江苏省城市综合交通规划编制重大问题研究报告(专家鉴定版)72

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1、江苏省城市综合交通规划重大问题研究江苏省城市交通规划研究中心江苏省城市规划设计研究院江苏省城市规划协会完成时间：2012年6月江苏省城市综合交通规划重大问题研究目录一、概述11.1 2005版导则积极意义11.2规划编制背景变化11.3 研究意义71.4 研究框架8二、导则修订需求和框架92.1存在问题92.2 修订需求92.3修订框架10三、基本理念163.1 交通引导163.2公交优先163.3慢行友好173.4 分区差异173.5 停车调控183.6两规互馈18四、修订重点204.1 加强城市综合交通规划和城市总体规划的相互反馈204.2 交通分区、走廊和枢纽三者协调构建综合交通体系20

2、4.3 绿色交通为主体统筹协调综合交通各个子系统规划204.4 明确纲要阶段和成果阶段的编制和审查要求214.5 面向规划管理突出交通规划的公共政策属性21五、主要修订内容235.1 综合交通体系构建235.2 面向公交优先的路网规划265.3公共交通优先规划285.4慢行交通精细化规划325.5 引导型客运枢纽规划355.6调控型停车设施规划39I一、概述1.1 2005版导则积极意义1、在全国率先开展了综合交通规划编制规范的探索2005年江苏省城市综合交通规划导则（简称导则）正式出台，在全国第一次对规范城市综合交通规划编制进行了探索。在江苏省城市综合交通规划导则出台后，2010年住建部出台

3、了城市综合交通体系规划编制办法和城市综合交通体系规划编制导则。江苏省导则的出台对全国综合交通规划编制起到了较好的推动作用。2、规范了全省综合交通规划编制的内容和深度2005版导则在内容框架上主要包括总则、编制组织与审批、规划文本大纲、规划编制技术指引4个部分。总则章节中明确了规划的总体要求、内容要求和成果要求；规划编制组织与审批中明确了规划编制的工作程序、组织与审批、规划修改；规划文本大纲主要对规划的内容和深度进行了规定；规划编制技术指引主要对具体规划内容和技术要求进行说明。总体上，2005版导则明确了编制组织要求、规定了编制文本大纲、系统化了编制技术内容，对全省城市综合交通规划编制的规范化起

4、到了重要的推动作用。3、指导了全省综合交通规划编制2005版导则在省城乡规划全覆盖中对各市城市综合交通规划编制工作起到了较好的指导作用。省住建厅结合导则同步出台了“关于加强城市综合交通规划编制工作的通知（苏建规(2005)193号）”，要求全省各市应结合城市总体规划，加强综合交通规划编制工作。在2005版导则的指导下，全省13个设区市基本完成综合交通规划的编制工作，20个县市编制了综合交通规划，其中苏南经济发达的县级市开展了覆盖市域的综合交通规划编制工作。1.2规划编制背景变化1、两化联动快速发展对城市综合交通规划的要求江苏省城市化发展水平的不断提升，对城市综合交通提出了新的发展要求。2010

5、年全省城市化水平为60.6%，比2000年提高了18.3个百分点，年均增长1.83个百分点。从全省三大区域来看，苏南地区达到了70.8%，其次是苏中地区，城市化水平达到56.1%，苏北地区城市化水平较低，也达到了51.8%。城市化发展带来了城镇人口的不断增长，与此同时，城镇空间不断拓展，出现了城镇空间分散、用地不节约的问题。在城市综合交通规划中，应协调城市空间拓展和交通设施规划布局关系，建立紧凑、节约的城市土地利用模式。江苏各区域城市化发展水平和发展阶段的差异带来交通发展目标、战略的差别化，也需要在城市综合交通规划中予以落实。在城市化迅速增长的同时，全省机动化增长速度更加迅猛，给城市综合交通规

6、划带来新的挑战。截至2010年底，全省民用汽车总量达到567.71万辆，自2000年以来年均增长率达到22.52%，高于同期GDP的年均增长率。全省私人汽车拥有量超过430万辆，十年以来年均增长率高达36.82%。从全省各市车辆保有量分析，苏州、南京、无锡的三市民用汽车保有量均超过50万辆，其中以苏州汽车保有量最大，达到126.1万辆。苏北城市的汽车保有量偏低，除徐州外，其他城市汽车保有量均不超过30万辆。从各市民用汽车和私家车的增长率上看，全省各市民用汽车近五年的年均增长率基本在20%-30%之间，而私家车近五年的年均增长率更是普遍高于25%。表1 历年全省民用汽车及私人汽车保有量20002

7、001200220032004200520062007200820092010民用汽车数（万辆）74.587.1104.5131.8161.2231.1277.6330.1373.1458.1567.7私人汽车数（万辆）18.927.139.558.778.2109.4184.4226.9263.3338.2434.6图1全省民用汽车、私人汽车历年保有量表2 近五年全省各市机动车年均增长率情况城市南京无锡徐州常州苏州南通连云港民用汽车增长率(%)20.520.126.422.823.224.925.0私家车增长率(%)28.631.628.334.228.734.743.0城市淮安盐城扬州镇江

8、泰州宿迁民用汽车增长率(%)21.123.921.914.920.444.9私家车增长率(%)33.529.234.521.430.947.3机动化的迅猛发展带来的交通方式结构失衡、交通拥堵问题越来越严重。城市交通拥堵已经成为普遍的现象态势，其分布态势从苏南城市到苏北城市，从经济发达城市到经济欠发达城市，从特大城市到中小城市蔓延，拥堵区域从城市中心到城市外围，拥堵时段从高峰时段到平峰时段蔓延。城市综合交通规划必须针对机动化迅猛发展趋势，制定符合城市可持续发展要求的交通政策，建立基于城市可持续发展的交通方式结构，降低交通拥堵对社会经济发展带来的影响程度。今后一段时期，江苏省将进入城市化和机动化发

9、展的关键时期。城市化水平和机动化水平未来十年将分别超过70%和达到平均2户一辆，这一时期既是交通方式结构发展和稳定的关键时期，也是交通拥堵矛盾、公共交通发展、城市停车问题等集中爆发的时期。未来一段时期是制定城市综合交通发展战略和政策，促进公交优先和形成可持续交通方式结构的关键时期，综合交通规划的编制必须在规划思路、理念和方法上进行创新，以适应未来城市化和机动化的发展要求。2、确立绿色交通主体地位对综合交通规划的要求首先是节能减排的要求。根据国际能源署（IEA）提供的数据，近5年来，交通运输能耗占世界总能耗的20%以上。近10年来，全球二氧化碳排放总量增加了13%，而源自交通工具的碳排放增长率却

10、高达25%。据国家交通运输部交通运输系统节能减排方向与途径研究的预计，到2020年，交通运输领域二氧化碳总排放量将达到15亿吨左右，届时交通运输领域二氧化碳排放占总比将达到18%20%。在全球气候变化的大背景下，发展低碳经济正在成为共识。节能减排，促进低碳经济发展，既是阻止全球气候变暖的关键，也是践行科学发展观的重要手段。当前，许多城市都在着力打造低碳生态新城，低碳生态交通系统是其中的关键。以天津于家堡低碳示范城镇、南京中新生态科技城等为代表的低碳生态新城，在交通与土地利用相互协调、低碳交通系统构建与规划、交通管理与政策、交通组织与设施设计等方面进行了探索。建设以公共交通为导向并与慢行交通有机

11、衔接的城市交通发展模式是适应低碳城市建设，实现节能减排目标的重要内容，也是综合交通规划面临的重大问题。其次是促进公交优先的需要。2005版导则出台后，国家和江苏省出台了一系列关于优先发展公共交通的政策文件。2005年9月国务院办公厅下发了关于优先发展城市公共交通的意见（国办发2005 46号），对发挥规划的调控作用、完善公交基础设施、优化公共交通运营结构、保障公共交通的道路优先使用权、积极稳妥地推进行业改革、进一步加大政策扶持力度等方面提出了优先发展公共交通的政策措施。2006年12月建设部等四部委出台了关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见（建城2006288号），提出了优先发展城市公共

12、交通主要采取的经济政策，包括政府公共财政体系，公交的投资、建设和经营，公交政策性补贴等方面。同年，江苏省政府办公厅下发了关于优先发展城市公共交通的实施意见(苏政办发2006112号)，结合江苏实际就落实国务院办公厅文件提出了对策措施，并对我省各等级城市的公交分担率、公交车辆、场站发展水平等提出了明确要求。近年来，我省城市公共交通有较快的发展，特别是南京、苏州、无锡轨道交通建设，常州、盐城等城市BRT的建设给当地公共交通发展带来了巨大的动力。同时也应看到，虽然我省城市公共交通近年来有了长足的发展，但衡量公共交通发展的核心指标公交出行分担率却并没有相应的合理提升。因此，在综合交通规划中，必须要更进

13、一步地强调公交优先，将公交优先规划作为综合交通规划的核心内容。表3 江苏部分城市公交出行分担率城市规模城市名称调查年份公交出行分担率（）特大城市南京200721.46苏州200610.4常州20068.95南通20075.5大城市昆山20064.8常熟20073.82江阴20067.98吴江20064.55中小城市靖江20062.73泰兴20060.9海门20060.5再次是构建以慢行交通方式为主体的绿色交通发展模式的要求。现状城市建设普遍存在新区规划用地尺度过大、城市道路网密度不足、道路断面使用过宽路幅等现象，不利于城市居民使用慢行交通出行。在慢行交通设施投入方面，交通设施较为集中地投入在主

14、次干路上，对城市支路网的建设完善、慢行交通系统打造方面投入相对不足，这种方向上的偏差不仅影响了城市的慢行出行品质，也影响了整个城市的交通运行效率。在交通管理方面，慢行空间被机动车不断挤压，仅有的通行空间无法保证其连续性和安全性，机动车停车占据慢行空间情况严重，违章停车处罚措施没有得到有效实施，慢行出行环境相对恶劣。城市综合交通规划应当在用地和交通互馈规划、路网规划、慢行交通规划、交通管理等方面制定适合慢行交通发展的战略措施和设施体系，强化慢行交通的主体地位。3、落实交通引导发展理念对综合交通规划的要求“交通引导发展”理念体现在交通与用地相互反馈、路网支持公交优先、交通方式结构优化三个方面，包括

15、交通分区、公交优先、慢行友好、枢纽体系、停车调控等技术方法。目前实现交通引导发展在规划方面主要存在以下几个问题。首先是交通与用地相互反馈方面，交通规划和土地利用规划仍然存在两张皮，各自规划内容，相互之间缺乏反馈和校核；其次是路网规划方面，仍然是以小汽车交通为主导的路网规划和评价方法，从道路网布局、道路网密度、路权分配等方面，对公交优先支撑不足；再次是交通方式结构方面，缺乏在土地利用、能源、环境等约束条件下确定小汽车交通、公共交通和慢行交通三者之间的合理方式结构比例。解决以上三个方面问题，需要从交通分区、公交优先、慢行友好、枢纽体系、停车调控等方面入手。落实交通分区和城市功能分区、土地利用的关系

16、，制定差异化的分区交通发展策略和设施布局要求；更加重视公交优先规划，形成支持公交优先的路网布局以及和土地利用相协调的公交网络布局；促进慢行友好发展，从慢行网络、慢行设施、慢行路权等方面进行精细化规划，加强慢行交通和公共交通的衔接；构建引导城市发展的枢纽体系，促进城市中心布局和枢纽布局的融合；加强停车调控，从分区、分类、分价、分时等方面明确停车调控策略。交通引导发展的规划理念在江苏省内的城市交通规划中已经得到普遍的认可，但是具体如何理解这些理念与方法的内涵，找出理念落实的难点，提出解决方案，并将先进的规划理念落实到交通规划方案中，是本轮综合交通规划编制导则修编需要重点解决的问题。本次导则修订将落

17、实交通引导发展理念，将新的理念和技术方法运用到综合交通规划编制中。交通分区公交优先停车调控慢行友好枢纽体系交通与用地相互反馈交通方式结构优化交通引导发展路网支持公交优先图2 交通引导发展的理念内涵4、区域和城市轨道交通以及客运枢纽建设对综合交通规划的要求江苏省区域轨道交通建设提速给城市综合交通规划带来重大影响。随着国家将轨道交通作为未来一段时间内拉动经济保增长、促转型、调结构的重大项目和铁道部发布铁道部关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见，江苏省已初步确定将沿江城际铁路作为先行先试项目，探寻铁路建设筹资和运营管理新模式。未来随着城际铁路为主体的区域轨道交通建设的提速，由于时空距离变化带来的

18、江苏省内城镇空间发展格局的变化，将会对城市综合交通发展带来重大影响。综合交通规划必须与省域空间发展态势和区域轨道交通发展结合，合理构建区域和城市交通系统。城市轨道交通建设给城市交通发展带来转型的重大机遇。目前南京已有超过80公里的轨道交通线路投入运营，苏州轨道交通1号线2012年5月投入试运营；南京、苏州、无锡三市在建轨道交通线路达到136.65公里。此外，常州、徐州等城市轨道交通线网规划已经得到批准或待批。轨道交通的建设给城市交通发展带来了重大机遇，特别是对于改变公交网络布局模式和促进公共优先具有举足轻重的作用。城市综合交通规划必须和轨道交通建设相协调，处理好各种交通方式在发展战略、设施规划

19、中的安排。以轨道交通为核心的客运枢纽建设给城市交通带来的影响。客运交通枢纽对内外交通整合、促进枢纽周边土地开发、引导城镇中心体系布局优化等方面具有重要作用。省内许多城市将城际轨道客运枢纽、轨道交通站点地区纳入城镇建设用地，统一开发建设。因此，城市综合交通规划需要针对当前面临新的发展要求和趋势，利用轨道交通建设给城市交通转型带来的契机，以构建先进公交体系来积极应对机动化浪潮，建立公交导向发展的土地利用模式，改变区域城乡空间发展格局。江苏省十分重视轨道交通客运枢纽的建设问题。江苏省住建厅2009年出台了关于做好城际轨道交通规划相关工作的通知（苏建规（2009）230号），要求重点关注城际轨道交通对

20、城镇功能和布局的影响，加强城际轨道交通站点与周边用地、城市交通的衔接，推进综合客运枢纽布局规划工作，预控空间资源。同时，省住建厅和交通运输厅出台了关于印发的通知（苏建规（2009）316号），对单个枢纽的核心区交通规划和枢纽地区详细规划内容与深度进行规定。在新一轮的综合交通规划中，应当更加重视铁路客运枢纽对城镇空间和综合交通系统构建的作用。表4 江苏已建和在建轨道交通线路一览表轨道类别城市已建线路在建线路城市轨道交通南京 1号线：21.72公路 2号线：25.27公里 1号线南延线：25.08公里 2号线东延线：12.68公里 3号线：40.19公里 1号线西延线：14.4公里 机场线：35.

21、8公里苏州 1号线：25.74公里 2号线：26.56公里无锡 1号线：29.42公里 2号线：26.08公里区域轨道交通 京沪高速铁路：运营里程1318公里，江苏段设6个站点 沪宁城际铁路：运营里程301公里，江苏段设17个站点 宁杭城际铁路：运营里程249公里，江苏段设6个站点 宁安城际铁路：运营里程257公里，江苏段设2个站点1.3 研究意义整合交通资源，提升城市运行效率，支撑城市化、机动化、现代化统筹发展。本次研究将以江苏省两个率先为引领，在城市化和机动化联动发展背景下，以构建江苏现代化城市综合交通体系为目标，对综合交通规划的新理念和新方法进行系统化，形成江苏范式。落实公交优先，推进节

22、能减排，促进社会公平。本次研究在分析未来江苏人口、城市化、资源环境承载力、节能减排要求等对综合交通带来挑战的基础上，将落实公交优先作为导则修订的核心内容，新增、调整、细化导则相关内容，更新规划理念、完善规划内容。1.4 研究框架本次研究将对综合交通规划存在的主要问题，规划应坚持的基本理念进行分析，明确新形势下江苏城市综合交通规划的重点，并对涉及到综合交通规划导则的内容进行修订。图3 本课题研究框架47二、导则修订需求和框架2.1存在问题1、规划编制规划定位应进一步明确。现行的规划编制体系中对于综合交通规划的定位以及综合交通规划和城市总体规划的关系并不清晰。规划理念亟待更新。2005版导则仍然以

23、需求为导向的交通规划编制理念。在机动化迅猛发展，城市交通拥堵日趋严重的情形下，需要更新规划理念，采用交通需求和供应相协调、通过交通设施供应调控交通需求的理念。此外，公交优先的理念在综合交通规划编制中应该得到强化。规划方法需要创新。与城市总体规划同步编制的综合交通规划需要在规划方法上进行创新。特别是加强城市综合交通规划和城市总体规划在各个阶段以及主要方面的相互协调和反馈。此外，规划的指标体系、评价方法等也需要进行创新。2、规划管理缺少规划纲要阶段内容。2005版导则没有明确规划纲要阶段和成果阶段的相应内容。特别是纲要阶段的主要内容，以及综合交通规划纲要阶段和城市总体规划刚要阶段的相互关系。缺少规

24、划审查要点。2005版导则缺少纲要阶段和成果阶段的审查要点，不利于综合交通规划的技术审查和城乡规划主管部门的规划管理。缺少规划实施评估。为加强综合交通规划的刚性内容，有必要对上版综合交通规划的实施进行评估，对上版规划的主要内容的实施情况、实施中存在的问题、规划检讨等进行评估，有利于更好地编制新一轮综合交通规划。2.2 修订需求针对以上目前综合交通规划编制和规划管理、审查中存在的主要问题，结合未来江苏省综合交通规划编制面临新的形势和要求，开展本次导则修订的研究工作。研究认为城市综合交通规划编制、规划管理和审查需要在规划编制体系、规划地位、落实新理念、规划重要内容、规划定量分析、城市交通数据库和交

25、通模型建设等方面进行明确。本次导则修订应解决除规划编制体系和城市交通数据库与交通模型建设外其他内容的新增、调整和细化工作。本次导则修订需求主要包括以下八个方面： 需要明确城市综合交通规划的地位； 需要全面地、系统地、尽快地落实公交优先的相关举措； 需要在综合交通规划中落实“交通引导发展”理念； 需要在综合交通体系中确立绿色交通的主体地位； 需要建立以公交导向、慢行友好的城市发展模式和交通发展模式； 需要研究重大建设项目对城市和交通发展的影响； 需要发挥轨道交通及客运枢纽在城市综合交通体系中的骨干作用； 需要在城市综合交通规划编制中加强定量分析。2.3修订框架针对以上目前综合交通规划编制和规划管

26、理、审查中存在的主要问题，结合未来江苏省综合交通规划编制面临新的形势和要求，开展了导则修订的研究工作。本次导则修订结构体系上仍然延续了2005版导则的总体框架，包括总则、规划编制组织与审批、规划编制技术指引、规划成果要求四个部分内容。具体的修订内容可分为新增、调整和细化三大部分。表5 导则修订主要内容修订方向修订方面修订主要内容新增规划编制 综合交通体系构建 慢行交通规划 交通管理与信息化 综合交通规划的编制阶段以及每个阶段的重点内容 综合交通规划实施评估规划管理和审查调整规划编制 交通发展目标 交通发展战略规划管理和审查 规划审查主体细化规划编制 资料搜集和交通调查 需求分析 规划方案评价规

27、划管理和审查 交通规划修改条件1、新增内容本次导则修订主要新增三大方面和两小点内容。三大方面内容是适应于和城市总体规划同步编制、绿色交通体系构建以及和部颁导则相协调的需要，增加综合交通体系构建、慢行交通规划、交通管理与信息化等内容；两小点内容主要是明确综合交通规划的编制阶段以及每个阶段的重点内容和综合交通规划实施评估内容。为增强城市综合交通规划和城市总体规划互动，增加综合交通体系构建部分内容。主要内容包括明确城市交通分区和功能分区、交通走廊和城市空间结构、客运枢纽和城市中心体系的关系，提出城市客、货运交通的构成要素、组织模式和总体布局框架，拟定综合交通各分项系统的功能定位。突出绿色交通规划的引

28、领作用，强化慢行交通地位，增加慢行交通规划内容。将原自行车与步行交通规划调整为慢行交通规划，主要内容包括明确自行车与步行交通发展目标、功能定位、慢行单元划分和规划策略、慢行网络分类和规划要求、慢行交通设施规划布局等。依据部颁城市综合交通体系规划导则，增加了交通管理与信息化内容。主要内容包括明确交通需求管理和交通系统管理的体系框架、交通管理设施布局原则和要求以及城市交通信息化发展模式、系统框架、共享机制和共享信息类别等。本次导则修订明确了城市综合交通规划编制工作分为纲要和成果两个阶段。纲要阶段主要内容包括分析城市交通现状问题和症结（包括现行规划实施评估）；分析城市交通发展趋势与要求；明确城市交通

29、发展目标；明确城市交通发展战略、重大政策导向；进行交通需求分析和测试；构建综合交通体系总体框架；提出城市交通分项规划目标和原则；提出重大交通设施布局方案。成果阶段在纲要的基础上重点对以下方面进行深化和细化，包括预测和协调城市供需关系；编制城市交通分项规划方案；提出城市交通近期行动纲领和重大项目建设规划；提出近远期城市交通发展的相关策略、措施和建议。本次导则修订新增了城市交通系统现状分析应包括现行规划实施评估的内容。主要评估内容包括：现行规划提出的交通发展目标和战略的实现情况、已建和在建的交通设施是否与规划一致、交通发展与城市发展是否协调、依据城市综合交通规划制定的交通分项规划情况等内容，提出现

30、行城市综合交通规划修改建议。2、调整内容本次导则修订调整的主要内容包括交通发展目标、交通发展战略、规划审查主体。交通发展目标的调整主要着眼于简化2005版导则中的指标，对原指标中意义不大、难以获取和难以定量分析的指标进行了删减。本次导则修订将原先4大类16小类指标调整为3大类10小类指标。规划目标主要强调了绿色交通方式发展和提升居民出行质量方面的定量指标。表6 2005版导则中所确定的规划目标总目标子目标指标1、支持和促进经济与社会发展1、满足客货运输能力需求路网规模、密度、面积率和结构指标公交线网规模、站点、车辆指标各类交通服务水平指标2、满足客货运输效率要求平均出行时间、旅行速度、服务准点

31、率3、满足客货运输成本要求交通投资、运价，平均出行成本4、满足客货运输安全要求事故率、损伤率2、支持和引导城市化和城市现代化发展1、选择适宜的交通发展模式交通体系结构、布局和水平2、满足总体交通可达性要求主导交通方式总体可达性与建成区覆盖半径对比（如20分钟自行车可达距离、40分钟公交出行服务半径、40分钟小汽车可达距离等）3、提供及时可靠的交通供应不同区域（中心区、主城区、新区）交通设施水平、饱和度4、提供满意的交通服务水平不同区域（中心区、主城区、新区）平均出行时间、旅行速度、服务水平3、保障和提高市民出行质量1、满足市民出行机动性要求各种出行方式平均出行时间、旅行速度2、满足市民出行可达

32、性要求公交线网密度、端点步行距离与时间、公交站点服务覆盖率、换乘距离、服务准点率3、满足市民出行安全性要求交通安全满意度、事故率、服务准点率4、满足市民出行舒适性要求不同出行方式平均空间占用率、出行环境指标4、支持城市和谐和可持续发展1、保障交通服务公平性不同阶层市民出行可达性、安全性、舒适性指标和满意率2、保护城市特色和文化遗产交通设施布局、建设、运行对文物、绿化、景观等的影响3、节约城市资源和能源交通设施土地占用率、现有交通设施利用率、交通能源消耗率4、保护城市居住和生态环境交通大气污染指标、交通噪声指标、交通设施造成的用地分隔情况等表7 修订导则中的规划目标总目标子目标近远期指标（设施指

33、标和服务指标）1、支持和促进经济与社会发展，提升运输水平（1）平衡客货运输供需对外交通设施规模和运输结构，道路网结构、密度和面积率，公交线网规模、站点覆盖率、车辆规模（2）提升客货运输效率平均出行时耗、干路平均行程车速、公交车平均运行速度（3）降低客货运输成本交通运输成本占GDP比重、居民出行成本占收入比重2、保障和提高居民出行质量，提升居民出行安全水平（1）选择适宜的交通发展模式城市交通出行方式结构（2）满足居民出行机动性要求各种出行方式平均出行时耗、旅行速度（3）满足居民出行可达性要求公交站点覆盖率、换乘距离、步行到站时间（4）满足居民出行安全性要求交通事故率、死亡率指标3、确立绿色交通主

34、体地位，支持城市可持续发展（1）保障交通服务公平性公交分担率（2）节约城市土地和能源交通设施占用土地面积、交通运行能耗（3）保护城市生态环境交通大气污染排放指标、交通噪声指标本次导则修订对交通发展战略和政策进行了调整。导则修订进行了系统梳理，将交通系统构建、交通运行质量、交通设施建设、交通发展政策等重大问题纳入到交通发展战略测试中。战略测试的重点内容由2005版导则的4个方面内容调整为8个方面内容，包括：机动化发展规模与城市交通承载力平衡关系、交通政策对出行方式结构的影响、公交服务水平、城市道路网的总体容量、城市关键交通走廊及断面的容量和服务水平、交通换乘枢纽及重要交通集散点的服务水平、城市重

35、要节点及地区的交通可达性、停车需求规模及停车设施供需关系等。在重大交通发展政策中，重点关注交通与土地利用协调发展政策、公共交通优先发展政策、慢行交通友好发展政策、小汽车交通引导发展政策、城市交通基础设施供给政策、城市交通需求管理政策、交通科技保障政策等方面。本次导则修订调整了规划审查主体。由2005版导则的“省辖市的城市综合交通规划由省城市规划行政主管部门组织论证，县（市）的城市综合交通规划由所属省辖市城市规划行政主管部门组织论证”调整为“设市城市的城市综合交通规划由省城乡规划主管部门组织技术审查，县的城市综合交通规划由所在设区市城乡规划主管部门组织技术审查”。3、细化内容本次导则修订细化的主

36、要内容包括资料搜集和交通调查、需求分析、规划方案评价、交通规划修改条件。在资料搜集和交通调查方面，本次导则修订主要细化了三个方面内容。第一是现状调研搜集内容，从自然地理资料、社会经济资料、土地利用资料、城市交通需求资料、城市交通供应资料、城市交通运行资料、交通政策与法规、相关规划资料、其他资料等方面进行了详细列举分析。第二是对基础资料的搜集要求进行明确，其中反映现状的数据资料宜采用规划报批的前一年资料，主要数据应更新到前一年；反映发展历程的数据资料不宜少于5年；相关规划资料应收集最新批复的规划成果和在编的规划中间成果；5年之内的居民出行调查等起讫点交通调查资料可以应用于现状与发展趋势分析；居民

37、出行资料调查年份如在5年以上需要重新组织开展调查；其他5年以上的调查资料可作为参考，在经过补充调查修正后方可使用。第三是交通专项调查中增加了吸引点调查，一般选取建设用地范围内具有代表性的公共管理与公共服务设施、商业服务设施进行调查，分析建筑的交通吸引状况，调查内容包括吸引规模、方式、分布、强度等。交通需求分析中，本次导则修订对交通生成、分布、方式划分、交通分配四阶段进行了细化分析，并给出了推荐使用的交通模型。本次导则修订细化了规划方案评价内容。2005版导则对于规划方案评价主要从交通运行质量方面进行评价。本次导则修订强调应从科学性、引导性、约束性、可靠性和经济性等方面进行综合评价。方案的科学性

38、体现在规划方案能否达到预期的规划目标要求；方案的引导性体现在交通系统与城市空间布局形态的耦合程度；方案的约束性体现在规划方案促进资源节约和节能减排的水平；方案的可靠性体现在综合交通能够兼顾正常和应急需要；方案的经济性体现在经济、社会和环境的综合效益最大化。本次导则修订明确了综合交通规划修改的三个条件。2005版导则对综合交通规划修改的条件规定是“根据当地实际情况，可结合城市总体规划的修编或调整进行修正完善”。本次导则修订对综合交通规划的修改条件进行了细化，满足三个条件其中之一的应当进行修改，第一是因城市总体规划修改需要对城市综合交通规划进行修改的；第二是因实施国家、省和城市重点基础设施、公共服

39、务设施项目需要修改的；第三是规划实施过程中经城乡规划主管部门会同有关部门组织论证认为确需修改的。同时，导则修订还增加了应当定期对城市综合交通规划实施情况进行评估的规定。三、基本理念3.1 交通引导交通引导发展是城市规划、城市交通规划的基本理念，也是遏制城市蔓延、治理交通拥堵、提高城市交通运行效率和提升城市生活品质的重要规划措施。交通引导发展理念要求在各级各类规划中摒弃交通被动配套城市空间发展的传统思路，积极发挥交通对协调区域发展、统筹城乡空间、优化城市布局及促进土地集约开发的引领作用。“交通引导”主要关注城市交通系统与城市用地布局之间的协调、互馈关系，在不同层次、不同类型的规划中均应贯彻，但是

40、具体内容与要求上有所差异，在城市综合交通规划层面的落实主要体现在三个方面：一是协调城市交通发展模式与土地利用模式的关系，主要指根据不同交通模式的空间资源占用、能源消耗和尾气排放等及其与城市资源供给、节能减排、环境保护及其他可持续发展目标政策的适应性，确定城市交通发展模式；二是协调城市交通走廊与城市空间发展的关系，主要指确定交通走廊的功能定位、服务对象、运量规模及交通方式构成、协作策略，明确走廊与中心城区、沿线乡镇及主要居民点的空间协调关系；三是协调客运枢纽与城市中心体系的关系，主要是根据城市发展规模、空间结构和交通发展模式，分析城市交通枢纽的分类体系，确定主要客运枢纽的数量和布局以及不同枢纽的

41、区位条件和交通衔接方式、整个城市交通系统的定位、服务对象和服务范围。3.2公交优先广义上的“公交优先”是指一切有利于公共交通优先发展的政策和措施。具体来说，公交优先的主要内容应当包括：政府在综合交通政策上确立公共交通优先发展的地位；在规划建设上确立公共交通优先安排的顺序；在资金投入、财政税收上确立公共交通优先的扶助做法；在道路通行权上确立公共交通优先的权利。“公交优先”不仅体现在具体诸如设置公交专用车道、港湾式公交停靠站等公交优先的工程项目上，而且应当体现在包括法规、政策、运行环境、管理措施等诸多方面的支持。“公交优先”体现的是城市和交通发展的一种观念和意识，它要求法规、政策、规划、设施建设和

42、运营管理等都在“公交优先”的目标下统一起来，作为一项社会系统工程共同实施。公交发展的最主要问题是与小汽车的竞争，公交优先的实质是公共交通要优先于、也仅仅优先于小汽车的发展。“公交优先”是我国城市交通发展的基本战略，在各层次的城市规划、城市交通规划中均应围绕公交优先制定相关规划方案及措施，在城市综合交通规划层面应重点落实城市公共交通发展模式研究、公共交通走廊与城市发展模式的关系研究、公共交通系统构建、公交路权优先规划以及公交优先政策和措施等。3.3慢行友好随着国家节能减排战略落实的逐渐深入以及低碳生态理念的逐渐被接受，慢行交通在城市交通中的地位也正在被提升到战略重视的高度，良好的慢行系统正在成为

43、衡量城市生活品质与活力的一个重要标杆。慢行交通是出行者与城市物质空间接触最为直接的交通方式，相对其它方式也需要付出更多的体力，对出行环境也最为敏感。慢行交通“友好”与否是从出行者的感受角度来予以衡量。一般而言，出行者对慢行交通的要求主要关注两个方面，一是是否可以方便、连续地到达目的地，即可达性问题；二是对出行过程的感知是否安全、舒适。其中可达性主要体现对慢行网络的要求，安全性、舒适性是对慢行环境的要求。友好的慢行网络是慢行交通友好的必要条件，友好的慢行环境则是慢行交通友好的关键条件。“慢行友好”是城市综合交通和谐发展、城市与交通协调发展的必然要求，在城市综合交通规划层面，应重点关注慢行单元的划

44、分与政策的制定、慢行网络构建、慢行设施规划等。3.4 分区差异城市不同区域土地利用的多样性带来交通特点和交通需求的差异，这种区域差异性为制定分区差别化的交通政策提供了必要性和可行性。通过区域差异化政策的制定，可以确定不同区域中各类交通方式的发展定位、各类交通设施的供应水平及发展政策，更有助于引导城市空间优化和城市交通结构优化，实现布局减碳和交通减量。在城市综合交通规划层面，“分区差异”理念的落实要求根据不同区域土地利用、交通需求特征的差异进行差别化的交通设施配置，以达到优化土地利用、调节交通需求的目的，重点是明确各分区在公共交通发展水平、路网密度、慢行设施、停车调控、货运交通管理等方面的控制性

45、要求，以指导综合交通规划中各分项规划以及下层次各专项规划。3.5 停车调控在我省城市化和机动化联动发展背景下，城市停车矛盾普遍凸显，越是经济发达地区的城市，其停车问题越突出，研究和解决城市停车问题也越来越迫切。而随着对城市停车设施作用的认识发生重大转变，停车设施对土地利用、交通方式结构的调控作用也得到普遍认知。“停车调控”的作用主要体现在三个方面：一是停车设施与土地利用存在互动关系，通过停车设施规划可调控土地利用的性质和强度；二是停车设施是车辆出行链必有的重要环节，通过停车设施规划可以调控交通方式结构和交通流的时空分布；三是停车设施是车辆出行的起讫点，通过停车设施规划可以调控社会空间布局，促进

46、社会和谐。在城市综合交通规划层面，应摆脱以往将停车设施作为用地或建筑物配套的思路和做法，以“调控”作为规划的总体指导思想制定停车分区和规划策略，确定不同分区停车设施供应结构等，以发挥停车设施的调控作用，使得停车设施更好地服务于低碳生态的城市综合交通体系构建。3.6两规互馈2010年2月由国家住房和城乡建设部颁发城市综合交通规划编制办法，其中第五条明确提出“城市综合交通体系规划应当与城市总体规划同步编制，相互反馈与协调”。城市综合交通规划与城市总体规划编制脱节而产生的弊端已日益突出和被业界所认知，城市综合交通规划作为城市总体规划的下位规划，往往后于城市总体规划编制。受限于城市总体规划方案的法定性

47、，城市综合交通规划往往仅局限于在城市总体规划明确的城市空间布局的基础上对交通系统进行优化，而对城市用地布局的反馈作用也无法得到很好地发挥，城市综合交通规划对城市规划建设的指导作用因此被弱化。在公交优先发展成为我国城市交通发展战略并得到日益推进的背景下，利用公共交通的大力发展给城市交通转型带来的契机，落实交通引导发展理念，协调交通与土地利用的关系，建立公交导向发展的土地利用模式，是城乡空间集约化发展的必然要求，也是落实节能减排战略的要求。“两规互馈”理念要求城市总体规划与城市综合交通规划应同步编制、互相反馈，特别要求城市综合交通规划的编制应改变以往单纯从交通角度考虑交通规划编制的思路，应更多地从

48、发挥交通引导作用、促进城市用地布局优化的角度制定城市综合交通规划方案。“两规互馈”可避免城市综合交通规划与城市总体规划“两张皮”而产生的弊端，对于贯彻落实公交优先发展战略，充分发挥交通对城市发展的引导和调控作用，优化城市空间结构和用地布局，促进城市交通可持续发展具有重要意义。四、修订重点4.1 加强城市综合交通规划和城市总体规划的相互反馈本次导则修订明确了城市综合交通规划原则上应与城市总体规划同步编制、相互反馈，贯彻落实公交优先和绿色交通战略，建立以公交优先为主导的综合交通体系，形成以公交为导向的城市发展和土地利用模式。加强城市综合交通规划和总体规划的相互反馈是本次导则修订的重点。两规互馈编制

49、在城市总体规划纲要阶段和成果阶段分别有着不同的要求。城市总体规划纲要阶段，应着重通过交通走廊分析，提出“双快”体系的规划方案，划定交通分区，进行客运枢纽布局和城市中心体系的耦合设计，制定城市交通和土地利用系统的总体框架和综合交通体系框架。城市总体规划成果阶段，进一步通过定量分析手段，在统筹设施布局和设施引导的基础上，对交通需求与用地布局进行协调分析，相互校核和优化各子系统交通设施布局方案和用地布局方案。4.2 交通分区、走廊和枢纽三者协调构建综合交通体系实现城市交通规划和城市总体规划的相互反馈，重点在于构建综合交通体系，主要体现在交通分区、交通走廊和客运枢纽三个方面和城市总体规划的结合。其中，

50、交通分区和城市功能分区，交通走廊和城市发展轴线，客运枢纽和城市中心体系的相互反馈是构架综合交通体系的关键。图4交通系统构建主要内容4.3 绿色交通为主体统筹协调综合交通各个子系统规划本次导则修订重点是坚持绿色交通的主体地位。其中，公交优先是本次导则修订的核心内容，包括面向公交优先的道路网络、公交优先规划、客运枢纽规划等内容。主要目是在构建综合交通体系中将公交发展放在更加突出和重要的位置。在公交优先的基础上，突出慢行交通地位。保持慢行交通方式在城市交通方式中的主体地位，创造良好的慢行交通环境，鼓励慢行出行。4.4 明确纲要阶段和成果阶段的编制和审查要求本次修订面向城市综合交通两个阶段，分别提出纲

51、要阶段和成果阶段的成果要求。纲要阶段主要包括分析城市交通现状问题和症结（包括现行规划实施评估）；分析城市交通发展趋势与要求；确立规划愿景，制定交通发展目标；明确城市交通发展战略、重大政策；构建综合交通系统，并对城市总体规划进行反馈；提出交通各子系统规划目标和原则；制定重大交通设施布局方案等。成果阶段主要预测城市交通发展需求；编制城市交通分项规划方案；提出城市交通近期行动纲领和重大项目建设规划；提出城市交通发展的相关策略、措施和建议等。同时，导则修订中对纲要阶段和成果阶段审查的重点内容进行了说明，便于城乡规划主管部门进行技术审查。4.5 面向规划管理突出交通规划的公共政策属性部颁编制办法明确了城

52、市综合交通规划逐步将向公共政策转变。城市综合交通体系规划编制办法中指出:城市综合交通体系规划是城市总体规划的重要组成部分，是政府实施城市综合交通体系建设，调控交通资源，统筹城市交通各子系统关系，支撑城市经济与社会发展的战略性专项规划，是编制城市交通设施单项规划、客货运系统组织规划、近期交通规划、局部地区交通改善规划等专业规划的依据。可见城市综合交通规划已经在向公共政策转变。增加规划审查前的相关要求。本次导则修订中，为提高社会和居民对综合交通规划的参与程度，规定成果阶段审查前应当采取多种形式征求社会公众和相关部门意见。调整了规划审查的部门。设市城市综合交通规划应由省城乡规划主管部门组织技术审查，

53、其他县（市）的城市综合交通规划由所在设区市城乡规划主管部门组织技术审查。提出了规划修改条件和要求。城市综合交通规划经批准实施后，可根据当地的实际情况进行必要的修改。当城市总体规划修改时，综合交通规划应当与城市总体规划同步修改。五、主要修订内容5.1 综合交通体系构建这是本次修订增加的新内容，以应对城市综合交通体系规划与城市总体规划同步编制的新趋势、新要求。城市交通与土地利用是两个不可分割的经济过程，两者之间通过交通活动形成一个闭环系统。在一定的城市规模和产业结构下，城市的空间结构如何组织（反映为土地利用模式，即土地利用的性质和强度），决定了产业和居住活动的布局与强度，形成交通需求居民通过交通系

54、统往返于工作与居住地之间。政府和私人投资形成交通设施供给，交通需求与交通供给的相互作用形成交通可达性，决定不同区位的交通便利程度，这会改变土地和房地产价格，影响企业和居民的选址行为，从而改变土地利用模式。随着资源环境问题的突出和可持续发展理念的兴起，环境因素也逐渐被纳入到各项规划体系当中，关注焦点主要集中在机动车带来的空气污染和碳排放这两个方面。“就交通论交通”的规划策略所产生的节能减碳效果十分有限，从城市空间规划层面协调各项经济活动的空间布局，引导交通设施的合理供给和布局优化，才有可能从根本上实现可持续发展对城市交通的各项要求。改变综合交通体系与城市总体规划脱节的现状，实现土地利用与城市交通

55、一体化发展是规划行业落实科学发展观的迫切要求。通过综合交通体系的构建，明确城市交通发展模式、交通分区和发展策略，为总体规划或城乡统筹规划探索最优的城市或城乡空间结构提供设施或政策支持，也为土地使用助推绿色交通体系的构建和完善提供本源支撑。1、明确三个层面的交通发展模式交通发展模式包括了交通设施资源的供给、运营和管理等多方面的内容。在不同的规划层面侧重不同的内容。（1）区域协调层面根据城市所处交通区位、空间发展趋势和区域交通资源分布，进行区域交通设施衔接分析，明确区域交通的衔接模式，包括交通通道和交通方式。（2）城乡统筹层面根据城乡空间形态、城乡经济发展状况、城乡统筹发展要求和城乡交通设施发展水

56、平，研究城乡客运的方式构成、服务层次和网络布局，明确城乡客运公交的一体化发展模式。（3）城市交通层面有关城市交通发展模式的选择其实是一个比较严肃的话题，事关城市形态、能源和环境战略，并包含了民生问题的方方面面。如何选择适合自身的交通发展模式，以体现资源节约和环境友好，实现城市的可持续发展，是我省城市交通发展的重要课题，必须谨慎面对。在综合交通系统构建阶段，需要结合城市发展阶段、城市规模、空间布局及地形地貌，分析不同交通模式的空间资源占用（包括动态和静态）、能源消耗和尾气排放等及其与城市资源供给、节能减排、环境保护及其他可持续发展目标政策的适应性。城市交通模式在慢行主导、公交主导（含轨道交通主导

57、）和混合模式中进行选择。根据我省的资源禀赋，必须坚决摈弃以小汽车引导的交通发展模式。2、市域交通走廊与城乡统筹发展根据市域城乡统筹规划、市域空间形态和人口资源分布，分析市域交通走廊的功能定位、服务对象、运量规模，确定廊道内部的交通方式构成、协作策略，明确走廊与中心城区、沿线乡镇及主要居民点的空间协调关系。对于引导城镇集聚的交通走廊，应积极倡导大容量、高效率的公共交通方式和TOD的城乡空间布局模式。对于单纯以客货运输为目的交通走廊，应明确通道布局（及优化方向）和相关设施的预控要求。3、城市交通走廊与城市空间结构形态城市交通走廊一般可分为客流走廊、车流走廊和货流走廊。客流走廊通常是城市的主要发展轴

58、线或城市范围内的通勤人流汇集的主要区域，对机动车速度的要求应让位于对单位时间道路断面客流周转量的要求；车流走廊主要是组团城市内组团之间、或非组团城市的城市对外联系主通道，尽量满足车辆通行高速、连续的需求；货流走廊与城市生产生活相关的物资集散通道，可以与车流走廊相同。修订导则对城市三大走廊的梳理和塑造分别提出了以下要求：（1）客流走廊需分析与城市居住用地、公共管理与公共服务设施用地、商业服务业设施用地的协同关系，明确客流走廊内的公共交通形式和垂直走廊方向的客运接驳模式。根据城市规模或走廊主导交通方式差异，明确城市客流走廊两侧一定距离（城市轨道交通一般为1500米）内的道路网络密度控制要求，着重增

59、加慢行交通设施，并提出土地利用建议。（2）车流走廊需分析城市中长距离机动车出行和对外联系的主要通道，阐明城市车流走廊的布局与城市空间结构的关系。明确城市车流走廊布局和两侧用地的控制要求，包括用地性质和用地出入口位置等。（3）货流走廊需分析城市货流走廊与城市工业用地、物流仓储用地布局的关系。明确城市货流走廊布局、货运影响范围和主要集散通道。4、客运交通枢纽与城市中心体系根据城市发展规模、空间结构和交通发展模式，分析城市交通枢纽的分类体系。明确客运枢纽的选址原则，确定主要客运枢纽的数量和布局。根据不同枢纽的区位条件和交通衔接方式，研究枢纽在整个城市交通系统的定位、服务对象和服务范围，明确枢纽的性质

60、和等级。采用定量与定性相结合的方法分析确定枢纽用地规模，可预留一定的弹性。虽然，客运交通枢纽与城市中心体系之间的密切互动关系是肯定的。但是，这样的客运交通枢纽需要达到一定的能级，通常必须以城市大运量公共交通枢纽或区域轨道交通站点为依托，并且需要有一定的商业办公或管理服务功能的支持。在公共交通可靠性得不到有效改善的情况下，地面公交（含长途客运站）枢纽对人流的集聚程度难以支撑城市中心体系的发展。有条件的城市可以进行这方面的试点。5、交通分区与引导策略根据交通特征、用地功能、发展要求、资源保护对象特点，将上述因素近似和相同的交通小区整合成为交通分区，可分为公共交通优先发展区、公共交通与小汽车平衡发展

61、区、小汽车宽松发展区、机动交通限制发展区。具体划分类型可根据城市中心区、中心区的外围区、城市边缘区以及近郊、远郊城镇等进一步深化和细化。交通分区的划分要重视保护城市特色和自然文化遗产，严格保护历史城区和历史文化街区。明确各分区在公共交通发展水平、路网密度、慢行设施、停车调控、货运交通管理等方面的控制性要求。交通分区的划分应尽量与控规编制单元相结合。由于中小城市的总体规模、居民平均出行半径较小，对交通调控政策的敏感程度不高。因此，在实际规划工作中可以对分类进行适当简化。5.2 面向公交优先的路网规划传统的规划思路认为城市公共交通系统规划，应根据城市发展规模、用地布局和道路网规划，在客流预测的基础

62、上，确定公共交通方式、车辆数、线路网、换乘枢纽和场站设施用地等。这种“先道路后用地再公交”的规划思路常常导致公共交通系统以追随的方式跟踪城市的用地布局、交通需求成长，导致的结果几乎毫无例外公交线网密度不足、站点覆盖率较低、与用地结合不甚密切以及与周边道路的微循环不足等，最终造成公共交通服务水平的低下、吸引力欠缺、与私人机动车车出行竞争力的严重不足。这是目前我省乃至我国大部分城市所面临主要问题。本次修订加强了公共交通系统对道路网络系统的干预，从道路功能、网络密度、道路网络布局模式以及公交专用道设置等方面提出了新的要求。1、道路功能道路是一种公共空间，是城镇居民各种日常行为汇聚的一种场所，具有通行和逗留等多种使命，绝对的功能划分不应该被倡导。由于国家标准的限制，本次修订继承了主要以机动车车速分级的道路等级体系，并尝试将道路功能分为交通性和生活性两大功能，以便更好地兼顾日益增长的机动化出行需求和道路与社区和谐发展的呼声。（1）交通性道路主要以路网交通功能为主，服务城市中长距离的车辆出行，是城市对外和各功能片区之间、组团之间联系的主通道，沿线一般严格控制开口，结合两侧绿地可设置成为城市功能片区或组团的分界线。（2）生活性道路主要以沿线服务功能为主，承担中短距离的地区交通和沿线集散交通，要求安全、舒适和良好的可达性，不需隔