论我国政府职能转变的趋向

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1、兰 州 大 学本 科 毕 业 论 文题 目： 论我国政府职能转变的趋向 姓 名： 李 文 刚 学 号： 130362553010013 专 业： 行政管理 教学站点： 平凉市市委党校校外学习中心 入学时间： 2013年 指导教师： 沈学文 兰州大学网络教育学院制 论我国政府职能转变的趋向2013级 行政管理专业 平凉市委党校校外学习中心摘要 通过对我国政府职能转变的需求：从无所不为的万能政府转变成有所必为的有限政府，把工作内容最终集中到规划制定、经济调节、市场监管、区域协调、社会管理和公共服务等方面上来；从热衷于“管、审、批”的干预型政府转变成致力于“扶、帮、助”的服务型政府，把工作任务集中到

2、保障人民群众身心健康和财产安全、帮助企业排难解困上来；从主要是为国有经济服务的倾斜政府转变成为整个社会服务的全面政府，把工作基点落实到解放和发展生产力、实现经济、社会和人的全面发展上来；从不受约束的自由政府转变成依法行政的法治政府，把工作规范统一到相关的法律法规上来。关键词：政府职能；行政环境 ；改革任务；重新调整、配置；转变方向 政府职能归根结底来自于社会客观存在的需要，并随社会的发展而变化、调整，特别在社会出现急剧变革时，政府职能有必要进行相应的转变。中国当前出现的转变政府职能的需要，是来自于旧体制向新体制过渡，以及未来新体制运转的要求。政府职能的转变包括对所承担的职能进行调整（增加、减少

3、、强化、弱化、重点的转移、方式或方法的改变）和对政府职能在各级政府之间重新进行合理配置两个方面。政府职能应如何调整和重新配置，根据政府职能和影响职能配置的因素，首先应对政府行政环境出现的变化（已经改变、正在改变、未改变）和变化的趋势进行分析，才能对此提出相应对策。一、政府行政环境变化后推进的改革和对政府行政的影响； 政府行政环境包括的范围极广，但归结起来不外一国的政治、行政、经济、社会某方面的具体体制，正是这些体制影响、制约着政府对社会的公共管理，并提出的相应的要求。早在1978年12月举行的中共十一届三中全会就提出，我国经济管理体制的一个主要缺点是权力集中，应该有领导地大胆下放，让地方和企业

4、有更多的经营管理自主权，认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象，充分发挥中央部门、地方、企业和劳动者个人四个方面的主动性、积极性性和创造性。自那时起的25年来，我国政府管理体制改革不断向前推进，政府职能转变取得了显著成就。概括地说，围绕转变政府职能，理顺政府与企业、市场的关系，主要推进了如下方面的改革：（一）积极推进政府机构改革。政府职能与机构设置相辅相成、相互影响。宽泛繁杂、无所不包的政府职能必然要求臃肿庞大、重叠交叉的政府机构，反过来，层次过多、人浮于事的机构体系又会进一步集中权力、扩展事务。因此，政府机构的改革成为转变政府职能的一个制度性环节。25年来，按照精简、统一、效能的原则，

5、围绕政企分开、下放权力这一中心内容，中国于1982、1988（明确提出政府职能转变）、1993、1998和2003年先后五次进行了不同力度的政府机构改革，这些改革对理顺关系、减少重复、明确职责、降低行政成本、提高行政效率、增强机构活力，都不同程度地起到了积极作用。（二）不断调整政府管理的内容。改革前，政府部门宏观微观事务一把抓，包揽了许多不应由政府管的事，企业实际上成了行政机构的附属物。经过这些年的改革，政府管理经济的重点逐渐从微观转向宏观，属于企业的权力逐渐归还给了企业，应该由企业自己解决的问题交给企业解决。政府管理经济的范围从遍及各行业、各领域、各环节，逐渐转变到经济调节、市场监管、社会管

6、理和公共服务上来。就业、各领域的协调发展、资源保护、信用体系建设等成为政府履行职能的重要内容。（三）大力改进政府调节经济活动的方式。直接干预与行政命令是改革前政府管理经济活动的唯一方式，审批与管制成为政府管理的基本手段。这不仅严重抑制了企业和劳动者的积极性、创造性，也使政府因为对千差万别、瞬息万变的企业情况和市场活动难以做出准确了解和迅速反应而导致瞎指挥。这些年来，通过以投资项目审批削减为重点的审批制度的改革及经济法制建设等一系列制度创新，政府管理经济活动的方式大大改善，以经济手段和法律手段为主、辅之以必要的行政手段的经济调控体系正在形成。目前，行政审批制度改革正在大力推进。近两年，国务院连续

7、两次共取消审批事项1195个，第三批取消审批项目也已出台。在推进行政审批行为的公开化、规范化方面也迈出了重大步伐。（四）积极推进政资分开。政资不分是政府职能难以从根本上转变的资产基础。改革前，对社会主义国家所有制及国家与资产关系认识上的误区，事实上使政府融经济社会管理主体与所有者、经营者于一身。这使得政府部门乐意于、同时也是不得已去直接干预公有企业特别是国有企业的生产经营活动或微观事务。这既妨碍了企业作为市场竞争主体的自主行为，也使政府陷于了为企业承担无限责任的境地。这些年，通过党政军机关与所办企业脱钩、国有经济的战略性调整、以投资主体多元化为主要内容的现代企业制度建设等改革举措，大大优化了政

8、府职能转变的资产基础，促使政府部门把工作重心转向宏观管理和公共服务方面。（五）依法规范政府行为。从依照长官意志办事到实行依法行政，是这些年改革的一个重要内容。改革以来，关于政府部门行政权限、行政行为、行政程序和行政责任的一系列法律规范陆续颁布，这些法规尤其是行政许可法的颁布，既为政府施政行为提供了强有力的法律保障，又有效地规范了政府管理职能，减少了主观随意性，避免了公共权力的滥用。 中国自1978年采取改革开放的战略以来，在许多方面都出现了一系列的变化，有的变化还十分深刻和巨大。在已出现的变化中，以下几个方面的变化对政府的行政无疑有十分重要的影响； (一)放弃产品计划经济体制，转向社会主义市场

9、经济体制。影响所及并不限于社会的经济生活领域，而深深遍及整个社会的各个领域，导致社会行为规范标准、观念的改变，要求政府相应地进行公共管理方面的变革。 (二)所有制结构在保持以公有制为主的前提下，逐渐实现了多元化的结构体制。在这种情况下，政府面对的管理对象不再是单一的（或几乎是单一的）国有的经济实体，行政命令式的管理方式已无法被普遍采用。政府必须平等地对待各种成份的经济实体。 (三）国有资产管理体制已经建立并逐步趋向完善。国有资产设置专门机关进行管理，初步明确国有资产的产权所有者代表，从而使行业经济主管部门的地位发生变化。 (四)政府面临一系列新的社会问题的社会需要。随着社会主义市场体制的成长，

10、市场经济运转必然对社会生活的诸多领域产生影响，导致新社会问题或使原有的某些社会问题变得复杂或尖锐，要求政府加强社会管理。 (五)地方政府将更为关注所在地方居民的日常生活和权益，尽管政治、行政体制在一个时期里不会出现根本变革，但随着人民代表大会制的完善和社会主义民主的发展，加上市场经济运作后居民更为关注自身的日常利益，参与地方管理的意识随之增强，这一切将在地方各级人民代表的活动中得到体现，特别是在基层这一级，这必然导致地方各级政府更为关注本地居民日常生活中诸问题的权益，从维护当地的社会秩序和政治稳定出发，更为重视以地方社会生活诸问题的管理，这在城市政府中表现更为突出。 中国政府行政环境的上述变化

11、，是在社会处于平稳发展时期里出现的，涉及的不是政治统治，而是要求更好的解决在充分发挥社会应有调节功能的同时，协调好国家与社会的关系，减少国家直接干预，增强宏观调控。这些变化的根本原因在于国家采用了社会主义市场经济体制。因此，在产品计划经济体制下形成的政府职能内容与配置，显然不能适应和满足新体制运转形成的需要，必须为此作出相应调整。二.政府职能的重新调整、重新配置政府职能取决于社会发展形成客观需要。中国行政环境变化的趋向表明，中国政府的职能内容，将在经济管理与社会管理调整两个方面作出调整。从经济管理方面看，政府职能的调整表现在以下几个方面。第一，政府及其所属机构同企业之间不再保持上下级的隶属关系

12、，解除了政府经营经济的职能。所有制结构的多元化，国有资产管理体制的完善，现代企业制度的建立，企业成为拥有独立的法人地位，同政府间，以至同行业主管部门之间不存在上下级关系。政府不再能通过行政指示、行政命令干预企业内部经营管理，只能从所有者权益角度行使对企业的相关权利，而不是权力。第二，国家规范经济生活的社会行为，政府执行国家的法律，承担企业社会经济行为公共管理者的职责，经济行政职能成为政府经济管理的日常的、主要职能。为确保市场经济的有效运转，企业需要一个能公平竞争的有秩序的社会经济环境。政府在市场经济体制下的一个最主要职责，在于确保市场经济的正常秩序，为此，有必要制定各种行为规范来确定行为标准。

13、并按统一的规范监督、控制企业在社会中的行为。国家以法的形式确认各种社会行为规范，政府作为执行机关，依法对社会进行管理。第三，为通过市场调节促进社会经济的正常发展，国家在必要时运用自身拥有的手段和资源进行调控、指导，政府作为权力机关的执行机关，相应地承担了对社会经济生活进行宏观调控的职能。在市场经济体制下，政府在经济管理方面的职能，表现为两个方面，微观层次的经济行政，宏观层次的经济调控。后者包括通过经济手段进行平衡调节，通过法律手段进行监督控制，通过行政手段进行发展指导。总之，政府不再采用行政命令方式直接干预经济的发展。企业在经济规律的作用下，在利益的驱使下，在法律制约下，接受政府对自身的经济行

14、为的管理、指导。从社会管理方面看，政府职能的调整主要表现在：第一，提供必要的公共基础设施。国家财政通过税收取得的资金，除用于管理外，应主要用于为经济、社会发展提供相应条件、环境的公共性的基础设施，而非营利性的生产投资。后者的资金来源应取之于国有资产所获取的利润。第二，提供社会所必需但无利或微利的公共性社会服务。第三，加强社会管理。由于市场经济的运作和现代企业制度的建立，企业不再承担也不可能承担在产品计划经济体制下承担的那些社会职责，使这些职责，主要是福利、保障、服务等方面的职责转移到社会，由相应的社会机构承担，这就要求政府对这些事务加以规范和管理。此外，社会治安和社会秩序的维持，也将因经济发展

15、而日益成为政府管理的主要内容由于多层级政府的存在，政府职能转变在调整政府职能内容后，还存在调整后的政府职能在各级政府间应如何配置的问题，即并非所有层级的政府都承担相同的职能，有些政府职能只能由可能由某一级政府承担，或应成为某一级政府的主要职责。政府职能配置问题除去职能内容分配外，还包括职能承担方式安排，以及权限的划分。政府职能的配置，如前面所分析的，受制于职能性质及制度两个方面，后者包括一国的政治、行政与经济三个方面的运转体制。就中国当前及未来一个时期情况看，中国政府职能现有配置的模式，在相当程度上将不会出现根本性变革，因为政治体制基本不变，行政体制的变革也限于局部范围。然而由于经济体制的根本

16、性变革的作用，不可避免地导致职能配置出现相应变化，特别是在经济职能和同经济关系较为密切和直接的政府职能方面。具体地讲，在中央与地方之间，政府对经济的宏观调控职能，将更为向中央集中，地方政府不拥有这方面的决策权力，而且执行权力也将主要由省一级地方政府来承担。经济行政职能尽管为各级政府所共有，但在社会主义市场经济体制运作的制约下，将会形成分工承担的格局，即按其具体内容分别由不同层级政府承担。但对基层地方政府来讲，则将限于市场管理这一较为狭小的范围。在分工承担的格局下，现行的分极管理体制将作相应的调整，上级政府对于它所不直接承担的经济行政职能，将以指导、监督作为主要管理形式，而不再直接进行干预、命令

17、、指挥。 在社会管理职能方面，地方政府将成为职能主要承担者，中央政府主要起指导、监督作用：规定应达到的标准，监督地方政府具体实施，但不代为决策。特别是在实行财政分税制后，地方各级政府有各自规定的地方税收入，必然相应地在某些地方社会事务的管理上，面临当地居民更为直接的严格监督，从而将逐渐趋向于“谁收什么税，谁管什么事”的政府社会管理职能由各级地方政府明确分担的格局，在所分担的地方社会事务管理上，相应层级的地方政权将行使从决策到执行的权力。在这种格局下，分级管理体制在这些领域内，将更多地表现为上级对下级实施执法监督。特别值得注意的是，对当地日常的地方社会事务管理和提供服务，将成为基层地方政府的主要

18、职责（这里所指的基层是指对居民承担直接管理和服务的那一个层级）。在社会主义制度下，政府通常都直接承担着大量的教育、科学技术、文化教育、卫生等领域的各种事务。在采用市场经济体制后，在一定程度上，如同经济领域内情况一样，在这些领域内的许多事务将会转变给非国有的社会群体承担，国有的事业群体不少也将同政府相应机关脱离行政隶属关系。国家对这些领域中的许多事务的管理也将转变为依法管理的各种专业行政管理。但由于这些领域大量事务都具有全社会性、全国性的影响，这类行政管理将会维持分级管理的现有格局，上级拥有决定权和决策权，下级行使执行权和处理权。从而有利于专业行政职能的分配。 总之，在向新体制过渡中，以及在新体

19、制下，政府职能的各级政府之间的配置将作调整。分级管理体制将同分工管理体制相结合。某些政府职能在实行分工的前提下，保持上级行使执法权，依法监督权；另一些则仍将保持现有格局，但强调上级的决策权、指挥权和行政监督作用，减少以至消除直接干预或代替执行的作法。 三、政府职能转变的基本方向 政府职能取决于社会发展形成客观需要。中国行政环境变化的趋向表明，中国政府的职能内容，将在经济管理与社会管理调整两个方面作出调整。 从经济管理方面看，政府职能的调整表现在以下几个方面。 第一，政府及其所属机构同企业之间不再保持上下级的隶属关系，解除了政府经营经济的职能。所有制结构的多元化，国有资产管理体制的完善，现代企业

20、制度的建立，企业成为拥有独立的法人地位，同政府间，以至同行业主管部门之间不存在上下级关系。政府不再能通过行政指示、行政命令干预企业内部经营管理，只能从所有者权益角度行使对企业的相关权利，而不是权力。 第二，国家规范经济生活的社会行为，政府执行国家的法律，承担企业社会经济行为公共管理者的职责，经济行政职能成为政府经济管理的日常的、主要职能。为确保市场经济的有效运转，企业需要一个能公平竞争的有秩序的社会经济环境。政府在市场经济体制下的一个最主要职责，在于确保市场经济的正常秩序，为此，有必要制定各种行为规范来确定行为标准。并按统一的规范监督、控制企业在社会中的行为。国家以法的形式确认各种社会行为规范

21、，政府作为执行机关，依法对社会进行管理。 第三，为通过市场调节促进社会经济的正常发展，国家在必要时运用自身拥有的手段和资源进行调控、指导，政府作为权力机关的执行机关，相应地承担了对社会经济生活进行宏观调控的职能。 在市场经济体制下，政府在经济管理方面的职能，表现为两个方面，微观层次的经济行政，宏观层次的经济调控。后者包括通过经济手段进行平衡调节，通过法律手段进行监督控制，通过行政手段进行发展指导。总之，政府不再采用行政命令方式直接干预经济的发展。企业在经济规律的作用下，在利益的驱使下，在法律制约下，接受政府对自身的经济行为的管理、指导。 从社会管理方面看，政府职能的调整主要表现在： 第一，提供

22、必要的公共基础设施。国家财政通过税收取得的资金，除用于管理外，应主要用于为经济、社会发展提供相应条件、环境的公共性的基础设施，而非营利性的生产投资。后者的资金来源应取之于国有资产所获取的利润。 第二，提供社会所必需但无利或微利的公共性社会服务。 第三，加强社会管理。由于市场经济的运作和现代企业制度的建立，企业不再承担也不可能承担在产品计划经济体制下承担的那些社会职责，使这些职责，主要是福利、保障、服务等方面的职责转移到社会，由相应的社会机构承担，这就要求政府对这些事务加以规范和管理。此外，社会治安和社会秩序的维持，也将因经济发展而日益成为政府管理的主要内容。 四、结语 政府职能基于社会、经济发

23、展的客观需要，并受制于社会已形成的政治、经济体制。因而每当社会、经济与政治、经济制度与处于变革阶段，必然产生政府职能转变的要求，以满足变革、发展的需要否则，作为经济上层建筑的载体政府，将会对发展、变革形成阻力，进而导致由不适应而产生的政治上的不稳定。当代中国政府职能转变的基本推动力来自经济体制的变革和社会、经济的迅速发展。因此，中国政府职能的转变，必须从上述两个方面去分析其发展趋向及具体的调整内容。具体地讲，内容的调整将集中在经济职能履行的方式及范围，以及一般社会管理职能的扩大与加强；配置的调整，将表现为地方政府，特别是基层地方政府，其职能重点转向地方社会管理，在经济职能上则转向依法管理的经济行政；经济职能的宏观调控与规范，以及部分重要的全局性的经济行政，将由中央政府承担。参考文献陈振明政府再造M北京：中国人民大学出版社，20013437颜廷锐中国行政体制改革问题报告M北京：中国发展出版社，200493174 唐文玉新形势下政府职能转变的五大取向J行政论坛2005，67（1）1617