私合作进行项目融资，不仅能解决建设资金来源问题，减轻财政负担，降低地方政府性债务，而且有效分散了各方风险，符合市场经济条件下的“有限

25、政府”、“有限公司”与“全能社会”理念，催生更多金融工具，促进资本市场发展。同时，风险分担有利于形成契约框架，构建法治社会并培养公民意识。（6） 促进创业、就业与多种经济成分共同发展。通过公私合作，其他经济主体逐步获得与公立医院公平竞争的社会地位，享有平等分享资源的权利。这既是市场经济固有的理念，也能引导更多的社会资本进入实体经济，给民营经济注入动力；既鼓励了创业，也增加了就业，无形中扩大了内需，促进了经济发展，实现多种经济成分共赢的良性格局。（二） 项目主要经济技术指标1. 项目区位项目拟建场址位于无极县城区千山路与规划二街交叉口东北角，医院南邻千山路，西邻规划二街，北邻居民住宅区。项目场址

26、总用地面积33924.16。该地块地处道路交叉口，地理位置优越，交通便利，环境良好。2. 占地面积本项目规划总用地面积33924.16。总建筑面积70000，其中地上建筑面积61650，地下建筑面积8350。住院床位499张。3. 建设内容主要建设仲景及门诊综合楼一栋，地上13层，地下1层，裙房5层，局部4层（裙房为医技综合楼），华佗楼一栋，地上13层，地下1层及配套公用工程等。项目单位数值备注规划总用地33924.16计容建筑面积61650总建筑面积70000其中地上61650其中仲景楼及门诊医技综合楼40150华佗楼20800洗衣房150制氧站及高压氧舱500污水处理站50其它0地下（设备

27、房及车库）8350建筑基底面积9672建筑密度28.5%容积率1.82绿地率35%4. 投资规模本项目总投资38000万元。其投资估算见下表。投资估算表序号项目名称投资（万元）占合计（）1建安工程费23926.062.962工程建设其他费用8536.9622.473预备费2597.046.834建设期利息29407.74合 计380001005. 主要产出说明（1）床位规模1、中医医院建筑面积指标，499床每床建筑面积指标为87，建筑面积为499张床位87=434132、中医医院单列项目用房建筑面积指标，中药制剂室、中医传统疗法中心建筑面积为31503、科研用房：副高级以上专业技术人员70%为

28、基数计算，1000.732=22404、120急救中心：（按救护车20辆计算）急救中心建筑面积：2150急救中心指挥调度用房：200 急救中心业务用房：950行政管理及后勤保障用房：450综上急救中心总建筑面积：3750以上计算依据急救中心建设标准（2008年报批稿）和综合医院建设标准5、康复用房：按100床计算，100*85=8500m2。（依据康复医院基本标准（2012年版）6、机动车停车建筑面积：根据石家庄市城乡规划管理技术规定需要停车最低为203辆，考虑到医院停车的实际情况，适当留有发展余地，机动车停车按300辆考虑。地上停车不得大于20%。故地下停车按80%考虑。地下停车面积为300

29、0.840=9600综上：无极县中医院应建规模70680，根据本项目的实际情况，最终建筑面积为70000。（2）建筑规模地下一层（仲景楼、华佗楼以及两个楼之间的部分）主要功能为设备用房、营养餐厅和地下车库，地下车库战时为核6常6人防物资库。仲景楼及门诊医技综合楼一层主要为急诊、中西药房、挂号，收费，出入院办理、儿科。华佗楼一层为出入院办理、消防控制室、病案窗口、管理用房。仲景楼及门诊医技综合楼二层主要为妇科、产科、外科、骨科、检验科、功能科、病区药房。华佗楼二层十三层均为标准病区，每个病区设置病床30张。仲景楼及门诊医技综合楼三层主要为手术室、ICU、内窥镜、口腔、耳鼻喉、皮肤科诊室。共布置8

30、间手术室（其中包含一间负压手术室）仲景楼及门诊医技综合楼四层为病理科、净化机房、中医内科。门诊医技综合楼五层为体检中心、儿童康复科、大会议室。仲景楼五层至十二层为住院标准层，每个病区设置病床30张。仲景楼十三层为行政办公层，主要布置办公室，会议室。本项目总建筑面积为：70000，其中地下建筑面积：8350，地上建筑面积：61650。医疗部分建筑面积：69300；洗衣房建筑面积：150；制氧站与高压氧仓建筑面积：500；污水处理站建筑面积：400（地下建筑，计容面积：50)。占地面积：9672；建筑密度：28.5%，容积率：1.82。总床位数：499床。6. 资金来源实施PPP模式之前，本项目建

31、设资金由中央基建资金以及地方财政配套资金解决。实施PPP模式之后，本项目建设资金由政府资本与社会资本按一定比例共担。（三） 项目公司股权情况政府与社会投资人以股权合作形式成立项目公司，政府拟出资10%，社会投资人拟出资90%。政府授予项目公司特许经营权，项目公司负责项目投资、融资、建设、运营维护，运营期满后将项目无偿移交给无极县人民政府或其指定部门。第二章 项目风险分配一、 PPP项目风险概述PPP项目风险是指PPP项目在运行过程中，即在项目的设计、建设、运营过程中，各种因素对PPP项目各阶段造成的不确定影响，这种不确定性可能使得项目受到损失或损害，甚至导致项目失败。因此，做好项目前期的风险准

32、备工作，对PPP模式进行详尽的风险分析，一是为了改进PPP模式，规避某些不必要风险，甚至形成一定的设计、建设、运营范式，二是为了能够更加系统的分析风险和分配风险，让更适合承担某种风险的主体去承担相应风险，保证项目的顺利实施运行。项目风险分析是从项目开始立项时便进行的分析，包含了风险识别、风险分类、风险评价和风险分担四个关键步骤。风险识别即通过搜集分析大量资料信息，认清影响项目的各种风险因素，进而确定不同项目、不同阶段、不同参与者的相关风险的种类、大小及性质，为后续的风险分类、风险评价、风险应对提供条件。在风险管理实践中，风险识别的方法主要有德菲尔法、头脑风暴法、核对表法、SWOT技术、项目工作

33、分解结构、常识经验和判断、敏感性分析、故障树法、流程图法等。参考了大量PPP项目的案例和文献，总结分析了PPP项目的各种风险因素，将PPP项目风险分为政治风险、建设风险、运营风险、金融风险及其他风险，这五大风险又在其范围内包括了各自的风险。二、 风险分配的基本原则为了在政府方和社会投资人之间合理分配风险，明确合同当事人之间的权利义务关系，确保本项目顺利实施和实现物有所值，风险分配遵循的基本原则是：l 承担风险的一方应该对该风险具有控制力；l 承担风险的一方能够将该风险合理转移；l 承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；l 由该方承担该风险最有效率；l 如果风险最终发生，承担风险的

34、一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。通过综合考量本项目中政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，根据上述风险分配原则，本项目风险分配框架如下：l 项目融资、建造、维护以及资产租赁服务、增值医疗服务、其他管理服务等商业风险由项目公司承担；l 项目设计、基本医疗服务、相关法律、相关政策等风险由政府承担；l 不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。本项目实施过程中，相关各方将复杂、难以控制的风险在各方之间进行合理分配，可以有效降低项目总体风险程度，确保项目成功实施。三、 风险分配划分表表2-1：风险分配划分表主要承担参与情况下承担风险类别政府项目公司（一）建设风险勘察设计

35、风险征地拆迁风险完工风险政府方原因引起的完工风险非政府方原因引起的完工风险工程质量风险第三方违约风险工程变更风险政府方提出的设计变更非政府方原因引起的工程变更施工安全风险施工技术风险工程超支风险政府方原因引起的工程超支非政府方原因引起的工程超支（二）运营风险运营成本风险基本医疗服务运营成本非基本医疗服务运营成本运营收益风险基本医疗服务收益非基本医疗服务收益安全运营风险基本医疗服务安全运营非基本医疗服务安全运营设备维护风险基本医疗服务设备维护非基本医疗服务设备维护市场需求风险基本医疗服务市场需求非基本医疗服务市场需求（三）政治风险公众反对风险非项目公司原因引起项目公司引起政府信用风险法律变更风险

36、土地政策风险项目审批风险政府决策风险税收政策风险财政支出风险（四）金融风险融资风险系统风险（五）其他风险不可抗力风险生态环境风险法律合同风险四、 风险分担与应对（一） 建设风险建设风险包括勘察设计风险、征地拆迁风险、完工风险、工程质量风险、第三方违约风险、工程变更风险、施工安全风险、施工技术风险、工程超支风险等方面。针对勘察设计风险，规划、设计能否很好地体现出医院的定位和功能，实现决策时候确立的定位意图，对医院的持续运营与招商有决定性影响。同时，规划、设计的质量直接关系到后期的医院服务的品质，关系到客户的使用体验，因此，项目前期应选择国际、国内一流的规划、设计单位，并对其产出质量严格把关。针对

37、征地拆迁风险，应依法征迁，维护被征迁群众利益。土地房屋是群众安生立命财产，关系到他们的切身利益，如果人为自由处理，无章可循的话，就极易引发社会矛盾，造成社会不稳定的风险。所以在征迁中，必须严格依法依程序办事，才能尽最大可能避免人为因素引起的风险。具体需依法制定工作方案、依规定流程办事、依法确定补偿标准、安置对象，合法同时兼顾社会公平。针对完工风险，在PPP项目中，一般都是通过招标的形式选择承包商的，所以为了避免完工风险，认真比较优选承包商是十分关键的，所以在资格预审时要综合考察各投标单位的实力。并且通过项目公司与工程建设承包人签署的联合承包合同来锁定工程完工时间、建设成本或造价、项目建设质量，

38、以保障按期运营。针对第三方违约风险，需与第三方制订明确的服务水平协议或其它商业协议；定期审阅评价第三方的服务，如通过双方约定的关键业务和关键风险指标进行评价。针对工程变更风险，需重视合同条款的设计。在起草招标文件时准备好内容具体、明确、周密、严谨、可行的合同条款。必要时，对合同中相关术语，例如不可抗力、签证等给予准确、具体的解释。根据工程特性，工期要求，气侯条件，工程款到位情况权衡考虑合同的内容，特别是有关变更的条件、程序和规则。文字表述切忌含糊和过于简略。合理安排双方在变更事项中的权利义务，有限度地利用优势地位。在使用通用条款加专用条款时，一定要吃透通用条款的内容。针对施工安全风险，必须在安

39、全危险源识别、评估基础上，编制施工组织设计和施工方案，制定安全技术措施和施工现场临时用电方案；对危险性较大分部分项工程，编制专项安全施工方案；项目负责人、技术负责人和专职安全员应按分工负责安全技术措施和专项方案交底、过程监督、验收、检查、改进等工作内容；应对全体施工人员进行安全技术交底，并签字保存记录。针对施工技术风险，投标前期要加强对工程项目合法性的审查及合同项目发包方的了解核查。了解的主要内容应包括有关设计的施工图是否具备，是否有主管部门的立项批准文件，土地、规划、建设许可手续是否合法齐全，应拆迁是否已到位，“三通一平”工作是否已到位等。针对工程超支风险，控制工程造价的关键是设计阶段。项目

40、公司要选择一个技术力量雄厚、工作认真、具备资质且有经验的勘察设计单位，确定好建设规模与方案，详细确定施工各项预算；项目公司要遵守节约的原则，在满足项目管理功能的同时尽量降低耗用品的投入，从项目管理的各个方面讲求效益，提高效率。（二） 运营风险运营风险包括运营成本风险、运营收益风险、安全运营风险、设备维护风险、市场需求风险等方面。针对运营成本风险，基本医疗服务的运营成本风险由政府方承担，非基本医疗服务的运营成本风险由项目公司承担。可以通过提升管理水平、增强资金运用效率等方法控制运营成本。针对运营收益风险，基本医疗服务的运营收益风险由政府方承担，非基本医疗服务的运营收益风险由项目公司承担。由于基础

41、医疗的病人数量直接影响值增值医疗的效益，促进增值医疗收入的增加需保证基础医疗的病人数量及服务质量。并且为保证项目公司有合理收益，需对政府可行性缺口补助计算明确定义，收益不足情况下需政府补助项目公司。针对安全运营风险，建立医院和科室的医疗安全管理效果量化评价指标，对加强医疗安全，防范医疗风险有一定效果。建立完善的医疗安全评估体系，制定评估指标，对医疗风险的可能性进行控制。针对设备维护风险，建立事先维修及事后维修相结合的体系。事先维修是指医疗设备在正常工作状态下,维修人员按照计划定期对医疗设备进行外表的清洁消毒、电路板的清理、机械活动部分的保养与调整、更换易损部件等。这就是医疗设备的预防性维护。预

42、防性维护是周期性地对设备进行一系列科学的维护工作，以确保设备安全地处于最佳工作状态，减少故障次数，减少维修工作量，起到防患于未然之效，同时还能延长设备使用寿命，降低维修成本；等设备发生故障后,维修人员的维修行为就称之为“事后维修”,又称为“被动式维修”。一直以来,医院对于医疗设备的维护和保养还停留在传统的、片面的设备故障发生后的被动维修, 缺乏留意观察设备日常的运行状态, 缺乏预先主动、充分地了解设备的性能,缺乏预防性维护的意识和方法。而如果做好设备的预防性维护与保养工作, 可以减少维修过程中消耗的人力物力,提高设备的运行效率, 是保证医疗设备完好率、提高开机率的重要措施。针对市场需求风险，随

43、着人民群众生活水平的提高，老龄化等，健康意识响应提供，有养生保健需求，养老需求越来越高，市场需求风险发生概率较小。即便与此，为预防此类风险医院也应加强医疗水平及医务人员团队建设，有效提高医院诊疗容量，树立优质医疗品牌。（三） 政治风险政治风险包括公众反对风险、政府信用风险、法律变更风险、土地政策风险、项目审批风险、政府决策风险、税收政策风险、财政支出风险。公众反对风险主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损,从而引起公众反对项目建设所造成的风险，针对此类风险本项目方案对交易结构的设计需保证新建成的无极县中医院承担的所在区域居民的预防、医疗和保健任务不变、切实履行公共卫生职能。同时在医院

44、运营期间，定期组织社会满意度调查，切实了解公众需求，改善医疗环境，降低公众反对风险。针对政府信用风险，就政府方而言，最核心的是完善相关规则，改善PPP制度环境。政府已经出台的多项政策目的是建立制度框架，但还远远不够，需要在项目运作中总结经验，持续完善政策，为社会资本进入公共领域投资制定制度保障。并且政府需要提升契约精神和契约意识，政府重合同、守信用的契约精神是PPP项目的成功关键，是消除社会资本顾虑的重要条件；就社会资本方而言，在参与PPP项目建设时应全面了解项目风险，对于产生现金流不能覆盖投资成本的项目（即“准经营性项目”），应在订立合作关系时确保社会资本方享有对应的可行性缺口补助等措施以保

45、证收益。针对法律变更风险，由于PPP项目涉及的法律法规比较多，加之我国 PPP 项目还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全，很容易出现法律变更风险。由于法律、法规、政策的变动并不受项目公司控制，更多地是受控于政府，对项目公司来说是无法预见、无法控制、无法避免的。所以必须明确约定法律、法规、政策变动的风险由政府承担。并且社会资本方前期需做好投资环境考察与论证工作，并充分考虑未来长期的变化因素。针对土地获取风险，应在拿地之前对宗地出让条件多做研判，多次实地踏堪现场，走访地方规划主管部门，详实解读土地出让合同的所有条件，明确宗地规划设计基础与前置条件。针对项目审批风险，在项目初期时应对项目规模、性质

46、等具体内容做出详尽的研究，尽量避免在项目执行期对已审批内容做出较大调整，进而防范再审批风险。其次审批过程中还有可能面临项目审批延误风险。针对此类风险，政府下放审批权限、简化审批程序仍需推进。针对政府决策风险，需提高决策制定科学化功能与决策民主参与功能，促进决策法制性功能。科学化决策是促进现代政府行政管理的有效途径，是关系到政府决策实施效率高低的问题，提前对决策进行深入分析、检测、评估研究，是决策科学化自身的需要，也是在社会新形势下应对复杂环境的根本原则；决策民主化主要是使决策在制定及实施过程中，充分听取广大群众的意见和呼声，集中多方智慧，做到及时反映群众的愿望和要求。实现政府决策的民主参与，是

47、规避政府决策风险的重要要求；政府的决策过程也要符合法律要求，不但在决策主体行为上有健全的法律作保障，同时决策的制定与实施过程中也应当有相应的法律体系作保障以规范政府决策工作。决策只有具有合法性，才能在一定程度上规范与约束决策行为，保障决策工作的顺利开展，杜绝不良行为给决策带来的风险。针对税收政策风险，PPP项目会涉及很多项经济活动，具体的经济活动都会涉及相应的税收政策，需要精确的把握，以免增加预算外的项目成本。针对财政支出风险，政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引明确提出，开展PPP项目要进行财政承受能力论证。如未通过论证，则不宜采用PPP模式。财政承受能力论证一方面要评估财政支出能力如

48、何，即根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响；另一方面，要平衡不同行业和领域的PPP项目，防止过于集中于某一行业和领域。政府应审慎控制新建PPP项目规模，防止因项目实施加剧财政收支矛盾。（四） 金融风险金融风险包括资金可获得风险、金融机构的信用风险、汇率风险、利率风险、通货膨胀风险、金融机构的监管风险、再融资风险、项目中途撤资风险等方面。针对资金可获得风险，我们可以从优化项目本身方案、预防政府影响及政策改变以及控制作假与腐败等方面来控制。针对金融机构的信用风险，PPP项目可根据权威机构对银行信用评价等级，选择信用好的合作银行，并与政府建立良好关系来约束金融

49、机构信用风险。在法律层面，明确协议中借贷双方权责利，以及银行监管权的界限，并对其违约做出明确规定。为防范PPP项目的汇率风险，应该综合考虑时机和条件，选择合适的兑换时机和货币，当预测东道国的货币将会升值时，就可以选择东道国的货币作为未来收入的货币，使收益从汇率的变化中增值。并且可以运用远期外汇买卖、外汇期权交易以及外汇保值条款来对冲风险。还可以采用风险均担法，即双方洽谈商定一个基本汇率, 然后定出一个中性地带, 在中性地带内,双方各自承担外汇风险和利益。规避利率风险的最好办法是固定利率贷款，即以一个固定的利率和银行签订合同，不管以后市场的利率如何变化，贷款利息均以商定的利率执行。除此之外，还可

50、以通过签订利率交换协议、运用利率期货和利率齐全等金融衍生工具最大限度地降低风险，提高项目投资收益率。为了防范通货膨胀风险，在PPP协议中应将项目产品或服务的价格与项目所在地的通货膨胀率、当地货币和贷款货币的汇率等挂钩，采用包含通货膨胀率、汇率以及利率的调价公式，并在合同条款中规定相应的补偿机制，增加产品或服务的相应收费，或延长特许经营期，以此来保证项目现金流能足以保证债务偿还和投资回收。为避免项目中途撤资的情况，可以通过政府和金融机构担保的方式，在PPP合同中明确支付的时间表和延期付款责任。另外，还可以建立资金流动性风险预警模型，随时掌握项目资金状况。最后，可以根据PPP项目的具体情况来安排各

51、个金融机构进入的时期长短、资金多少以及作为流动性支持者的最佳选择。为防范金融机构的监管风险，可以选择经验丰富的建设、运营、维护承包商，确保项目收益能偿还债务及获利。另外，尽可能避免合同中直接介入协议或条款生效的情况发生，防止出现重大事故或财务危机，确保项目保持良好的财务状况。最后，社会资本或SPV公司可将项目具体情况与金融机构沟通，双方就项目的具体运营管理等方式达成一致意见，对金融机构的监管权力进行限制。针对再融资风险，SPV公司需要紧密关注项目运营状况，包括项目收益、项目产出、设备运营、市场行情等项目内外情况。另外，为了提高资金的流动性和利用率，政府可在加强监管的条件下，可考虑适当放开一些适

52、合PPP项目再融资的金融工具，如可转债、公司债等，选择便于再融资开展的初始融资方式，并与政府协商相关融资条款，为再融资创造有利条件。（五） 其他风险其他风险包括，不可抗力风险、生态环境风险、法律合同风险等。针对不可抗力风险，建议在特许经营协议中需要对不可抗力作出约定并在项目实施过程中投保相关险种，以防范此类风险。针对生态环境风险，需开展生态风险评价的应用研究，对新建建设项目开展生态风险评价研究，建立适时的预防和应急处理机制，需从污染物排放量、生态调查、及环评的预测上还来确保生态的安全。针对法律合同风险，合同双方应明确自身的权利与义务，并坚持诚实信用原则，以保证合同的顺利履行。第三章 项目运作方

53、式一、 运作方式分析论证1. PPP运作模式选择与收费定价机制根据中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见(中发20096号)要求，规范医疗服务价格管理。对非营利性医疗机构提供的基本医疗服务，实行政府指导价，其余由医疗机构自主定价。中央政府负责制定医疗服务价格政策及项目、定价原则及方法；省或市级价格主管部门会同卫生、人力资源社会保障部门核定基本医疗服务指导价格。基本医疗服务价格按照扣除财政补助的服务成本制定，体现医疗服务合理成本和技术劳务价值。不同级别的医疗机构和医生提供的服务，实行分级定价。规范公立医疗机构收费项目和标准，研究探索按病种收费等收费方式改革。建立医用设备仪器价格监测、检查治

54、疗服务成本监审及其价格定期调整制度。本项目特征为公立非营利性医院建设项目，基本医疗服务价格实行政府指导价，其他服务价格自主定价。为便于医院的管理运营以及公共服务的质量，建议将政府指导价部分的基本医疗服务由无极县中医院负责，自主定价部分的增值医疗服务、管理服务等由项目公司负责。2. PPP运作模式选择与项目投资收益水平在PPP项目中，项目公司的收入来源主要有三种方式，第一种是使用者付费方式，通常用于可经营性系数较高、财务效益良好、直接向终端用户提供服务的基础设施项目，如市政供水、城市管道燃气、收费公路等；第二种是政府付费方式，通常用于不直接向终端用户提供服务的终端型基础设施项目，如市政污水处理厂

55、、垃圾焚烧发电厂等，或不具备收益性的基础设施项目，如市政道路、河道整治等；第三种是可行性缺口补贴（VGF）方式，通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向终端用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的基础设施项目，如医院、学校、文化及体育场馆、保障房、价格调整滞后或需求不足的网络型市政公用项目、交通流量不足的收费公路等。3. PPP运作模式选择与风险分配基本框架根据本项目风险分配基本框架，项目融资、建造、维护以及资产租赁服务、增值医疗服务、其他管理服务等商业风险由项目公司承担；项目设计、基本医疗服务、相关法律、相关政策等风险由政府承担；不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。因此，本项目转

56、移了项目融资、建造和部分运营维护等风险，即政府与社会资本合作的内容包含项目融资（F）、建造（B）和部分运营维护（O）。4. PPP运作模式选择与改扩建需求根据本项目的可研内容，项目建设内容为新建医院的建设，原有医院在新建医院建成前仍保持运行，但新建医院建成后迁入新建医院运行。因此，本项目应为迁建项目。5. PPP运作模式选择与资产权属所有权是所有人依法对自己财产所享有的占有,使用,收益和处分的权利。它是一种财产权,所以又称财产所有权。所有权是物权中最重要也最完全的一种权利，具有绝对性、排他性、永续性三个特征，具体内容包括占有、使用、收益、处置等四项权利。所有权的归属是政府和社会资本方谈判的一个

57、重要内容，影响着双方的权利和责任。因此，根据不同阶段所有权的归属不同，将PPP项目划分三类基本模式：第一类的主要特征是政府在全生命周期内都拥有项目的所有权，典型代表为BOT模式；第二类的主要特征为项目公司在特许经营期内拥有项目的所有权，但所有权最终移交归属于政府，典型代表为BOOT模式；第三类的主要特征为全生命周期内项目的所有权均属于项目公司，典型代表为BOO模式。对于其他的PPP模式都可划归到以上三类基本模式中，比如TOT模式可以划归到第二类基本模式中，DBFO模式可以划归到第一类基本模式中，只不过这种模式比较特殊，适用于公路和市政道路领域，其特点是购买服务和绩效评估。对于像重构/改造-运营

58、-移交（ROT）模式，其实是BOT的变形，该模式主要运用于“医院重组、管办分离”和基建改造项目。所有权归属不同对公私双方的影响主要体现在如下方面：首先，对项目公司来说，拥有所有权就可以在契约规定的范围内自主地进行资产抵押、处置等活动，以筹集项目所需资金，避免政府的阻挠或干扰，但这也会增加项目公司的风险，例如用项目资产进行抵押贷款时，如果发生经营亏损或资金周转困难的情况，就面临因无法偿债而被银行或金融机构出售项目资产的风险，项目难以按时移交给政府；其次，对于政府来说，如果拥有项目所有权，就在一定程度上限制了项目公司处置资产的自由，保障了项目资产的安全，但同样这也会在一定程度上限制了项目公司的投资

59、热情，对投资者的资金实力等方面提出了更高的要求。同时，所有权属于项目公司，会刺激增加投资，采用更加先进的技术和管理方法，提高公共服务的质量和规模，增加社会福利水平，这与政府的目标是一致的；但项目公司有时也会为获得私利而追加投资（自利性投资），或通过提高服务价格、降低服务质量等方式，增加收入或降低成本，实现利润的提高，即逆向选择行为。而且，过度地将所有权给予项目公司，也会增加政府监督的成本。本项目作为公立非营利性医院，是无极县重点示范项目，占无极县中医事业的引领地位，其影响甚大，因此从影响效应分析，该项目应选择第一类基本模式，即政府在项目全生命周期内拥有所有权，即BOT/ROT模式。此外，在项目

60、具体实施过程中，所有权权属划分实际是指占有、使用、收益、处置四项权利的合理分配。本项目中涉及的所有权主要是土地使用权和固定资产产权。其中土地使用权以无偿划拨的方式取得，在项目建设期计入无形资产核算，项目建成后计入固定资产。项目运营期，项目公司拥有项目资产的使用权和收益权，期满后无偿移交给县政府或其指定部分。而对于土地和资产的占有权、处置权始终归国家所有。二、 本项目运作方式选择综上所述，本项目需要引入管理、具备可经营性、需要引入资金、期满需要移交，根据上述分析应选择BOT模式。第四章 项目交易结构（一） 项目参与主体1. 项目授权方根据关于印发政府和社会资本合作模式操作指南试行的通知（财金20

61、14113号），“县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。”因此，本项目授权方为无极县人民政府。2. 项目实施机构和政府方出资代表根据国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号），“按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。”无极县人民政府授权无极县中医院作为本项目的实施机构，指定无极县兴泰建设服务有限公司作为本项目的政府资本出资代表。3. 社会资本根据关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156号）的规定，社会资本方是指与政府方签署PPP项目合同的社会资本或项目公司。项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。根据关于印发政府和社会资本合作模式操作指南试行的通知（财金2014113号）的规定，本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度