我国保障性住房融资现状及对策探究本科毕业论文

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1、本科毕业论文（设计）题目我国保障性住房融资现状及对策探究作者学院专业学号指导教师湖南涉外经济学院本科毕业论文（设计）诚信声明本人声明：所呈交的本科毕业论文（设计），是本人在指导老师的指导下，独立开展工作所取得的成果，成果不存在知识产权争议，除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或创作过的作品成果。对本文工作做出重要贡献的个人和集体均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。本科毕业论文（设计）作者签名：（手写）二 年 月 日（打印）摘要我国上个世纪九十年代启动商品房经济改革以来，房价持续上涨，居民收入与房价比差距不断加大。在这样的背景下，我国加

2、大了居民保障性住房建设步伐。对保障房建设而言，最大的难题就是资金问题。十二五期间，我国保障房建设的套数高达3600万套，动用的资金高达4.7万亿以上。如此庞大的保障房建设资金需求，必须通过多种渠道融资来解决，本文就是从这一角度来探讨我国保障房建设融资对策的。关键词：保障性住房；融资；对策ABSTRACTSince the start of the nineties commercial economic reform, housing prices continued to rise, the gap between income and housing prices increasing r

3、atio. In this context, China has increased the pace of construction of affordable housing residents. For the protection of housing construction, the biggest problem is funding. During the second five, the number of sets of protection of housing construction up to 36 million units, the use of funds o

4、f up to 4.7 trillion or more. Such a huge demand for affordable housing construction funds, must be resolved through a variety of channels of financing, from the perspective of this paper is to explore the construction of affordable housing financing responses.Keywords: Affordable housing; finance;

5、countermeasureV目录诚信声明摘要ABSTRACT 第一章 绪论1.1选题背景和选题意义1.1.1选题背景1.1.2选题意义1.2国内外研究动态1.2.1国外研究动态1.2.2国内研究动态1.2.3研究综述1.3可能的创新点第二章 保障性住房融资相关理论分析2.1 保障性住房融资理论概述2.1.1 保障性住房融资基本理论观点介绍2.1.2 保障性住房融资理论发展历程和特点分析2.2 保障性住房融资理论发展探究 2.2.1保障性住房融资理论的发展现状分析 2.2.1保障性住房融资理论的发展趋势探究 第三章 我国保障性住房融资现状及存在的主要问题3.1 我国保障性住房融资现状3.1.1

6、 我国保障性住房融资要求3.1.2 我国保障性住房融资手段3.1.3 我国保障性住房融资成果3.2 我国保障性住房融资存在的主要问题3.2.1 我国保障性住房融资的相关政策不完善3.2.2 我国保障性住房融资的市场成熟度不高3.2.3 我国保障性住房融资的金融手段不足第四章 国外保障性住房融资的成功经验4.1 美国保障性住房融资的成功经验4.2 日本保障性住房融资的成功经验4.3 德国保障性住房融资的成功经验4.4 国外保障性住房融资成功经验对我国保障性住房融资启示第五章 改善我国保障性住房融资的对策思路5.1 改善我国保障性住房融资的政策方面的对策5.1.1 加强对我国保障性住房现有相关融资

7、政策分析5.1.2 分析我国保障性住房融资政策发展要求和对策5.2 改善我国保障性住房融资的市场方面的对策5.2.1 促进保障性住房融资市场化发展5.2.2 完善保障性住房市场发展机制5.2 改善我国保障性住房融资的金融手段方面的对策5.3.1 大胆丰富和采用金融手段来促进保障性住房融资5.3.2 拓展和开发保障性住房融资金融产品的研究与开发参考文献致谢附录A第一章 绪 论一、选题背景与研究意义（一）选题背景近年来，随着我国房地产行业的高速发展，房价一路飙升，房产购置已成为我国大多数家庭实际所面临的困难问题。为让更多的贫困家庭能够安居乐业，国家启动了大规模的保障性住房规划，规划数量年均百万套。

8、仅2014年，城乡住房建设部就提出全国至少开工700万套，建成480万套的规划。而在整个十二五期间，国家总共规划建设保障性住房3600万套。当然，如此大规模的保障性住房建设，必定需要大量的资金支持。仅在2011年，我国保障性住房计划建设1000万套，预计投入资金1.3万亿元，而这一投资相当于2010全国年财政收入的15.7%。为缓解财政压力及发展多种投资渠道，在2012年，住房城乡建设部就明确提出要吸引民间资本参与保障性住房建设。为更好的推进保障性住房建设，政府、市场和一些专业人士都在想办法研究、丰富和完善保障性住房的融资策略，因为充裕的资金是建设好保障性住房的基础和前提。（二）研究意义1.理

9、论意义关于保障性住房的融资，在理论界有不少相关的研究成果，不过每一种方法都会偏重于某一个方面，毕竟这是一个发展中的研究课题，很多理论都在现实中慢慢出现，丰富和完善。对保障性住房融资现状和对策的研究，不仅可以丰富保障性住房融资理论的丰富，而且可以建立一些具有实际指导意义的理论探讨方向，从而推动保障性住房融资理论本身的进步和完善。2.实际意义我国的保障性住房融资，实际上关系到国计民生，保障性住房融资的成功与否，关系到数千万套保障性住房能否顺利建成，因此，这一方面关系到千千万万买不起住房的家庭的安居问题，另一方面，也关系到社会的和谐稳定问题。对保障性住房融资进行研究，可以更好的了解我国的保障性住房融

10、资发展态势，更重要的是对保障性住房的融资发展方向和具体对策进行把握。二、国内外研究动态（一）国外研究动态在国外早期保障性住房研究中，凯恩斯有效需求理论认为，当有效需求不足时，社会总供给和社会总需求难以自动实现均衡，就会产生市场失灵。当市场无法满足人人有房住这个目标时，政府介入调控市场就显得尤为必要。保障性住房建设需要耗费大量人力、物力、财力，但盈利性不高甚至没有，在私人投资不足的情况下，只有政府依靠公共投资弥补私人投资不足。保障性住房涉及人数多、范围广，也只有依靠政府才能实现信息对称。基于2008年金融危机视角，施瓦茨（Schwartz，2011）对比美国与英国住房保障体系：“从应对危机的反应

11、速度来看，英国模式的反应速度更快。从保障体系的持续发展角度来看，美国模式的持续发展能力较强”1。英国较早对房地产开发商实行救助政府购买开发商已完工或者部分完工的住宅作为社会公众住房。麦德度（Madeddu，2012）通过分析政府对开发商救助计划中的成功与失败案例，认为“政府应吸收质量较好的住宅作为公共住房，同时注重协调与附近居民的关系”2。伊本（Ibem，2011）分析近年来被引入尼日利亚住房保障体系中的公私合作（PPP）方式，认为“在此计划中中高收入者获益较多，低收入者住房问题依然严峻。政府应该在保证住房质量的基础上降低开发成本，建造低收入者能够接受的住房”3。莫沙（Mosha，2012）以

12、发展中国家博茨瓦纳为例分析低收入国家的住房问题，他认为“由于城市化进程的快速发展使得发展中国家住房问题尖锐。虽然部分发展中国家为解决城市中低收入者住房问题出台了相应政策，但由于申请条件严格、程序繁多、耗时较长，使得优惠政策效果有限”4。政策的连续性问题，成为制约发展中国家保障房计划的另一大因素。（二）国内研究动态从资金来源上看，可将“保障性住房建设资金分为中央补助、地方补助、企业个人筹集资金和金融机构资金四大类”5。经济较为发达地区企业及个人具有较强的经济实力，金融机构较发达，能够为保障性住房提供部分经济支持。而在经济欠发达地区，大多要靠中央和地方补助进行保障房建设6。高笛（2012）认为“我

13、国保障性住房尤其是公租房融资困难主要是因为地方财政支持力度不够大、金融机构积极性不高、资金市场化融资受困三方面原因”7。公租房融资困难是当前公租房发展进程缓慢的重要原因8。以何元斌、王雪青（2013）为代表的一部分学者认为“当前我国保障房融资瓶颈的根本原因是我国累积了过多的中低收入群体住房需求”9。由于长期以来中低收入群体住房问题得不到解决，导致我国保障性住房建设资金需求量大10。李远舟、董意凤（2011）认为我国现阶段住房公积金制度中委托代理问题突出，在“公积金缴存者政府公积金管理中心商业银行”这样的委托代理链条下，上一环节的代理人是下一环节的委托人，容易造成住房公积金制度偏离设计初衷，导致

14、“济富不济贫”现象发生11。姜学军、葛婷婷（2012）则从住房公积金制度规定角度分析住房公积金“济富不济贫”现象的发生，认为“在我国居民收入差距绝对值不断扩大的背景下，住房公积金制度中配比缴存、缴存免税、低存低贷、贷款以余额倍数计算等原则和普惠措施容易造成贫富差距拉大”12。同时，目前我国“住房公积金使用率和运用率较低，沉淀资金较多，无法为保障性住房建设提供应有的资金支持”13。张宇、刘洪玉（2008）分析了美国住房金融体系以及次贷危机的影响，认为我国发展住房金融尤其是公共住房金融时要注重房地产金融风险，我国目前缺乏分散住房抵押贷款信用风险和市场风险的二级市场，政策性住房金融体系长期持续高效率

15、运作离不开政府监管14。薛燕（2011）分析目前我国住房公积金缴存情况发现，住房公积金缴存单位主要集中在行政事业单位和国有企业等，民营企业和私营企业等非公有制企业缴存较少，部分企业甚至存在恶意欠缴的行为15。吴敬琏（2013）认为应加快国有经济体制改革，实现国有资本有进有退，同时构建地方政府出售国有股股权平台，将获取资金用于保障房投资建设16。李琨（2009）认为我国构建政策性住房金融体系应具备两个基本功能： 一是有利于政府对房贷和住房市场情况的全面掌控， 以此实施相应政策防范住房金融风险； 二是有利于政府运用财政金融手段调节不同收入社会群体的住房需求，使中低收入者有屋可居，抑制高收入者住房需

16、求，促进全社会的住房公平17。（三）文献评价保障性住房融资问题，既是国外保障性住房领域关注的焦点问题之一，也是我国住房保障规划中的核心问题之一。对于这个问题的研究，是不断发展和丰富的，毕竟这是一个发展中的问题。不过国内外学者专家对保障性住房融资问题的研究很论述，给后来者提供了较为丰富的理论基础和研究角度。在保障性住房融资方面，既需要对既有的文献理论进行研究分析，更重要的是提出创造性的新的建议，丰富理论层次，提升实践价值。三、可能的创新点本论文从社会现实情况出发，以保障性住房住房融资的基本现状作为基础，采取理论联系实际的方法进行研究。其可能的创新点在于更加注重采用创造性的规范化的现代金融手段，论

17、述如何推动社会民间资本更好的进入保障性住房建设领域。第二章 保障性住房融资相关理论分析2.1 保障性住房融资理论概述2.1.1 保障性住房融资基本理论观点介绍由于保障房融资的基本理论，就必须认识到保障房的特点，保障房属于政府提供的社会福利性质的公共产品和服务，具有特殊的非排他性和非竞争性，其融资首先考虑的不是经济收益，而是社会效益。从目前情况来看，公共产品与企业融资结构的相关理论，是构建当下保障房融资的基础理论。一、公共产品与外部性理论：1739，休莫(DavidHume)最早提出公共物品的概念，然后到19世纪80年代，萨克斯、帕塔罗尼等系统地提出了公共产品理论，萨缪尔森在公共支出的纯理论中将

18、公共物品定义为“每个人对这种物品的消费，都不会导致其他人对这种物品消费的减少”，并归纳出公共物品在消费中具备的两个本质特征：非竞争性与非排他性。非竞争性是指物品的消费者或者消费量增加时并不会导致该物品生产成本的增加，即增加一个消费者引起的边际成本为零。非排他性是指指对于一个物品的使用者来说，任何一个使用者都不能因为自己对物品的使用而排除他人的使用，或者排除他人使用的成本非常高。外部性是指是经济主体（包括厂商或个人）的经济活动对他人和社会造成的非市场化的影响。分为正外部性和负外部性。正外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价，负外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社

19、会受损，而造成外部不经济的人却没有为此承担成本。公共产品及外部性理论的为政府财政学及福利经济学奠定了坚实的基础。二、企业融资结构理论企业融资理论始于上世纪50年代，60年代企业融资结构理论成为公共财政学和金融学的重要研究领域，70年代后产业组织理论的分析工具被引入到这一领域，到了80年代，博弈论和非对称信息理论的应用企业融资结构理论得到进一步的丰富和发展。其主要研究企业能否通过改变资本结构来影响其总价值及融资成本。在资本结构理论体系中，MM理论被奉为经典的资本结构理论，它揭示了选择不同融资方式的意义以及负债在融资结构中的价值。但是MM理论由于苛刻的假设条件导致其实用性不强。后来出现的权衡理论，

20、解决了负债的税收收益与破产成本现值之间权衡的问题，但却一直没有摆脱这两个概念的束缚。 2.1.2 保障性住房融资理论发展历程和特点分析保障房住房融资理论发展历程，从最初的公共财政为主，到后面企业参与融资，再到当下全方位吸引社会各类资金。在发展的过程中，呈现出如下几个特点：特点一：融资从只关注社会效益，转变为同时关注社会效益和经济效益；特点二：融资渠道从基本依靠财政渠道，拓展为多个融资渠道；特点三：融资方式从单一方式逐步过渡到多元方式。2.2 保障性住房融资理论发展探究2.2.1保障性住房融资理论的发展现状分析由于保障房建设问题是最近几年才被日益重视，而其融资问题也是在这一两年中才凸显出来，故专

21、门针对国内保障房建设融资的文献较少。但关于保障房融资缺口、融资模式、及相关政策的讨论很多，主要是以评论、新闻、随笔、调研等方式发表在各大报刊、杂志、及网站、论坛等。另外各大房地产商及部分证券公司出于自身业务的需要所发表一系列调研和研究报告也具备一定的参考价值。陈杰（复旦大学住房政策研究中心）建议尽快从开展住房公积金建设贷款的担保机制开始，设立覆盖各类公共住房的担保基金或担保体系，促进保障房建设融资的多元化渠道和良性发展。在是否能融资成功的判断方面，中国住房和城乡建设部副部长齐骥曾在多个场合公开表示“建设资金大约1.3-1.4万亿，其中中央投入1000多亿，地方政府5000多亿，剩下大约8000

22、亿由民间筹得，通过现有的资金渠道和一些新的政策支持，今年完成万套保障性安居工程的任务，是完全可能的。”中信证券2011年3月24号研究报告保障房建设资金或将解决，内固根本激发估值回归中从土地供应，建设模式和资金分配三个方面阐述了我国商业化力量助力保障房建设，认为中强有力的中国政府的决心下，1.3万亿的建设资金完全可以透过商业化运作解决。在具体的融资模式的讨论和报道中，新华网中国探索金融创新破解1.3万亿元保障房融资难题（2011年03月10日）探讨了土地出让金收益、银行贷款、保险基金、住房公积金、信托基金等几种融资方式在保障房的应用情况。美国彭博社房产机构说，中国保障房计划将面临融资挑战（20

23、11.03.25）则指出由于通货膨胀，建造成本上升，保障房的微利性，周期长等的原因，开发商建设缺乏热情，8000亿融资缺口并不容易解决。新华社“财政部谈保障房建设:创新支持方式加大投入力度”（2011.01.20）阐述了近年来中央财政对于保障房资金的投入情况及税收的各种政策。指出2011中央财政将会创新地方扶持方式，确保1000万套的建设目标的。新京报专访全国工商联房地产商会会长聂梅生，专题讨论了关于公租房基金参与保障房融资的情况。保障房建设属于政府公共产品的建设项目，而在政府投资项目融资这一块上我国的经济学家及学者做了大量的研究。关于市政基础项目建设的融资文献也很多。根据论文需要本文查阅了相

24、关文献，包括乌云娜、牛东晓（2007）编著的政府投资建设项目代建制度；理论与实务，该书探讨了政府投资建设项目代建中的概念、模式、合同关系、监督体系及建管理工作的内容和具体程序。张启智、严存宝（2008）的城市公共基础设施投融资方式选择:基于BOT、TOT、PPP、PFI、ABS方式研究一书针对公共基础设施的属性，有比较地研究了BOT、TOT、PPP、PFI、ABS各自的优势、使用范围、使用的差异性和互补性。为加快城市公共基础设施建设的政府融资行为提供了很好的建议。王铁军（2006）系统地总结了中国地方政府融资的理论依据与实用模式，首次归纳了中国地方政府融资的22种模式，为中国地方政府通过投融资

25、载体进行融资实务运作提供了金融技术操作知识。在保障房建立体系及政策的研究上，相关的文献也比较多。此外，住房社会保障理论与实务王晓瑜、郭松海等著（2006）；住房政策国际经验借鉴和中国现实选择田东海编著。（1998）等也详细介绍了我国保障房的建设历史进程及相关政策，并介绍了国外的建设体系及建设经验。2.2.1保障性住房融资理论的发展趋势探究 国际上，发达国家因为保障性住房融资体系较为完善，宏观理论层面比较稳定，因此其理论发展趋势更偏向于微观层面，更多是倾向于某一特定群体的保障性住房融资。而发展中国家或者欠发达国家，则宏观层面的理论研究更多，毕竟这些国家保障房融资系统处于建立和完善期，需要宏观理论

26、作为指导。中国在保障房融资理论探讨方面，目前也主要是以宏观为主，兼顾微观，探讨的重点是如何确保庞大的保障房建设规模能够顺利完成融资。第三章 我国保障性住房融资现状及存在的主要问题3.1 我国保障性住房融资现状3.1.1 我国保障性住房融资要求自从国家启动商品房改革以来，房价呈稳定上升趋势，因此保障房建设资金压力问题逐步显现出来。按照国家规划，2009、2010年全国分别建设300多万套和500多万套保障房，2011年初，更是提出了未来五年，也就是“十二五”期间3600万套的整体建设目标，其中明确了2011年和2012年各建设1000万套，力争到2015年实现保障性住房的覆盖面达到20，而建设这

27、些保障房所需要投入的资金将超过4.7万亿元。根据上面的数据可以看出，我国的保障房建设规划规模逐渐扩大，规模几乎都是接近成倍的增长，其目前在2011年和2012年之间达到峰值，而庞大的保障房建设量需要大量的建设资金支持。每年数百万或者上千万套保障房建设，都需要进行大量的融资，从目前的情况来看，每年投入的资金都是数千亿甚至上万亿之多，完全靠财政资金的话，基本上不太可能完成任务。这也是目前存在巨大资金缺口的原因，也是保障房融资存在迫切需求的根本原因所在。十二五期间保障房融资需求（表1）时间套数（万）融资需求（亿）完成额度（亿）完成比例(%)2011100010978893081.3420121000

28、11432902478.9420136008763703980.9420145007920734093.8120155008050 从上述表格可以看出，我国保障房建设融资需求庞大，但是完成额度并不高。正常情况下完成融资额度仅为实际需求额度的八成左右，还存在庞大的资金缺口，基本上每年的资金缺口高达千亿之多。3.1.2 我国保障性住房融资手段目前，我国保障性住房融资手段，基本上建立在政府和企业两大平台基础上。政府平台：在现行的法律框架下，地方政府不能担当借债的主体，必须由政府相应机构或公司，即融资平台（各地城投公司和专门的保障房建设公司）通过贷款或发债等方式进行融资。除专门的融资平台公司外，政府土

29、地储备机构也发挥了类似融资功能。企业平台：PPP 是现代政府提供准公共产品的常见方式，PPP 即 Public Private Partnership，PPP有多种模式，如 BT（Build-transfer 建设-转让），政府委托具备较强综合实力的企业进行保障房建设，待建设完成后，政府回购该保障房资产，或者通过向保障对象出售房屋直接收回投资，投资方在建设期间行使业主职能，负责对项目融资。也可以是 BOT（建设-运营-转让），或者 BOO（建设-拥有-运营），其服务对象限定在政府确定的保障对象上，后两种方式可以运用在公共租赁住房领域。目前，房企参与保障房的模式较为多样：如承建模式、混合开发模式

30、、服务模式、投资建造模式、投资运营模式和城市综合开发模式等等。具体的资金来源通常有如下几个方面：一、政府财政预算；二、土地出让收益的一定比例；三、住房公积金增值收益扣除风险准备金后的剩余（全部用于廉租住房建设）以及公积金贷款支持保障房建设试点资金；四、保障性安居工程建设地方融资平台通过商业银行贷款、信托、债券，各类基金等融入的资金；五、吸引企业或社会机构进入，并通过这些机构进一步融资。3.1.3 我国保障性住房融资成果一、成功进行了数万亿融资从推出保障房建设规划开始，我国政府到目前为止，已经成功融资数万亿投入到社会的保障房项目建设当中，解决了数千万人的安居问题。二、建立了相对稳定的保障房融资制

31、度我国目前建立了相对稳定的保障房融资制度，基本上可以保障融资的渠道稳定，融资资金基本得到合理管理和运用。三、拓展了保障房融资渠道和丰富了保障房融资模式通过多年的探索，在保障房融资渠道方面进行了大力拓展，从最初的财政资金，到地方政府债券，再到企业和社会资金，融资渠道一步步拓展开来。伴随着融资渠道拓展的是融资模式的丰富，以前的融资模式较为单一，以借鉴为主，目前在融资模式上不仅借鉴其余国家的成功经验，而且在努力开拓新的模式。3.2 我国保障性住房融资存在的主要问题3.2.1 我国保障性住房融资的相关政策不完善目前，我国保障房建设缺乏制度设计，建设模式不统一，建成后的运营和管理机制不健全，各地政府在推

32、动保障房建设时的组织形式、建设主体、经营主体、项目运作模式等存在较大差异，关于保障房建设尤其是公租房建设的金融支持政策也不完善。银行进入该领域缺乏必要的制度保障。当前在保障房建设中，所存在的供需矛盾突出、分配不公平和质量环境比较差等众多问题，很大一部分原因是基层政府把住房政策与房地产政策相混淆，把责任推向社会； 另外在执行过程中，执行力不够，但根本的原因就在于政府作为管理主体的缺位。政府未高度认识在保障性住房建设中的职责所在，处于应付上级政策和检查的层面，不能全面地管理保障性住房建设。3.2.2 我国保障性住房融资的市场成熟度不高我国保障性住房融资市场化程度不高，呈现出过度依赖政府投入的特点。

33、因保障性住房的低回报或无回报、投资回收周期长、经营管理复杂等特点，现金流覆盖风险能力较弱，缺乏吸引社会力量参与的激励机制，使得社会资金介入的动力不足。尽管近年来一直在探索实施公积金盈余、中期票据、债券融资、保险（放心保）和社保资金等新的融资模式，但总体规模不大，融资成本也相对较高，基本上还是靠中央和地方的财政投入。保障性住房建设资金来源渠道单一，形成过度依赖政府投入的局面。地方政府缺乏动力。随着我国住房制度改革、试点探索与创新以及分税制改革，地方政府逐渐成为保障性住房的融资主体。在缺乏激励机制和约束机制的条件下，地方政府缺乏投资保障性住房动力。一是保障房建设对地方财政收入造成双重影响。一方面保

34、障房建设会减少地方政府土地财政收入，另一方面无偿划拨的土地还需要支付大量征地和土地平整费用。近年来，地方政府收入中有20%-30%来自土地出让金，在当前不少地方财政吃紧的情况下，地方政府将土地划拨用于保障性住房建设的动力不足。二是相对于保障性住房，商品房开发建设对地方经济发展的拉动作用、城市化进程和政绩提升的作用更为明显。因而，地方政府对保障性住房的投入积极性不高。3.2.3 我国保障性住房融资的金融手段不足目前保障房建设的金融支持政策体系还在进一步完善当中，金融优惠政策和担保政策尚不健全。保障房建设前期投入成本高，融资期限较长，利润空间小，还款资金来源有限。对于以追求利润为目标的已实现商业化

35、运作的金融机构而言，贷款风险较高，参与热情自然不高。在保障房融资方面，相关金融政策不健全和项目低收益限制了金融机构的参与热情，就使得在整个保障房融资方面，金融手段的运用严重不足。信贷资金发挥作用有限。地方政府作为保障性住房建设的融资主体，主要还停留在向银行体系获取间接融资层面。一方面，地方政府在取得银行贷款时主要采取设立地方政府融资平台来承贷，而地方政府融资平台的清理和房地产调控政策的严格执行却极大限制了商业银行的融资积极性。另一方面，按政策规定金融机构参与保障性住房建设只能以较低的资金价格介入，且面临着风险缓释不足、还款保障难以落实、合理的政策配套措施缺失等诸多问题，因而很难吸引银行信贷资金

36、。同时，政策性银行发挥作用有限。当前，国家开发银行是提供保障性住房开发贷款的主要金融机构，重点针对低收入者的住房建设提供长期贷款。但是，政策性银行关于廉租房融资支持的制度还不完善，目前发挥的作用有限。住房公积金的保障功能难以发挥。一方面，公积金对无法通过市场改善住房条件的特殊群体的保障不够有力。由于行业差距及大量职工住房公积金账户因企业改制、效益下滑等原因被长期封存等问题导致公积金对特殊群体的保障作用未能充分发挥。另一方面，由于住房公积金的内控制度还不完善，缺乏有效监管，如部分城市出现公积金的挪用及违规放贷等现象，导致公积金的住房保障功能不能充分发挥。除政策不健全加深了资金进入保障房领域的顾虑

37、之外，金融创新力度明显不足也是阻碍资金进入的重要因素。我国目前与房地产相关的金融工具屈指可数，大量的社会闲置资金长期缺乏投资渠道。在社会资金与保障房之间搭建起资金融通通道是突破保障房融资瓶颈的有效办法。从1960年房地产信托投资基金正式创立至今，REITs在很多发达国家的保障房融资过程中就发挥了这样的重要作用，但由于国内金融体系不完善、缺乏专门的房地产投资基金法规、相关税收体系不健全等因素，REITs在中国还处于探索阶段，运营规模较小、期限较短、流动性较差，难以承担为保障房建设融资的重任。第四章国外保障性住房融资的成功经验4.1美国保障性住房融资的成功经验4.1.1市场化多元渠道融资美国的保障

38、房融资历程已经近百年，最初的融资主体是政府，目前则已经高度市场化，具有多元化融资的金融渠道。在保障房融资方面，美国首创低收入住宅返税政策以及房地产投资信托基金模式，美国于1960年正式颁布国内税收法典和房地产投资信托法案，标志着REITs的正式创立，全面引社会资金进入保障房建设，使得保障房融资更加稳定，更具有可持续性。据统计，目前美国大约有300多个REITs，管理的资产总额超过3800亿美元，其中近三分之二在全国性的证券交易所上市交易，美国也成为REITs规模最大和发展最成熟的国家经过80余年的摸索，美国已建立起一套多元化的保障房融资体系，融资主体也经历了由政府为主向市场为主的转变。目前，美

39、国保障房建设与投资的70%是私营开发商，整个融资体系已呈现出高度市场化、金融化的特征。其中，美国首创的通过以市场化的方式吸引社会资金介入保障性住房项目，使保障房建设找到了可持续的融资之道。4.1.2立法保障美国政府从20世纪30年代以来出台了住房与社区发展法、税收改革法、住房抵押贷款法、居民可承担住宅法、无家可归者资助法等几十部有关住房的法律法规。4.2日本保障性住房融资的成功经验4.2.1政商协作吸引信贷资金日本是一个在政府主导下完成现代化建设的过度，因此在日本的保障房建设融资方面，也是以政商协作的模式来吸引社会信贷资金进入。日本政府成立了住宅金融公库、住宅融资保障协会等政策性金融机构，主要

40、为居民提供长期低息住房贷款、为住房建设提供资金以及一般金融机构所不能提供的融资服务，而融资中出现的亏损则由国家财政予以补贴，借以引导其对难以从商业银行获得信贷的开发企业和个人提供住房资金支持。同时，金融机构还通过利率安排、还款方式、还款期限等多方面的创新，推进住房贷款产品多元化。在日本，公团和公社直接建造和提供住宅，住宅金融公库则承担住宅资金融通职能。日本政府还与地方公共团体成立住宅供给公社，建造面向中等收入者出售和面向低收入者出租的住房。日本形成了以财政支持下的住宅金融公屋为公营住宅的融资核心，公司内贷款制度是重要补充的住房保障融资体系。4.2.2立法推进日本政府也是以立法来推行住宅建设，先

41、后制定了住宅金融公库法、公营住宅法、日本住宅公团法，为住房保障体系顺利建立和实施提供了完备的法律支持。4.3德国保障性住房融资的成功经验4.3.1推行住宅储蓄制度1924年，德国成立了第一家住宅储蓄银行。二次大战后，联邦德国的资本市场近于崩溃，德国面临住房短缺的同时，也面临资金短缺。为尽快恢复工商业，国家把有限的资金几乎都用于工商投资，难以从资本市场上筹集建房资金。因此，在金融系统重建过程中，政府把住宅储蓄制度作为一个重要内容加以保留，希望通过住宅储蓄制度发挥住房储蓄者的积极性，筹集建房资金。20世纪50年代以来，随着住宅建设的持续增长，住宅储蓄制度得到了快速发展；两德统一和东欧国家的改革，为

42、住宅储蓄制度提供了新的发展机遇。相应地，住宅储蓄制度也为德国住宅建设作出了重要贡献。经过多年发展，德国目前已形成一整套成熟的保障房金融体系。其中，“先储蓄后贷款”的住房储蓄制度对筹集住房建设资金作出了巨大贡献。针对住房合作社的集资建房，德国政府通过多渠道补贴缺口部分：对于兴建福利性社会住宅及私人建房等，德国政府也出台财政税收优惠政策分别给予资助。4.3.2立法保护德国政府在为低收入家庭提供福利住房方面建立了住房法、住房建设法、住宅促进法、房屋补贴法、出租法等。4.4国外保障性住房融资成功经验对我国保障性住房融资启示4.4.1完善制度与立法在保障房融资方面，要想长期稳定推进，要想吸引社会资金，就

43、必须完善相关制度和立法。没有制度建设，就没有稳定的安排，保障房建设融资的效果就不会好；没有立法，各方面的权益就无法得到法律的保护，自然难以形成一个相对合理的发展格局。目前世界上保障房融资比较稳定和合理的国家，基本上都有一整套的制度和法律为之保驾护航。4.4.2政府主动引导和积极组织参与从上述美日德等国保障房融资的经验来看，政府在最初的时候，都是积极主动的推进保障房建设的。保障房建设毕竟不完全属于商业项目，应该是带有社会福利性质的住房建设项目，因此它本身就属于政府社会职能的体现。政府从社会效益和社会责任的角度出发，都应该主动参与和积极组织社会的保障房工程建设。在这个过程中，政府的作用是不可忽视的

44、，尤其是对中国这样一个曾经深受计划经济模式影响的国家，政府在经济方面的话语权更为强大，因此政府的作用必须得到充分重视和发挥。当然，政府参与和主导的程度是不同的，美国政府更多是指导和辅助作用，而德国和日本，政府的主导作用更强，考虑到中国的现实，也应该是政府主导。4.4.3以市场化模式吸引社会资金保障房建设融资若是全都用财政资金，恐怕世界上没有一个国家的财政能够承担如此沉重的负担，而且也不利于国家经济的发展。因此，要想做好保障房建设，在融资方面必须积极开源，拓展多元融资渠道。比如说中央和地方政府发行相关债券、设立房地产信托基金、建立政策性房产银行等。4.4.4严格确定和规范保障标准保障房占用的财政

45、资金较多，因此必须要充分发挥其社会效益。保障房的本质是确保社会中低收入阶层的居住权益，因此必须严格确定和规范保障范围。尤其是对中国而言，标准制定不够合理，保障房资源分配不均的情况比较明显，这就是使得保障房融资的社会效益打了折扣，影响以后的社会形象，增加了保障房融资难度和社会支持度。第五章 改善我国保障性住房融资的对策思路5.1 改善我国保障性住房融资的政策方面的对策5.1.1 加强对我国保障性住房现有相关融资政策分析我国应为保障房建设资金筹集和管理提供法律依据。加快有关住房保障相关法律的制定，特别是对保障性住房的土地供应、保障对象、保障标准、资金来源、激励机制、运营模式等进行明确规定，并对中央

46、政府、地方政府、专门机构和社会力量参与保障性住房建设和运营的责权关系进行界定，从根本上为完善住房保障制度提供法律依据和保障。一、加快住房保障立法要从根本上改变我国住房保障制度的现状，必须加快相关的立法进程，尽早出台住房保障法，从最高法律效力的层面对住房尤其是保障性住房的建设、融资、消费、分配等环节进行强有力的规范，明确划分中央和地方政府各自的职责。通过法律的形式明确政府在住房保障中的责任和义务，确定保障性住房的供给原则，供给对象和操作规程。明确住房保障体系和分层次的保障对象，完善住房保障各项制度和实施细则。二、完善配套的财政、税收和金融政策目前在公共财政支出水平偏低的情况下，要继续加大公共财政

47、的支出力度，把住房保障支出纳入年度公共财政预算，多渠道保证资金来源，并保持在适度的水平，防止从一个极端走向另一个极端。在税收政策方面，应该对经济适用房、廉租房、公积金贷款购房给予适度的税收减免，通过减税或者免税的形式支持住房保障制度。另外还可以结合准备开通的“物业税”考虑对保障性住房采取减免的措施。在金融政策方面，一些具备条件的城市可以在廉租房领域就融资创新进行试点，利用证券工具和多种融资模式，借助资本市场为廉租房的建设融资。在这里政策的出台和调整需要慎之又慎，不能盲目照搬国外的做法，要充分考虑到资本市场的风险。5.1.2 分析我国保障性住房融资政策发展要求和对策一是尽快建立健全住房保障制度法

48、律体系。应尽快将保障住房政策提升到法制层面，为相关金融支持政策措施的出台和落实提供法律依据。我国尚未颁布相关住房保障法，仅通过一些临时性政策对保障性住房提出阶段性要求，缺乏对建立住房保障制度的明确规定。因此应尽快制定专门的住房保障法，从立法层面对住房保障的实施计划、惠及对象、供应标准、资金运作方式、运作机构、保障措施等进行法律界定；明确各级政府在住房保障资金投入、土地提供、金融支持、财税优惠等方面的具体责任；保障财政拨款计划、租金控制计划、税收减免计划、抵押贷款贴息计划等的实施。形成较为完备的法律法规体系。从而为相关金融支持政策措施的出台和落实提供法律依据。二是发挥各级政府在保障性住房融资机制

49、中的主导地位。应建立长期稳定的保障性住房建设财政资金投入机制，将住房保障资金需求纳入公共财政预算支出之中，确保年度财政预算中保障性住房项目支出的比例，合理安排保障性住房项目的支出结构；继续推行从土地出让净收益中安排一定资金；充分利用住房公积金闲置资金、保险资金、企业年金等长期资金用于保障房建设，制定促进保障性住房建设的土地、财税、金融等政策；推动各地市住房公积金增值收益、直管公房出售后的部分净归集资金用于保障性住房建设。三是建立完善保障性住房金融风险分担机制。第一，切实做好融资平台规范清理和运营管理工作，建立专门的、独立的保障性住房融资平台，与以往政府融资平台债务彻底分离开来，成立统一管理保障

50、性住房建设资金筹集和使用的专业部门，切实做好项目资金配套工作，增强金融机构支持保障性住房建设的信心。第二，建立政府住房抵押贷款担保制度。借鉴国外住房金融保险制度的成功经验，形成政府担保与商业性保险相结合的住房金融保险体系，建立完善的抵押贷款担保机制，有效降低金融机构面临的由于借款人违约带来的风险。第三，政府在鼓励商业银行支持保障性住房的同时，也要考虑并实施一系列配套措施，比如，政府在核算保障房成本时，既要考虑给予开发商开发成本和合理利润，也必须计入银行贷款资金成本，保证其还本付息的能力，必要时可以有一些相应的政府补贴，使银行承担的风险与收益相匹配。5.2 改善我国保障性住房融资的市场方面的对策

51、5.2.1 促进保障性住房融资市场化发展通过合适的制度安排，吸引保险资金参与公租房建设。从调研情况来看，保险资金参与公租房项目通常是寻求分散化投资和资产负债匹配，公租房作为不动产投资与股票、债券类资产的相关性较小，从而可以提高保险资金投资组合收益的稳定性，同时公租房投资的期限较长，可以匹配保险资金的负债久期。从目前保险资金参与的公租房项目来看，这种融资方式的特点是：其一，参与融资的多是地段较好、项目可复制性较差、政府租金补贴较为明确的项目，地处直辖市、省会城市或者计划单列市等具有明显区位优势的城市往往是优先选择，因为这些城市的公租房项目的资产收益率高且稳定；其二，偿债资金来源除了公租房的租金收

52、益之外，通常还包括偿债主体的其它经营性现金流。5.2.2 完善保障性住房市场发展机制一、调动商业银行积极性，发挥其对保障房建设融资的支持作用对政府来说，提高公共租赁住房项目还贷能力。公共租赁住房较长的投资回收期与短期的借贷资金不匹配，因此，提高公共租赁住房项目还贷能力是取得银行贷款的一个重要方面。如允许公共租赁住房划拨土地使用权抵押，允许有条件的项目适当增加商业配套设施比例，允许按照偿本还息需要分期出售部分公共租赁住房和商业用房。对商业银行来说，要主动创新保障房信贷业务，积极开发新的业务品种。如探索土地使用权抵押、在建工程抵押、股权质押、应收账款质押和第三方连带责任担保等组合型担保方式，对保障

53、房在贷款资产质量认定、不良贷款核销等方面实行区别于商业性房地产的信贷政策等。二、规范和发展保障房债券融资保障房建设公益性强、投入大、利润低，保障房债券融资的债权人相对要承担更大风险，需要有关部门建立保障房债券融资的长效机制。建议尽快制定关于保障房债券融资管理规定，加强对募集资金投向和用途的监管。保障房债券募集的资金应专款、专户、专账使用，不允许以某些保障房项目为名连带多募集资金用于其他用途。具体来说，应当把保障房资金跟融资平台的其他项目隔离开来，防止这些资金转移到其他项目中去，确保保障房资金运作的独立、透明、高效。逐步加大政府债对保障房建设支持力度。短期看，可以增加中央代发的地方债券中保障房资

54、金比例，并且保证地方债券融资得到的资金切实优先用于保障房建设。长期来看，要推动政府投资和融资向社会性项目大规模倾斜，由政府财政来承担相应的社会职能，建议未来考虑增加中央政府债专项用于保障房建设。规范企业债运作，增加保障房债券吸引力。一是规范地方政府投融资平台发债行为，增加政府融资平台债务和收益情况的透明度。二是妥善统筹偿付安排。三是完善政府对保障房债券融资的优惠支持政策，通过财政、税收补贴适度提高对保障房债券持有人的经济回报，增加保障房债券吸引力。三、引入社保基金、保险资金等长期资金投资保障房建设通过制度和模式创新，吸收社保基金、保险资金等长期资金参与到保障房的投融资中，将大大缓解保障房目前严

55、峻的资金缺口压力。同时，也能为社保基金和保险资金带来长期稳定收益。四、探索利用保障房基金进行融资发展保障性住房基金是我国从金融工具创新的角度，从资本市场拓展保障房投融资渠道来源的重要发展趋势。因此，需要立足国情，在积极借鉴和国际成熟经验的基础上，从国家层面制定、完善管理制度，利用保障房信托投资基金(REITs)和保障房股权投资基金(PE)进行融资。五、鼓励社会机构和企业参与保障房建设当前，我国保障房正处于大规模的建设期，建设资金需求量大。另外，投资开发模式单一，主要由地方政府直接投资开发，社会机构和房地产企业参与十分有限。因此，政府可综合运用财政拨款、政策性贷款、财政补贴和税收优惠等多种政策工

56、具来发动社会力量参与到保障房的建设中。要加大已出台的包括关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知等在内的有关政策的落实力度。具体来说，进一步完善和细化土地划拨或出让优惠、投资补助、贷款贴息、租金贴租、税收减免、专项奖励等激励方式;继续在地方实践基础上探索“反配建”(即在保障房小区中配建一定比例商品房，出售后回笼资金帮助整体资金平衡)、适当增加商业配套比例、允许一定年限后公共租赁住房向承租人出售等方式，支持社会机构和企业参与保障房的建设、运营和管理。5.3 改善我国保障性住房融资的金融手段方面的对策5.3.1 大胆丰富和采用金融手段来促进保障性住房融资一、信贷资金商业银行贷款的优势在

57、于资金较为充裕，运作和风险管理成熟，且监管层支持发放保障房贷款。商业银行贷款必须严格遵循信贷规程和监管要求，保障房贷款面临诸如借款人的独立企业法人地位、资本金比例要求、四证齐全、贷款最长期限、抵押物落实等难题。二、信托资金信托融资自2010年下半年爆发增长，并一直处于高位。信托融资比较适合政府规划的土地中配套的保障房，需要与其他商业性项目配合，才能承担较高的融资成本。但如果加上渠道费用，大型开发企业的信托融资成本已高达13%15%，小型开发企业则高达18%甚至更高，较高的信托融资成本对企业财务构成了压力。信托融资监管趋势将会从严，未来房地产信托的规模、发展节奏将会受到一定限制。三、发行债券从资

58、本市场融资看，资本市场可行的通道便集中于债券融资，发展改革委印发关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知，明确允许各地按有关规定进行规范后继续保留的投融资平台公司申请发行企业债券，所募资金优先用于保障房建设；符合条件的其他企业，也可以通过发行企业债券进行保障房项目融资。四、设立地产基金地产基金运作方式灵活，在国外发展已经较为成熟。从中国国内来看，由于相关法规尚不健全，基本处于起步阶段。近年来各方探索的步伐不断加快。五、社保基金/保险资金的介入保险资金/社保基金进入保障房领域有多种选择：其一、投资房地产信托投资基金；其二、单独或联合组建投资主体；其三、发放贷款等。目前来看，社保基金还有进

59、一步投资保障房的空间。六、资产证券化和REITs将保障房贷款证券化，一方面可以扩大参与层，增加资金来源，另一方面可以改善资产负债表，分散金融机构风险。按照REITs试点思路，路径一分为二：一是以试点城市的保障房项目和/或商业项目为基础，以受益券形式在银行间市场发行，筹集资金；二是在证券市场发行股权性质REITs。七、房地产融资租赁目前，中国融资租赁市场渗透率不足5%，与17%的世界平均水平相去甚远。2009年天津试水以工业厂房为标的融资租赁创新后，房地产融资租赁并无明显突破，主要受制于登记过户、税收待遇、会计处理等方面的障碍。现行政策明确规定，保障房房源的筹集可以通过在市场上租赁方式解决，这也

60、为融资租赁留下发展空间。5.3.2 拓展和开发保障性住房融资金融产品的研究与开发一、推进金融机构住房贷款产品创新。应将金融机构保障性住房贷款独立于房地产贷款，明确一定比例的信贷专项资金用于保障性住房建设。制定相应的财政和金融政策，设立政府专项基金或专门机构为保障性住房项目融资提供贷款担保或保险，鼓励金融机构加大对保障性住房贷款的信贷支持。在此基础上，金融机构应积极探索和创新保障性住房建设融资模式，通过发行理财产品等方式，创新采用土地使用权抵押、在建工程抵押、股权质押、应收账款质押和第三方连带责任担保等组合型担保方式，加大对保障性住房建设的支持力度。对保障性住房在贷款资产质量认定、不良贷款核销等

61、方面实行区别于商业性房地产的信贷政策。二、创新多元化投融资机制。积极引导社会力量参与投资建设和运营，扩大融资渠道。第一，建立发行集合债券、中期票据等融资渠道。通过保障性住房的资源整合，加强产权主体的实力和规模，借此扩大保障性住房产权主体的债券融资能力和发债规模。法国60%以上的地方政府采用发债的形式募集资金用于低收入家庭住房建设，并成为其主要的融资途径。第二，有效利用保险、信托、社保基金等长期资金。研究保险资金、社保资金进入保障性住房的具体融资方案，推出适合这些资金投资的项目。积极引入推广“建设运营转让”、“建设转让”以及“公私合营”等融资模式进入保障性住房建设，吸引民间资本投资参与保障性住房

62、建设。第三，将房地产信托投资基金引入公租房建设领域，利用社会化资金和商业化运作来帮助解决保障房的资金难题，完成公共品和资本品的对接。研究设立公租房组合投资基金，创新公租房投融资模式。三、创新推进金融机构住房贷款产品多元化。金融部门应成立专门的保障房金融支持机构，研究建立支持保障房的工作机制，及时掌握区域保障性住房工程建设情况及金融需求，全方位推动保障性住房建设。建议金融机构探索和创新保障性住房建设融资模式，突破银行限制的担保模式，积极创新业务品种。创新采用土地使用权抵押、在建工程抵押、股权质押、应收账款质押和第三方连带责任担保等组合型担保方式，加大对保障性住房建设的支持力度。对保障性住房在贷款

63、资产质量认定、不良贷款核销等方面实行区别于商业性房地产的信贷政策。四、创新多元化融资方式拓宽保障房融资渠道。政府部门应积极探索债权融资、股权融资、投资基金等多种融资模式，多渠道拓宽保障性安居工程的融资渠道。第一，建立发行集合债券、中期票据等融资渠道。通过保障住房的资源整合，加强产权主体的实力和规模，借此扩大保障住房产权主体的债券融资能力和发债规模。既要充分发挥银行间市场传统融资工具短期融资券和中期票据的便利，也要积极尝试银行间债券市场的新型融资工具，如集合票据和集合债券、超短期融资产品以及信用风险缓释工具等创新产品。第二，加大房产物业信托投资基金的研究和探索力度，拓宽社会资金的投资渠道，疏导社会资金流动性过剩。第三，积极探索公积金、保险资金的股权投资方式。建议明确公积金管理机构为政策性金融机构，严格按照金融机构的运作方