采取有效措施保障国家粮食安全

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1、采取有效措施保障国家粮食安全. 李国祥 中国社会科学院农村发展研究所 100732. 2007年以来世界粮食价格大幅度上涨，全球一些国家和地区出现了粮食危机，引起了社会骚乱 .*采取有效措施保障国家粮食安全李国祥 中国社会科学院农村发展研究所 1007322007年以来世界粮食价格大幅度上涨，全球一些国家和地区出现了粮食危机，引起了社会骚乱。我国粮食连续4年增产，粮食价格相对平稳。虽然本轮世界粮荒没有波及到中国，但是，从长期来看我国粮食安全的压力将始终存在。一方面，人口增长，居民食品消费结构升级，工业加工用粮食也会增多，粮食总需求将保持增长态势。另一方面，经济发展耕地减少，气候变化自然灾害加重

2、，水资源更加稀缺，势必会削弱粮食生产能力。为了缓解粮食供求矛盾，提高粮食安全保障水平，需要以财政政策为重点，配套使用金融、法律和行政多种措施。一、提高粮食比较效益保护农民种粮积极性保护和调动农民种粮积极性，让农民愿意种粮，是保障国家粮食安全的根本。受农户所承包耕地数量的制约，我国绝大多数农户的粮食生产规模偏小。虽然我国粮食生产的土地产出率在世界处于领先水平，但是粮食生产的劳动产出率极其低下。农户种粮只能解决吃饭问题，而难以解决致富问题，从而影响到一些农民种粮积极性。粮食是耕地密集型的产业。提高比较效益最主要是靠土地规模的扩大。随着我国经济的发展，劳动力由农业转移到非农产业，由农村转移到城镇，由

3、农区转移到工业化发达地区，是国家现代化的必然过程。随着农村劳动力转移规模的不断扩大，外出务工时间的增加，必然会出现转移出去农户的承包地需要流转出来。同时，农村中有一部分种田能手为了增加农业收入，迫切需要集中耕地实现粮食规模经营。如何解决农地在农户间的供求矛盾？关键是要建立农地流转市场。增加粮食直接补贴力度也是提高粮食生产比较效益的途径之一。自2004年以来，我国不断扩大粮食直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农业生产资料增支综合直补范围，补贴力度明显增强。2008年全国各类粮食直接补贴超过2000亿元，农民种粮每亩补贴性收入大约100元。我们的研究表明，近年来全国农民种粮每亩补贴收入平均增加1

4、元，新增粮食播种面积近100万亩。据此推算，近年来的粮食直接补贴对粮食播种面积扩大的贡献大约占三分之一。国家直接向粮食生产者发放的各类补贴是保护和调动农民粮食生产积极性的有效政策工具之一。为了确保粮农实现合理的比较效益，还应在进一步深化粮食流通体制改革，完善粮食市场机制基础上，逐步建立粮食生产的市场支持体系。我国已经出台的粮食最低收购价政策是粮食市场支持体系的重要组成部分。为了更好地发挥粮食最低收购价格政策，今后可以考虑将粮食最低收购价格水平的确定交给国有粮食企业或者粮食中介组织，由国家粮食宏观调控部门审批。这样，有助于促进粮食企业对市场的研究开拓，并与粮农建立紧密联系，与产业化发展方向一致。

5、随着国家财力的增强和运用配套金融政策手段的熟练，可借鉴美国等发达国家的差额补贴和无追索贷款的做法，建立健全我国粮食最低保护价政策体系。当市场价低于最低保护价时，政府将最低保护价和市场价的价差直接发给种粮农民。农业生产资料价格上涨，往往都会损害农民发展粮食生产的积极性。一般说来，农产品价格明显上涨后就会出现农业生产资料价格上涨的压力。从全局考虑，调控好农业生产资料价格上涨幅度，是实现国家粮食安全的关键环节。要采取财税和信贷等方面的优惠政策，鼓励农业生产资料企业充分利用现有生产能力，扩大农业生产资料生产。要加大农业生产资料市场监控力度，严厉打击农业生产资料市场乱涨价等不法行为。二、运用财政支农手段

6、加强粮食基础建设近年来，国家实施了一系列支农惠农政策，取得了明显成效。2007年，我国粮食第四年连续增产，全年粮食总产量超过5亿吨。总体上来看，我国粮食生产仍然面临着基础设施条件差，抵御自然灾害能力弱，粮食增产潜力面临越来越大的约束。在新的形势下，全面加强农业基础建设，对于切实提高粮食综合生产能力，实现粮食增产增效意义重大。加强农田基本建设是提高粮食安全保障水平的一条重要途径。我国是一个自然灾害频发的国家。实施家庭联产承包责任制以来，一些地方的农田水利设施条件不断恶化。农业基础设施建设的投入多年来严重不足，严重影响到农业防灾抗灾减灾能力，制约着我国粮食的稳定增产。2006年我国有效灌溉面积占农

7、作物总播种面积只有35.3%，意味着尚有近三分之二的耕地可能因灾害而得不到及时有效的灌溉。农业基础设施建设需要的投入庞大，关键要完善投入机制，改进配套投资政策。针对我国农业基础设施薄弱环节，要重点加强农田水利设施建设，尽快完善农业生产条件，加大土地复垦整理力度，加强中低产田改造。考虑到曾在我国农业生产中发挥重要作用的原有一些水利设施老化失修，应优先加快病险水库的除险加固和大型灌区的节水改造。要通过建设小微型水利工程，彻底改变水利设施不配套瓶颈约束。在我国农业资源约束日益加剧的情况下，只有不断提高科技进步，才能够从根本上保障粮食的有效供给。从长远计议，我国扩大粮食增产潜力要靠粮食技术创新。改革以

8、来，我国耕地面积和粮食播种面积持续减少，但粮食单产不断增加。改革初期，我国粮食单产只有2.53吨/公顷，2007年粮食单产增加到4.75吨/公顷，年均增长2.2%。今后，要根据粮食生产需要进一步明确相关科技进步的主攻方向，加强科技创新与推广应用。重点建设现代粮食技术体系，着力提高粮食单产水平和质量，推广节水技术。加强基层技术推广体系建设，积极探索科技成果进村入户的有效机制和办法。三、加强金融服务提高粮食安全保障水平从提高国家粮食安全保障水平的需要出发，不断增加金融信贷投入是有效地缓解粮食投资不足矛盾的重要手段。在我国工业化和城市化进程中，农村资金外流现象比较突出。尽管我国资本市场得到了很大发展

9、，但是粮食等农业基本建设投入严重不足。长期来看，单靠财政资金发展粮食生产是远远不够的。发展现代农业，改善粮食生产条件已经成为提高粮食安全保障水平的重要手段。要通过金融手段发展粮食生产，鼓励工商企业进入农业，解决农户贷款难问题，形成信贷的有效需求主体，重点支持改善粮食生产经营条件和增加粮食生产投入，促进粮食生产综合生产能力的提高和现代粮食物流的发展。建立粮食作物灾害保障制度，既能鼓励农民增加对粮食作物的投入，增加粮食产量，又能够当灾害发生时减少粮农经济损失，保护农民种粮积极性。长期以来，我国粮食投资收益率极不稳定。2000年稻谷、小麦和玉米三种粮食的平均成本利润率约为-1%。而2004年这三种粮

10、食的平均成本利润率近50%。在实际中建立粮食作物保险制度面临着较大的困难。粮食作物灾害风险可控性差，损失发生影响范围广泛，需要保险公司做出巨额赔付。以盈利为目的的保险公司一般都不愿意开展粮食作物商业保险，需要政策支持。粮食作物灾害保险是保护农民种粮积极性和提高国家粮食安全保障水平的有效手段之一，具有准公共产品或类似于公共产品的属性。国内外长期的粮食等农作物灾害保险的实践表明，如果离开了政府的支持和参与，粮食等农作物灾害保险的发展都将以失败告终。稳步发展粮食期货交易。规范的期货市场具有价格发现和规避风险的功能。我国大连商品交易所和郑州商品交易所发展的粮食期货市场的实践表明，只要坚持依法规范运作，

11、粮食期货就能够促进订单农业和优质粮食生产的发展。目前，我国进入期货市场交易的粮食所占比重不高，需要进一步发挥粮食期货交易，探索通过现代商品交易方式促进粮食安全保障水平的提高。四、更加注重采用经济手段保护好基本农田保障粮食安全的核心是保障粮食生产能力。稳定发展粮食生产的最大制约因素是耕地。受城镇建设和生态退耕等占用耕地影响，我国耕地面积总体上趋于减少。耕地面积减少，使粮食和其他耕地密集型农产品在用地上的矛盾日益突出。根据近年来我国进出口的主要耕地密集型农产品粗略计算，净进口的农产品所折合的播种面积占到国内农作物总播种面积的15%以上，相当于为我国提供了3亿亩以上的耕地。确保国家粮食安全，必须严格

12、执行基本农田保护制度，严禁乱占滥用耕地。我国已经划出了18亿亩耕地的红线。但是，由于粮食生产的土地比较效益偏低，利益驱动往往冲击耕地保护。在市场经济条件下和土地产权仍然存在较大模糊空间的情况下，必须发挥法律手段和行政手段的作用，把优质农田保护好，既要坚决制止城镇化、工业化过程中新的圈地运动，又要处理好农业结构调整中耕地的保护。确保基本农田总量不减、用途不变、质量不降是实现国家粮食安全的基本保证。除了采取最严格的法律和行政手段保护耕地外，还应进一步调动地方政府和农民保护耕地的积极性，特别要解决中央政府和地方政府在控制耕地非农占用目标上存在的冲突。一方面，中央应集中更大份额的土地出让收入，通过经济

13、手段扼制耕地减少势头；另一方面，中央转移支付规模的确定和农民补贴的发放应尽可能与耕地直接挂钩，让耕地保护好的地方多得经济利益。而且，还可以仿照奖励粮食大县和生猪大县的做法，对耕地保护好的县（市）进行奖励。一些地方实际调查表明，只要让地方政府从保护耕地和发展粮食生产中得到经济利益，就能够促进粮食生产的发展。五、配套采取粮食调控措施保障粮食安全保障粮食安全是人类发展追求的共同目标，是国家经济社会稳定的最重要基础，是我国解决“三农”问题的首要任务。从联合国到各国各地各级政府，都十分重视粮食安全。大致来看，各国通过加大农业投入，加快科技进步，保护农业资源，不断增加粮食有效供给，在此基础上辅助粮食援助等手段，使世界粮食安全状况得到改善。保障我国粮食安全，要树立全球观念，既要充分利用国际粮食资源，分享国际分工和贸易的福利，又要充分估计可能的民族、宗教和意识形态冲突，做好极端情况下国家粮食的有效供应。为此，除了不断提高粮食综合生产能力外，还应深化国有粮食企业改革，完善国家粮食调控，健全国家粮食储备制度，发挥粮食进出口等调节手段的作用。在立足扩大国内生产的基础上，利用好国际市场，尽可能地降低国家粮食不安全的风险和代价。4