浅析我国公共租赁住房的发展及其存在的问题word格式

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1、山 东 经 济 学 院09 级 学 期 论 文设计(论文)题目: 浅析我国公共租赁住房的发展 及其存在的问题 指导教师： 姜玉贞 学 号： 2009120056 姓 名： 解展 公共管理学 院（部） 劳动与社会保障 专业 2009 届2011年 12 月 5 日山东财经大学学期论文摘 要近几年，为适应国民经济发展形势和房地产市场发展需要，住房公共政策已从过去以售为主的经济适用住房向公共租赁住房转化。从全国来看，面向最低收入家庭的廉租住房和面向中低收入家庭的公共租赁住房正成为住房保障的主要方式。各地不论是在制度建设还是在实践探索中都取得了明显突破。但即便如此，整体上公共租赁住房建设在保障对象界定

2、、建设模式安排、政策细节设计、资金来源规划等方面的制度设计还存在许多问题，仍需要我们去发现和完善。关键词：公共租赁住房；定位；发展；问题目 录一、公共租赁住房的定位.1（一）概念.1（二）特点.11、政府的干预性12、需求对象的限制性13、非营利性14、租赁价格的优惠性15、退出的灵活性1（三）受益人群.1（四）保障方式.1二、我国公共租赁住房的发展状况.1（一）产生背景.21、我国已基本形成城镇住房主要由市场供应的格局22、部分城市房价、房租过高情况严重23、夹心层住房困难问题突出24、时代呼唤公共租赁住房发展2（二）发展现状.31、建设序幕刚刚拉开32、配套政策频频出台3三、我国公共租赁住

3、房存在的问题.3（一）存在问题.31、制度法规体系尚不健全，准入退出机制不易落实32、覆盖人群相对较窄，保障对象不统一43、资金紧缺，建设规模偏小，房源供给严重不足4（二）问题的本质分析.41、公共租赁房供需矛盾分析42、公共租赁房需求分析43、社会对公共租赁住房制度的界定易生误解5四、展望.5参考文献.6致谢.62010年6月12日，由住房城乡建设部等七部门联合制定的关于加快发展公共租赁住房的指导意见12日正式对外发布，旨在解决城市中等偏低收入家庭的住房困难；2011年，全国保障性安居工程住房建设规模或将高达1000万套，相比2010年的580万套，增长72.4%。而计划新增的420万套住房

4、中，公共租赁房将占主要部分。加快发展公共租赁住房，是中央继推进廉租住房和经济适用住房建设、城市和国有工矿棚户区改造后，为加快解决城市中等偏下收入家庭住房保障问题作出的又一重大决策。一、公共租赁住房的定位（一）概念所谓公共租赁住房，是指由政府主导投资、建设和管理，或由政府提供政策支持、其他各类投资主体投资建设、纳入政府统一管理，限定建设标准和租金水平，租赁给符合条件的城市住房困难家庭的政策性住房。具体来讲，就是由政府或企业持有一部分房源，并将这些房屋以低于市场价的方式租给特定人群，租金水平高于廉租房，但低于商品房。作为房地产市场的重要组成部分，租赁住房市场可分为租赁公房和租赁私房，其中租赁公房又

5、细分为廉租房和公共租赁房，而租赁私房就是指市场租赁房。廉租房是专门针对低收入群体，而公共租赁房则是针对介于中低和中高收入之间的“夹心层”人群，两者实质是在同一框架内为不同收入阶层提供不同租金的租赁房，因此，即使将两者合并，也不会有什么问题。但将公共租赁房单列出来，更能凸显政府对夹心层等中等收入群体的关注，有利于加快夹心层住房问题的解决。（二）特点1、政府的干预性。公共租赁住房是在政府的公共政策规范下，由政府直接负责提供或由政府主导下的公共机构、企业提供的保障性住房。2、需求对象的限制性。因其是保障性住房，故保障对象具有严格的准入标准。3、非营利性。不论是由政府直接负责建设还是由企业开发建设，都

6、不能以营利为目的。4、租赁价格的优惠性。公共租赁住房的租金要低于一般的市场价。5、退出的灵活性。当中低收入家庭的住房和收入情况发生变化时，政府可随时停止发放补贴，退出程序简便易操作。（三）受益人群从目前各地公共租赁住房的实施政策来看，其供应对象主要为中低收入住房困难家庭，包括已通过经济适用房、限价房资格审核，尚在轮候的家庭以及其他住房困难家庭，还有刚毕业的大学生和外来务工人员，但主要针对中低收入的住房困难家庭，已取得廉租房、经适房、两限房资格的家庭无须再次申请，符合廉租房、经适房、两限房申请条件及家庭中有60岁（含）以上老人、患大病人员、残疾人员、复转军人、优抚对象或重点工程拆迁者将优先配租。

7、（四）保障方式纵观各国，政府住房保障的方式主要包括实物配租、配售，货币补贴和金融政策支持等。其中，实物配租方式主要是提供公共租赁住房或类似住房。公共租赁住房保障的基本属性特征是政府建设或筹集的房源以实物配租方式，或者采用货币补贴形式面向一定社会群体提供的具有杜会福利性质的保障。公共租赁住房的基本原则是“人人享有适当的住房”而非“居者有其屋”理念，提供的是过渡性保障。二、我国公共租赁住房的发展状况我国的住房保障工作一直与住房制度改革同步推进。特别是1998年国务院颁布关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知（23号文件），确定了新的城镇住房供应和分配体系，进一步明确了以经济适用住房供应为

8、主，廉租住房为辅的住房保障新体系。终止住房实物分配制度，推行住房分配货币化。随后，保障性住房建设得到迅速发展，2002年，经济适用住房投资额在住房建设总投资额中曾占到17左右，有些城市占到30以上，中低收入家庭住房状况得到极大改善。但从2004年开始，随着一些地方政府以经营城市为名，大搞土地开发，对住房保障的重视程度开始逐渐削弱，特别是随着房价的快速上涨，单纯依靠市场化途径已无法满足群众日益增长的住房需求。2007年，在住房制度由福利制度向社会化、货币化、商品化市场化新体制稳步推进近10年之际，以国务院发布关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见为标志，住房制度改革的关注重心开始转向城镇低收入

9、群体。在土地资源有限，房价上涨过快，低收入家庭无力购房的背景下，各地纷纷推出了以租为主的公共租赁住房。（一）产生背景我国公共租赁住房的产生，有其深刻的历史与现实背景：1、我国已基本形成城镇住房主要由市场供应的格局新中国成立以来，我国城市住房制度经历了一个由计划分配到市场供给的过程。最初，城镇居民实行的是福利分房制度即实物分房制度，但由于“僧多粥少”，人们总体居住条件长期得不到改善。改革开放后，为更好满足人民群众的住房需求，我国对住房制度逐步实行了市场化改革，住房实物分配逐渐被货币化分配所代替。特别是在1998年，我国开始停止住房实物分配，全面推进以市场化为基础的城镇住房制度改革，其后10多年，

10、城镇住房建设规模不断扩大，商品住房发展迅速。据统计，19982008年间，我国新建住房65亿平方米，已基本形成城镇住房主要由市场供应的格局。2、部分城市房价、房租过高情况严重进入新世纪以来，在刚性需求与投资、投机性需求的多重推动下，我国住宅市场价格扶摇直上，长期保持较快的上涨比率，但与之对应的城镇居民收入并未实现同步增长，买不起房的问题日益显现并呈扩大化趋势。受国际金融危机影响，2008年下半年房价曾一度有所回落，但2009年第二季度以来，房价迅速回升并出现大幅度报复性反弹。数据显示，2009年全国住宅平均价格涨幅达25.1%。前不久央行公布的一份针对全国储户的调查显示，超过70%的居民认为房

11、价“过高，难以接受”。2010年上半年初，国务院办公厅和国务院相继出台了国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知和国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知两份文件，加强和改善房地产市场调控，稳定市场预期。从4月中旬开始，房地产交易市场进入了清淡的观望期，出现由“量价齐升”到“量跌价滞”的显著变化，房价上涨的速度得到了一定程度遏制，但整体而言，房价仍居高不下，未出现明显回落。但与此同时，房屋租赁市场却悄然刮起了一阵涨价之风，租金上涨幅度之大令很多买不起房的人再次发出了“租不起房”的慨叹。3、夹心层住房困难问题突出经过多年发展，我国城镇居民居住条件明显改善，数据显示，2008年我国城镇

12、居民人均住房建筑面积已达28平方米，为1978年的4.2倍。同时，我国的住房保障也初显成效，针对不同类型的住房困难群体，我国制定了廉租房、经济适用房、“两限房”和动迁安置住房等主流性住房保障政策，以满足低收入及中等收入家庭住房需求，到2008年末，已解决了800多万户城镇低收入住房困难家庭的住房问题。在肯定所取得成就的同时，我们也不能回避存在的问题：即“夹心层”住房困难问题迟迟未能得到有效解决。所谓“夹心层”，是一种形象比喻，主要是指城市中等偏下收入家庭，包括新生代城市居民、新就业的大学毕业生以及外来工作人员等群体。如果按收入水平将我国城镇居民划分为高、中高、中、中下、低五类群体的话，高收入群

13、体与中等偏高收入群体可通过市场购买商品房解决住房问题；中等收入与低收入群体可借助住房保障政策，分别通过经济适用房、“两限房”和廉租房等解决住房问题；剩下的中等偏下收入群体则高不成、低不就，既无资格购买经济适用房和“两限房”，也不符合租住廉租房的条件，又无经济实力在短期内购买商品房，住房困难问题突出。同时，随着城市化快速推进，新职工阶段性住房支付能力不足的矛盾日益显现，外来务工人员居住条件也亟需改善。这些新群体虽然在收入水平上不一定与城市中等偏下收入群体重合，但其在客观上也长期游离于主流住房保障制度之外，住房问题处于少有人关注的边缘化状态。4、时代呼唤公共租赁住房发展“住”是人生存的基本需求，也

14、是人的基本权利，所以住房既具有商品属性，也是重要的准公共产品，是基础的民生产品。无论是单纯依靠计划，还是单纯依靠市场，都不能从根本上满足整个社会的住房需求。即便是欧美发达国家也不单纯依赖市场供应住房，仍有相当一部分人居住在政府提供的公共住房。这些国家大都按照“市场救济型”或“市场福利型”的二元政策解决全社会的住房问题。尤其在经济起飞初期，住房严重短缺，主要由政府主导解决住房问题，其中又以提供公共租赁房或租房补贴为主要形式，帮助中低收入者或刚融入社会的人过渡到可自购的阶段。在英国，大约30%的人口租房，其中有20%是住在政府的公共租赁房；而在美国，各州则是为穷人提供数额不等的租房补贴，让居住有其

15、屋。我国住房制度改革的历史也证明，要解决中低收入阶层住房难的问题，应该跳出单纯的市场思维，不能仅借助市场这只“看不见的手”推动中高端商品住房的合理配置，更要用政府“看得见的手”建保障性住房托底。只有实行城市住房供应的“双轨制”，才能真正城镇住房“低端有保障、中端有支持、高端有市场”。公共租赁住房以其可循环使用，使用成本低，能迅速解决夹心层居住困难，成为城市保障性住房的新选择。（二）发展现状1、建设序幕刚刚拉开总体而言，我国公共租赁住屋的发展还处于初级阶段，很多后续规划尚处于探索、研究之中。此前，我国的部分城市曾进行过公共租赁房的试点工作，其中厦门作为最早一批试点的城市于2005年酝酿公共租赁房

16、制度，保障对象主要是厦门户籍的无房户家庭。2009年前后，公共租赁住房政策经厦门、深圳、常州和天津等几个城市的先期探索，逐步走入更多地方保障房的政策框架。当前，在公共租赁房建设方面，重庆市走在全国前列。今年，重庆市在全国率先大规模建设公租房，以此构建市场供给与政府保障并举的“双轨制”住房体系。根据规划，重庆市从今年起每年开建1000万平方米公共租赁住房，未来三至五年内全市建设总量将达4000万平方米，解决200万中低收入群众住房难问题。其首个公共租赁房项目“民心佳园”，以平均三天一层楼的建设速度在进行。北京市在年初提出建设、收购50万平方米公共租赁房的任务后，又于三月份在住房保障工作会议上提出

17、，将“大力发展公共租赁住房，进一步推动住房保障向租售并举转变”作为2010年住房保障工作的六大目标之一。公开资料显示，北京的公共租赁房将在未来两三年内大规模上市。与此同时，其他省市也相继根据本地实际情况，制定规划，确定指标，分解任务，落实项目，并开展实质性工作，由此拉开了公共租赁房建设的大幕。2、配套政策频频出台今年，我国密集推出有关公共租赁房屋的配套政策，出台速度之快、频率之高、力度之大，在住房保障政策制定史上相当罕见。2010年初，国务院办公厅和国务院相继出台国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知和国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知，要求把加快公共租赁房屋建设摆在显要位

18、置，将之作为解决中等偏下家庭等夹心层住房难问题的重要途径。同年6月，住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会等七部委联合发布关于加快发展公共租赁住房的指导意见（以下简称指导意见），对加快发展公共租赁住房的重要意义、基本原则、租赁管理、房源筹集、政策支持、监督管理、等均作了明确要求，为我国公共租赁房屋的发展定下了基调、勾勒了轮廓。同年9月，国家税务总局又下发关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知，具体细化税收减免的对象和内容。在此基础上，各地纷纷结合本地实际情况，酝酿出台公共租赁住房的管理办法和配套文件。这些政策，无疑为加快公共租赁住房建设提供了强大的制度保障，为推进公共租赁住房深入

19、、可持续发展奠定了坚实基础。三、我国公共租赁住房存在的问题截至目前，全国许多城市已经开始大规模建设公共租赁住房，部分城市已经出台了相关管理办法。然而，整体上公共租赁住房建设体现出重视房屋实体建设、忽视制度研究建设的主要矛盾，特别是地方政府注重发展公共租赁住房的短期效应，对于该项制度长期发展缺乏必要考虑。公共租赁住房保障对象界定、建设模式安排、政策细节设计、资金来源规划等方面的制度设计还存在许多问题。（一）存在问题1、制度法规体系尚不健全，准入退出机制不易落实目前国内仅深圳、厦门等几个城市推出了公共租赁住房管理办法，从国家层面上还缺乏统一规范的制度法规或指导意见。而公共租赁住房的资格审核和后续管

20、理将是一项非常复杂的工程，而且各地已出台的相关管理办法也有许多需要改进的地方。另外，各地公共租赁住房的建设标准差异较大，缺乏统一的约束性，如有些地方建设标准只有40平方米，有些地方则达到了90平方米。此外，公租房虽然有明确的准入和退出机制，但考虑到中国历来没有财产申报的习惯，管理人员其实也很难真正掌握租户的财产收入状况，所以这一审核机制能否真正落实还是存在疑问。2、覆盖人群相对较窄，保障对象不统一从现在来看，北京市公共租赁住房只限于已通过政策性住房审核的家庭，广州、深圳和厦门的覆盖人群也仅仅针对城镇户籍人口，常州市对公共租赁房准入限制为：符合申请条件的低收入住房困难家庭必须无房、具有常州市市区

21、城市常住户口且实际居住三年以上，家庭人均年收入低于上年度市区人均可支配收入的80%；符合以上条件且年满35周岁的单身人士也可申请。对于公租房的保障对象，全国还没有完全统一，一般都规定必须有城镇户口，虽然一般都将新毕业的大学生考虑在内，但是对于农民工，普遍还没有纳入规划，有的城市虽然也有规划，但都没有放在同等的位置。而未来中国的城市化关键是农民工、特别是新生代农民工落户城镇的问题，如果不能很好的考虑农民工的住房保障问题，对于未来中国的城镇化仍不能起到太大的促进作用。3、资金紧缺，建设规模偏小，房源供给严重不足现在中央政府虽然虽然已经明确提出要大力推进公租房建设，但和原来的保障性住房项目一样，公租

22、房的建设也面临资金不足的问题。如今年中央财政拟安排保障性住房专项补助资金632亿元，地方配套资金在700亿左右，加起来也就是1300亿左右，而我国的建筑成本每平米在12001500元左右，所以这些钱即便都用来建公租房，所能建的面积也就在1亿平米左右，按60平米一套计算，所能建的公租房也就是300万套左右，这与实际的需求相差甚远。所以，现在从各城市的规划来看，除了重庆市之外，其他的城市规划的规模都比较小。按照厦门市的规划，在未来几年将投入136亿元建设45000套保障性租赁住房，基本解决“夹心层”无房户的住房难题。按照覆盖40户籍人口的目标，可以对中低收入家庭实行全覆盖。但由于面临着资金短缺，来

23、源渠道不明确等问题，保障计划难以落实。在北京市的规划中，仅有两块公共租赁住房用地，总建筑面积不到26万平方米。由于房源筹集不足，北京市的公共租赁住房登记时间一再延期。土地收益流失、资金来源不足以及管理复杂是公共租赁住房供应短缺的主要原因。（二）问题的本质分析1、公共租赁房供需矛盾分析（1）有限供应与膨胀性需求的矛盾。根据住房和城乡建设部的数据，2011年全国将建设约1000万套保障性住房，其中公共租赁住房的建设量将超过500万套，然而，与庞大的市场需求相比，公共租赁房的发展仍显不足。在当前城市房价与收入水平不相适应的情况下，潜在公共租赁房需求退出机制不容易落实无疑将有增无减。（2）建设刚性与多

24、样性需求的矛盾。现阶段，杭州公共租赁房来源以成规模建设为主，这决定了房源供应的机械性，即个人在地段、户型等方面的选择余地很小，导致与个人实际需求存在差距。例如，城南工作的保障对象承租了建于城北的公共租赁房，虽然显性的房租负担得以减轻，但隐性的生活成本却增加了。（3）更替制度与长期性需求的矛盾。建设公共租赁房一个重要背景，是希望“探索解决大学毕业生等新就业人员的住房问题”。国人的文化传统也决定了只要有条件，绝大多数人更愿意买房而非租房。因此，公共租赁房的本质功能应是赋予阶段性居住困难的保障对象一个过渡期。理想化的公共租赁房管理，应为原保障对象短期内改善经济状况即退出公共租赁房自行解决住房，而新的

25、保障对象即时入住，开始新一轮循环。但当前城市房价与收入水平不相适应的现实，使得冀望公共租赁房承租人短期内自行解决住房问题困难，由此其更替机制将产生延滞效应，即老的保障对象无力退出，新的保障对象无法进入，最终政府不得不为此投入兴建更多的公共租赁房。2、公共租赁房需求分析就字面含义而言，保障是一种有限支撑和支持。作为住房保障体系有机构成的公共租赁房，政府所能投入的人力、物力、资金也是有限的。这就要求以公众需求为导向，深入挖掘细分市场，实现保障服务的差异化、分级化，将有限资源的效用最大化。对此，根据人们关注的侧重点不同，公共租赁房需求群体大致分为四类：（1）价格敏感群体。这类群体多为独在异乡打拼的职

26、场新人，收入不高，又往往单身、无所牵挂。因此，通常他们对于住宿，所要求的只是一个可供栖身落脚的安全居所，关键是价格实惠、便宜。其典型就是刚出校门的大学生，怀着对大学集体生活的眷恋，两三好友合租一房并不少见。（2）便捷性敏感群体。已在城市初步立足的他们，稍具经济基础，事业处于上升期，正逐步融入或建立新的社交圈。具体表现为工作繁忙、常有加班，或社交活动、应酬较多，生活琐事无暇处理，一切以方便为基础。这使得他们常要求住房距离工作地点近，同时周边具备餐饮、超市等配套。（3）私密性敏感群体。如何在有限的空间里，让家人住得更舒服，并保留一定的私密性是多成员家庭重点考虑的问题。他们的经济状况相对良好，不少人

27、甚至可能已初步制订置业规划。为家人着想，除了基本的周边配套，他们更关心屋内设施设备的齐全，注重小区的环境和私密性，物业管理也要到位。（4）舒适性敏感群体。他们常被企事业单位作为高级人才引进，具有良好的收入前景。严格的来说，这类群体并非住房保障对象，但初来乍到的他们也的确需要一个过渡期去购买满意的住房。尽管是临时过渡用房，但举家而来的他们仍然将房屋品质和舒适度作为首选因素。3、社会对公共租赁住房制度的界定易生误解在目前的制度设计中，公共租赁住房的定位还是相对清晰的，属于保障性住房的一个组成部分，然而，由于其保障对象介于廉租住房对象和商品住房对象之间，而且政策层面也并未对供应对象进行严格限定，所以

28、，目前公共租赁住房制度存在保障对象界定不明晰的问题，并进一步导致了社会预期对于公共租赁住房制度定位的误解。（1）政策层面公共租赁住房保障范围相当宽泛，一来以上两类保障群体都具有很大的可变动性，这也是公共租赁住房与廉租住房的最大不同之处，廉租住房保障家庭通过劳动提高收入并且自己解决住房问题的可能性不大，所以其需求相对刚性，而对公共租赁住房保障的中等偏下收入家庭而言，很难界定哪些属于住房支付能力不足的；（2）界定保障群体也缺乏类似廉租住房保障中的量化手段，例如廉租住房保障可以参考民政部门的最低生活保障标准，也有地方房管部门的调查作为基础，操作相对简易，而公共租赁住房保障却很难找到合理的划分依据，特

29、别是科学划分流动性更强的外来务工人员。因此，公共租赁住房保障对象本身就很模糊，如果在相关制度设计上不进一步予以明确，将严重影响制度的执行效率。（3）随着今后几年公共租赁住房建设规模的扩大，人们容易产生公共租赁住房将逐渐取代商品住房、成为住房供应主体的观念。大规模建设保障性住房虽然只是特定时期所采取的特殊策略，但这也足够影响社会预期，造成保障性住房将成为住房供应主体的错误观念，影响到市场在住房资源配置的核心地位。四、展望任何国家的住房保障制度都不可能完美无缺，中国的住房保障制度也不可能没有缺陷。我国的住房保障制度还处于探索和初建的阶段，公租房的推出，使中国的住房保障体系开始成为一个完整的体系，虽

30、然现在还存在各种问题，但和以往的住房保障措施而言，肯定还是最好的一种。就目前而言，公租房的保障对象实际上与限价房、经适房存在重合，而现在经济适用房和限价房由于执行中的各种问题为人民所诟病，公租房则由于只租不售以及带过渡性的性质可以使这种保障性住房成为一种公有的流动性资源，相对而言能更好的避免各种问题，所以如果能够大力发展公租房，甚至以公租房取代经适房和限价房，由公租房和廉租房一道成为中国保障性住房的两个基本的组成部分，也许就能够真正的解决中国的住房保障问题，由此蜗居在中国也就将成为过去，居者有其屋的时代就将真正到来。参考文献：1 吴新林.浅析我国公共租赁房的发展R.宿州：中国民主建国会宿州市委

31、员会, 2010：11-10.2 林文峰. 公共租赁住房的现实与发展J. 时事报告(大学生版)，2010（01）：107-109.3 济南市人民政府.关于大力实施保障性安居工程加快推进公共租赁住房建设的意见Z.2011-4-304 赵文竹，李丽. 申请公租房有了明确规定困难家庭只能租一套N. 大众日报，2010-10-13.5 周蓬安.公租房破解“夹心层”购房难题J.国土资源导刊，2011（03）.致谢：公共租赁住房的建设与完善一直是近年来社会各界探讨的热门话题。在此论文撰写过程中，要特别感谢我的导师姜玉贞老师的指导与督促，从论文的选题、框架的设计、结构的布局到最终的定稿，从内容到格式，从标题到标点，老师的谆谆教导是我完成这篇论文的动力和源泉，没有姜老师的帮助也就没有今天的这篇论文的诞生，感谢她的谅解与包容。文档来源网络，版权归原作者。如有侵权，请告知，我看到会立刻处理。6