农村信用社改革路径探索

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1、市农村信用社改革路径探索内容摘要 经过近八年改革，市农村信用社改革取得阶段性成果，但在深层次体制、机制方面，问题仍然存在。本文对农村信用社改革八年来的相关情况进行了调查、分析和评估，在进一步深化农村信用社改革的路径选择方面进行了有益探索。关 键 词 农村信用社改革 路径 探索作者介绍 市人民银行市农村信用社改革，自2003年8月试点工作启动以来，取得了阶段性改革成果。但农村信用社深层次体制、机制问题，仍然存在。本文对农村信用社改革八年来的相关情况进行了调查、分析和评估，在进一步深化农村信用社改革的路径选择方面进行了探索。一、农村信用社改革取得阶段性效果（一）法人治理结构明显改善四个联社均建立了

2、社员代表大会、理事会、监事会和以主任为代表的经营管理层等“三会一层”架构，初步形成“决策、经营、监督”三权分离、相互制衡、均衡约束的管理模式，法人治理结构得到进一步完善，决策水平和管理能力明显提高，内控、分配、财务及人事制度等的改革都进一步深化。（二）资本实力显著增强、抗风险能力明显提高经过近八年的改革，农村信用社股金余额均大幅度增加，股金结构更为合理，股金结构都达到央行票据兑付标准；资本充足率比改革前的2002年末有了较大的提高，资本充足率都超出了央行票据兑付设定的标准，整体抗风险能力明显提高。（三）资产质量明显改善改革以来，四个联社不良贷款占比均大幅度下降，下降水平都达到并超出了央行票据兑

3、付设定不良贷款占比下降标准；不良贷款增速远低于贷款增速，资产质量明显提高。（四）资产规模不断壮大，信贷支农能力进一步扩大，支农服务功能有所增强四个联社均实现了资产规模的高速增长，资产规模增长了十多倍，成为金融机构资产规模壮大最快的机构，资产规模已从2002年末的存贷款均排名第四，跃居2010年末存贷款均排名第一。资产规模的迅猛壮大，使农村信用社资金情况明显改善，信贷支农能力进一步扩大，支农服务功能明显增强。（五）盈利能力显著增强在补历史旧帐及职工收入大幅增加而开支巨大情况下，因加大了内部经营管理力度，获得市场扩大（几大行退出农村、县域）、税收优惠和资产价格猛涨（通货高度膨胀）机遇，使营业收入增

4、加明显，盈利数额大幅增加，盈利能力得到显著增强，四个联社盈利数额均比改革前的2002年增加了十倍以上。（六）外部环境有了明显改善一是知名度明显提高，通过几年来大规模新闻宣传和各类平台的广告宣传，及支助公益事业等，塑造了较好的社会形象，知名度明显提高；二是法制环境、诚信环境有较大改善，获得地方党政和有关部门的理解和支持水平提高。（七）内部管理水平、整体意识、形象意识等明显增强创品牌工作、公关工作、服务质量工作等得到明显重视，企业形象、服务设施及质量因此而明显改善，电子化水平显著提高，全市农村信用社实现了业务操作微机化、存取款全省通存通兑。二、存在问题（一）法人治理形式与产权实际基础相脱节从产权组

5、织形式上来看，农村信用社改革选择了公司法人治理结构，强调权力相互制衡，内部治理与外部监督相结合。法人治理结构是建立在法律严格保障、市场高度发达、股东积极行权的基础上。对农村信用社来说，这些条件并不完全具备。首先，国内没有一部经济法律规定了股份合作制、合作制的运作形态，农村信用社在法律形式上处于较为模糊的地带。虽然农村信用社在产权组织形式上有合作社章程作为规范，但国家层面上的法律规范缺失，容易引起农村信用社法人治理形式“走样”。其次，市农村信用社股权结构呈“三多三少”的特点，即“小股东多，大股东少；自然人多，法人少；股东数量多，股本金少”。这种股权结构，使得股东“搭便车”现象较为普遍，缺乏行使股

6、东权利的积极性。相当一部分农户、企业入股动机是为了分红、贷款，或者是当上理事提高自己的社会地位；内部员工的入股动机是为了工作需要，把入股当成投资，真正想参与管理的少之又少。再次，市农村及县域金融市场较为落后，难以完全用市场化方式推动农村金融发展。（二）省联社管理“越位”、“错位”、“缺位”现象比较突出省联社在完善管理制度、健全内控机制、改进技术支持系统、维护农村信用社权益等方面发挥了积极作用。但在实践中，省联社集金融企业法人、行业管理、行政管理多重角色于一身，定位模糊，职责不清。集中表现在“尊重信用社的法人地位和经营管理自主权”没有得到充分落实，省联社管理“越位”、“错位”、“缺位”，“服务费

7、软约束”比较突出。（三）监管制度与农村金融现状不适应一是金融监管成本与风险和推动农村金融市场发育、推动农村金融创新相矛盾。监管部门总是寻求最低监管成本和风险，采取更严的监管措施和简便的监管形式。农村金融市场属于微型金融市场，更需要金融创新和众多微型金融机构促进市场发育与发展。二是在农村信用社的管理权限主要集中在地方政府的情况下，监管部门的“任职资格”审查和“专职管理人员进行培训”职能存在形式化倾向。三是当前农村信用社的监管标准和监管办法，还不能完全体现农村金融与城市金融的二元结构特征。在农村金融机构准入、金融业务创新、增强农村信用社活力方面缺乏具体举措。四是基于减少监管成本和风险的考虑，监管部

8、门倾向于推动农村信用社管理权力的上收，或者合并重组成股份制农村商业银行，这些改革与农村信用社“三农”定位相背离，很可能会加深农民贷款难问题。（四）商业可持续发展目标与“三农”定位协调兼顾问题市地处西部喀斯特地区，农业具有分散、抗自然灾害能力弱、利润率低、风险大、周期长等天然弱势属性，商业可持续发展目标与“三农”定位有一定冲突。在现有的政策体系下，农村信用社支农基础仍不牢固。一是农村信用社信贷支农的基础仍不牢固。2002年以来，一度撤消的8个信用社，都是纯农业区支农为主的网点。信用社机构，一度呈现离开农村向城区靠拢趋势，为非农服务成主要工作。二是在金融服务空白地区网点实现商业可持续发展面临较大困

9、难。2009年全市农村信用社投入资金4760万元，在金融机构空白乡镇新设网点41个，其中固定网点18个，定时服务网点23个，每年为新设网点承担亏损补贴1750万元。三、路径选择比较全国以下改革类型：如北京、上海、重庆等的以省为单位统一法人的股份制农村商业银行类型；宁夏的以省级联社与部分区级联社重组后控股县级联社模式；武汉的在城区联社基础上重组组建省会城市农村商业银行模式；以县级法人地位为基础的全国性主流模式。综合各改革类型效果，结合实际，农村信用社的改革路径选择应坚持以下原则：（一）坚持农村信用社改革基本原则一是以服务“三农”为原则。农村经济要发展，农村金融工作很重要，国务院深化农信社改革，其

10、目的就是为了有效地配置金融资源，为“三农”提供充分有效的金融服务。“三农”问题比较突出，深化农信社改革，必须以此为前提。始终坚持“改制不改向”，牢固树立为“三农”服务宗旨。二是以差别化产权制度、监督管理为原则。推进农村金融市场化、商业化，实现农村信用社商业可持续发展，是深化农村信用社改革的终极目标。实现这一目标是一个长期且不同步的过程。西部欠发达地区经济基础薄弱、市场机制相对不健全、市场意识不强。农村信用社改革应与这样一个经济社会发展现状相适应。三是以保持县（市）法人地位长期稳定为原则。从目前贵州省经济发展情况看，地区与地区、县与县之间的差异性较大，特别信贷投入力度仍需持续增强，对本地金融资源

11、用在本地的愿望强烈。有必要在一定时期内，以这种制度安排，保持农信社组织模式改革后仍然不削弱对当地经济发展的支持力度。（二）推进多元化产权体制改革实行多种产权模式并存是农村信用社改革的现实选择。具体选择何种模式，应充分考虑地区发展的差异性、生产力水平的多层次性以及农村信用社自身的经营状况，因地制宜，稳步推进。在城镇化程度高、经济发达地区，要积极推进农村信用社的产权明晰改革，积极助推其转化为农村商业银行；在经济发展水平处于一般水平地区，可以积极发展农村合作银行；但在广大欠发达农村地区，应继续坚持县级法人机构的独立地位和股份合作制。（三）形成差别化的管理体制省联社政企合一的模式在一定程度上适应了农村

12、地区市场基础薄弱、社员所有权意识不强、农村信用社管理底子薄弱的现状，是依赖于现有国情和区域省情，迈向完善农村金融市场的有效路径。深化农村信用社省联社改革，必须要在适应国情、省情和农村地区特殊情况的前提下进行。一是改变省联社政企合一的模糊定位，进一步明确职责、规范履职、改进管理、强化服务，落实对省联社的行业监督责任。二是省联社要依据县域经济层次多样性特征，对县级法人社实行分类管理、区别对待。对管理薄弱、风险较大的法人社，强化外部行政干预；对可持续发展能力较好的法人社，应主要通过制度管理和行业审计来落实监督责任。三是省联社应发挥好农村信用社进一步深化改革的导向作用，形成有利于激励农村信用社县级法人

13、联社向完善法人治理方向发展的激励机制，对发展态势良好的农村信用社要给予更多经营自主权，逐步强化股权在法人治理中的激励约束作用。（四）推进差别化监管为了促进农村金融市场的发育与发展，适应农村经济转型和城乡统筹发展，需要实行农村金融差异化监管。在建立农村金融市场差异化监管的前提下，把农村金融市场培育、农村金融市场建设、各类农村金融机构和民间融资的监管、农村金融综合协调服务等职能进一步协调统一，成立独立的“农村金融服务局”。（五）建立农村信用社商业可持续发展与“三农”市场定位相协调的政策扶持体系市贫困面广、贫困程度深。支持农村信用社发展常常面临“有政策、无资金”的窘境。这就需要针对这样的深度贫困地区，建立正向激励、良性循环的政策、资金扶持体系。为实现农村信用社商业可持续发展与“三农”市场定位相一致，必须完善有效的利益补偿和风险分担机制，建立财政、金融、产业多层次的政策扶持体系。