《劳动保障论文农民工社会保障现状分析及法律政策走向建议》由会员分享，可在线阅读，更多相关《劳动保障论文农民工社会保障现状分析及法律政策走向建议（5页珍藏版）》请在装配图网上搜索。
1、农民工社会保障现状分析及法律政策走向建议 农民工社会保障现状分析及法律政策走向建议 *王云斌#（民政部管理干部学院，北京101601） 摘要：现行社会保障制度没有排斥正规就业的农民工，但农民工参保率仍然不高且退保现象普遍，其核心问题是制度缺陷、法律不健全造成的。政府应适应农民工收入不确定、不稳定、经济承受能力较低的特点，建立低费率、低待遇、且具有可灵活操作、简易的制度安排和参保办法。 关键词：农民工；社会保障；法律政策 中图分类号：F840.61文献标识码：A文章编号：1673-0240（2010）03-0045-05 将农民工纳入社会保障体系无疑是中国社会的一大进步，不仅可以改善农民工的福利
2、，而且有利于提高企业的竞争力。现行社会保障制度没有排斥正规就业的农民工，但农民工参保率仍然不高且退保现象普遍，其核心问题是制度缺陷、法律不健全造成的。本文通过总结农民工社会保障制度障碍因素，进一步分析现阶段建立农民工社会保障制度法律政策走向。 一、农民工社会保障现状分析 作为城镇就业的特殊群体，农民工主要从事体力劳动，生活条件简陋，收入微薄，用工单位不愿为作为廉价劳动力的农民工支付任何福利待遇。当职业伤害或重大疾病降临时，他们的人身权利保障几乎为“零”。一方面农民工数量越来越大、分布就业领域越来越广、从业时间越来越长，社会保障缺陷引发的问题也越来越多、越来越严重；另一方面，农民工社会保障程度低
3、，相应的社会保障机制和体系发育滞后，农民工群体近乎游离于现有社会保障体系之外。只有很小部分农民工有一至两项非均衡的、水平极低的社会保障，而且不是完全意义上的社会保障，尤其在失业救助、医疗看病等方面农民工根本谈不上有什么社会保障待遇和保障机制。通过调查研究、资料分析，笔者认为造成农民工社会保障现状的障碍因素主要表现在以下几个方面： （一）造成农民工社会保障现状的障碍因素体制因素 1.历史形成的制度安排依然延续，农民工被排斥在城镇社会保障之外。我国计划经济体制下城乡分割的户籍制度是传统的就业制度模式和二元社会保障制度构建的基础。国家为保证城市的发展和社会稳定而制定严格的户籍制度、劳动用工制度。这不
4、但加深了农民与城镇居民在经济、政治、文化、心理方面的隔阂，也使农民失去了在城镇就业的机会和享受社会保障的权利，农民成为被计划体制彻底抛弃的“局外人”。农民工没有城镇居民的身份，进城的农民工成为被城镇劳动就业制度与社会保障体系所排斥的对象。农民工没有城镇户口，也就不符合享有城镇福利与救济的有关“规则”。他们与城镇职工在住房条件或补贴、在职培训或进修、工资福利、社区服务、探亲补助等方面存在明显不同。 2.农村社会保障体系覆盖范围窄、层次低、社会化程度低。目前大部分农村的社会保障停留在救济的层面上，即使农村以养老、医疗为重点的社会保障也只是在小范围内实施，并没有普遍推行。大部分国有企业、私有企业以及
5、三资企业对农民工的社会保障基本是一片空白，这种情况损害了农民工的基本权益，也影响了企业资源的优化配置和经济效益的提高。目前我国广大农村的社会保障制度远未形成，与城市社会保障存在严重脱节，这严重影响了农民工社会保障工作的有效开展。 3.社会保障立法不健全，相关法律缺位严重。迄今为止我国仍然缺乏全国性的农民工社会保障立法，只是由一些零散的地方性法规和规范性文件加以规定。而且各地法规不统一，地方性的规定极为散乱、彼此之间不协调，无法形成体系。由于缺乏全国性的法律规定，使企事业单位在交纳农民工保险金义务的履行方面，很难获得法律的强制力，也无法通过司法的途径来保障其履行。 4.农民工组织程度低，难以影响
6、法律政策走向。虽然农民工人数众多却由于其弱势地位和较低的组织程度使得其争取社会保障等合法权益的能力不足，他们的诉求和意愿难以引起决策层的应有重视。 （二）造成农民工社会保障现状的障碍因素-客观因素 1.社会保障资金不足。近几年国家集中精力与财力加强城镇社会保障改革与建设，以确保经济体制改革的顺利进行，但城镇职工养老保险、失业保险等又陷入资金困境。2002年基本养老保险收不抵支达348亿元，加上基本养老保险历史欠账及日益老龄化的影响，养老保险面临巨大的资金问题。随着下岗人员走出再就业中心以及企业的继续裁员，领取失业保险金的人越来越多，支出呈现明显上升趋势。当城镇社会保障制度运行受到资金限制时，若
7、再将庞大的农民工群体考虑在制度范围内，必然要面临更为严重的资金困难。资金问题是农民工社会保障迟迟没有提上日程的重要客观原因之一。 2.农民工群体的流动性，造成在现有保障制度下较难获得保障。按目前国家养老保险制度设计，经过组织、人事、劳动部门批准调动工作的人员，社会保险关系可以顺利转移接续。可是农民工一般都是自主择业，不可能通过组织、人事、劳动部门批准调动才流动的。目前，全国外出务工的农民工总量规模巨大，跨省流动越来越频繁，可是一旦到了外省，养老保险的异地转移交接却有着重重的障碍。许多地方养老保险覆盖不到农村，农民工回家后根本无法续保。这些不能不让民工对养老保险望而却步。 3.农民工规模巨大且构
8、成复杂，对社会保障的需求存在较大差别。以外来流动人口为表征的城市农民工群体，已经构成当前中国城市社会“二元”结构中的新的一元，也是整个中国社会由原来的“农民市民”二元结构过度到新的“农民农民工市民”三元结构的重要组成部分。目前农民工数量非常庞大，数以亿计，且呈不断增长趋势。他们的来源地域不同、层次不一，对社会保障的需求也存在较大差别。农民工大致可分为三类：一是完全市民化的农民工，即在特定城镇达到规定居住年限，并有固定住所，工作单位和收入相对稳定的农民工；二是市民化程度较高、流动性也较强的农民工，即常年在不同城镇流动工作，缺乏稳定岗位，在城镇无固定住所的农民工，他们将来有可能变成产业工人，也有可
9、能回乡再做农民；三是市民化程度较低的农民工，即间断性在城镇务工和回乡务农，以农业为主，以务工为辅或工农并重。以养老保险为例，对于第二、三类农民工，现行的养老保险制度不适合他们的需求。 4.农民工收入低，社会保险缴费数额超出农民工承受能力。农民工与城市工人相比，工资待遇相差悬殊，城市工人的工资收入相当于农民工的1-3倍。农民工在他们相对较低的收入中，用于维持生活，抚养教育子女，已是相当紧张，再拿出一定资金参保，确实存在很大困难。 5.农民工较低的学历，决定了他们位于劳动力市场的低端。文化水平的限制，使得他们在进入劳动力市场时处于一个很不利的地位，只能在次级劳动力市场上寻找工作，劳动报酬也相对较少
10、。工作和收入不稳定，一方面，正是由于这种不稳定的存在，才有进入社会保障网络的需要；另一方面也正是因为这个原因，一些农民工不愿意参加缴费标准过高的社会保险，而是将有限的现金收入寄回农村，回乡寻求土地保障。 （三）造成农民工社会保障现状的障碍因素主观因素 1.政府、社会和用人单位对农民工缺乏认同和保护。在城市社会农民工没有得到基本的身份认同，一部分人单纯站在城市社会经济发展的角度看问题，忽视农民工自身的基本权益。有的城市居民对建立农民工的社会保障制度有较强的抵触心理，担心会引来更多的农民进入城市。大部分企业的农民工不仅劳动时间长，而且劳动强度大。还有的用人单位为了降低生产成本，不注意改善工作环境，
11、不配发必要的劳动保护用品，导致农民工职业病发病率较高，工作中接触有毒物品而中毒的事件时有发生。社会保险、福利权利是劳动者的一项基本权利，宪法和劳动法对此都作出了详细规定。但是在实际中，农民工的社会保险和福利权利普遍没有保障。部分政府部门为促进经济发展也在一定程度上忽视对农民工的保护，缺乏自觉保护农民工的意识。 2.农民工维权意识缺乏。很多农民工在自己合法权益受侵犯时，不懂得通过合法手段保护自己。 有的农民工虽有维权意识，考虑身处弱势，不敢维护自身权益。 3.部分政府对农民工的社会保障缺乏针对性。一些地方搞农民工的社会保障，往往是按照上级政府规定的扩面指标层层向企业进行安排，也不管农民工是不是真
12、正需要，这种行政强制的工作开展方式让农民工心生抵触，未能达到保障农民工的目的。 二、建立农民工社会保障的法律政策走向建议基于上述建立我国农民工社会保障制度的障碍因素，应采取切实有效的措施，建立适应当前经济社会发展水平的农民工社会保障制度。 （一）按轻重缓急的原则逐步建立起全方位、多层次的农民工社会保障制度 1.尽早建立农民工的工伤保险制度。建立农民工的工伤保险制度，能分散和化解农民工所遭受的职业风险。对农民工的工伤保险，要实行社会统筹，建立工伤保险基金，企业必须按照国家相关规定，按时定额为农民工缴纳工伤保险费。一些企业为了降低工伤保险的成本，采用少报农民工人数等方法来逃避应该承担的责任。 2.
13、根据农民工的就业和生活状况，建立农民工最低生活保障制度。农民工最低生活保障制度是对家庭人均收入低于生活保障标准的农民工，实行补助的制度，是确保农民工基本生活的主要措施。 3.加快建立农民工疾病医疗保障机制。由于农民工收入低，对大病风险的抵御能力十分脆弱，极易因大病住院而陷入贫困。因此，急需建立相应的风险化解机制。每个进城镇务工的农民工都必须在国家的强制下建立大病统筹医疗保险储蓄账户，不论在哪个地区、哪个单位，都要定期存入一定比例的保险金。 当然基于现实考虑，缴费比例不宜太高。可以考虑对农民工在不降低其受益标准的条件下降低其缴费标准，将农民工作为一个单独的群体去测算其疾病和费用风险，并在此基础上
14、单独确定其缴费标准。 4.完善养老保险制度。随着城镇化的进程，到2020年时，将有3.6亿农村人口转移进城镇，到2030年之后，3亿农民工都将陆续进入退休年龄，这批农民工逐步进入老年阶段。如果现在不做好相应的制度安排，一二十年后，这个群体进入老年阶段却没有任何养老保障，其被动局面将不堪设想。养老保险是整个社会保障制度中的核心部分之一，也应该是解决农民工社会保障的重点领域之一。针对在养老保险关系转接上存在的难题，人力资源社会保障部、财政部制定了城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法。 5.为农民工建立相应的社会救助制度。政府部门要充分认识到“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现
15、代化的必然趋势”，转变观念，将农民工与城市市民一视同仁，使农民工平等享有政治权利、经济权利和教育权利。政府要建立相应的社会救助制度，当农民工遭遇天灾人祸时给予紧急救济；当农民工处于失业时，给予贫困救助；当农民工合法权益受到损害时，给予法律援助。缩小社会的不平等，促使农民工真正融入当地社会。 （二）遵循“一元化目标，多元化过渡”原则建立农民工社会保障制度 1.彻底改革户籍制度，打破“城乡分治”的局面。目前中国一些地方正陆续推行新一轮户籍管理制度改革，沿用多年的户口迁移审批制度在许多地区已逐步被取消，取而代之的是以条件准入方式、按实际居住地进行户口登记管理的新模式。户籍改革必须与其它改革配套进行，
16、就是要将附在户口背后的就业、教育、住房、社会保障等等“衍生物”，从户口簿上去掉，使农民工的社会保障权益与城市居民一道纳入社会保障体系。 2.逐步从“多元化”过渡到“一元化”目标。如果按照传统户籍制度将农民工排除在现行城镇社会保障体系之外，显然有违公平的原则。但如果将其全部纳入现行城镇社会保障体系，又欠缺财政、技术及相关政策条件。较为现实可行的办法是根据农民的需求与目前的条件，按照分类分层保障的原则来提供社会保障。一元化的制度安排可以作为我国社会保障制度的长期发展目标，但近期将多元化制度安排作为过渡显然是必要的。因为这既能减少改革的阻力与即期成本，又不会扭曲迈向一元化目标的路径。 3.单项社会保
17、障制度尽可能选择一元化。如果具备建立一元化制度的条件或者经过创造条件能够实现制度安排的一元化，那毫无疑问应当选择一元化。例如深圳市正在逐渐取消外来工与本地人在社会保险方面的差别，目前公伤保险方面已无差别，养老保险方面的差别2009年也开始取消。在珠江三角洲的东莞等地，几乎没有城乡差别，农村户籍人员绝大部分从事非农产业，养老保险也取消了城乡差别。 （三）加强社会政策行动为农民工提供社会保护 近年来，随着各级政府和全社会的重视程度的提高，农民工基本权利保护的问题正在逐渐落实。目前在很多城市中，农民工在获得就业和参加社会保险等方面已经不再有很多的制度性限制。但由于农民工自身文化技术素质较低等方面的原
18、因而导致的“隐性排斥”仍然明显存在。现阶段应该加强社会政策行动去为农民工提供社会保护： 1.加强对农民工就业服务和管理，建立对农民工稳定的就业辅导和劳动力流动的宏观引导及微观管理机制，帮助进城农民工在城市中获得稳定的就业，并通过就业而维持其稳定的生计，从而减少对福利的依赖。建立和加强针对农民工的就业服务体系，一方面可以降低农民工在城市中失业的风险，从而降低对他们的社会保障支出。另一方面可以有助于维持他们在城市中就业和居住的稳定性，使他们逐渐从临时就业过渡到稳定就业，从流动过渡到定居。 2.建立农民工工会组织，提高农民工素质，维护农民工权益。农民工自己的权益受到侵害时，往往找不到合法的维权途径，
19、传统的方式是找自己的亲戚、老乡或者自己打官司。不是不能有效地维护他们的合法权益，就是维权成本太高。建立农民工工会组织，维护农民工的权利，是一种有效又低成本的最佳路径。农民工工会组织农民工学习党的方针、政策和法律法规，学习技术，一方面使农民工自身素质提升和自我发展，另一方面也是其权益逐渐提升的一个过程。 3.逐步消除对农民工的社会文化排斥，使他们能够完成从农村人向城市人的转化。进城农民工不仅需要从政府的政策上纳入社会保障体系，而且还需要在社会生活和文化上纳入到城市社会中。因此应该通过社会工作者和全体居民的共同努力，逐步促进他们的社会融入，使他们能够更顺利地完成从农村人向城市人的转化。 （四）抓紧
20、制定有关农民工社会保障方面的法律和法规我国目前尚无一部综合性社会保障法律。对农民工的社会保障，法律存在许多空白，社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行。目前在农民工社会保障方面发生争议纠纷进行仲裁或提起诉讼时，由于立法滞后，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定对社会保障争议进行仲裁或判决，处于无法可依的状态。 针对保护农民工权益专项法规“虚位”的状况，有关部门应该加大立法力度。随着城镇化战略的推行，农民工这一弱势群体规模日益增大，像妇女儿童等弱势群体一样，专门保护农民工权益的法律法规亟待建立。应通过立法保证农民工工资收入、社会保障、子女受教育等各方面的权益不受侵害。 当前，区域
21、性的有关农民工社会保障的规章制度已陆续出台，但农民工流动是一个全国性的现象，农民工社会保障问题已不是一些临时性的、地方性的办法和措施所能解决的问题。要提高立法的规格和权威性，把相关的法律法规提高到全局的角度。为此，国家应尽快出台农民工社会保障法。待条件成熟时，形成以中华人民共和国社会保障法为中心的，以社会保险法、社会救济法、社会福利法、社会优抚法、社会互助法、公积金法、社会保障监督法为基本内容的社会保障法规体系。 结语： 农民工社会保障制度的建立，必须坚持分阶段、逐步完善的基本原则。政府应适应农民工收入不确定、不稳定、经济承受能力较低的特点，建立低费率、低待遇、且具有可灵活操作、简易的制度安排
22、和参保办法。从法律政策制度层面去维护农民工社会保障的平等权利，并不是我们的最终目标，最终目标应该定位于促进农民工在城市中的社会融入。只有农民工在政治、经济、社会、文化等各个方面都能够融入到城市社会中，他们的基本权利包括获得社会保障的权利，才能真正得到落实。 注释： 文军.从季节性流动到劳动力移民：城市农民工群体的分化及其系统构成J.探索与争鸣.2006,(1). 李迎生,刘艳霞.社会政策与农民工群体的社会保护J.社会科学研究.2006,(6). 参考文献: 华迎放.农民工社会保障的思考与政策选择来自江苏、吉林、辽宁的调查J.中国劳动,2004,(10). 张翼.农民工社会保障政策执行中存在的若干问题N.中国社会科学院院报,2005-09-27. 3李强.城市农民工的失业与社会保障问题J新视野，2001,(5). 4王文韬，等.农民工社会保障调查J半月谈，2004，（7）.
劳动保障论文农民工社会保障现状分析及法律政策走向建议
