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1、改革开放民主法制建设30年理论研讨征文推行说理性处罚文书 构建服务型执法模式云南省食品药品监督管理局 赖方良摘要 行政机关推行说理性行政处罚决定书，能有效规范执法行为，提高行政效能，提升政府形象，促进社会和谐。本文阐述了推行说理性行政处罚决定书必要性、重要性和可行性，剖析了现行行政处罚决定书存在的主要问题和原因，提出了说理性行政处罚决定书的制作要求、适用范围和推行建议。关键词 推行说理行政处罚文书说理性行政处罚决定书是行政机关根据法律规定采用说明理由的方式，对行政相对人的违法行为进行行政处罚的定性和裁量处罚决定而制作的行政执法文书，具有完整引用法条、提供证据支撑、定性量罚透明、说明执法程序的特
2、征。一、推行说理性行政处罚决定书的必要性重要性可行性（一）必要性1、依法行政的需要。依法行政不仅要求行政机关按照法律法规规定的条件、种类、幅度范围实施行政管理，也要求行政机关的管理行为符合法律的意图和精神，符合公平正义等法律理性。而行政机关在行使行政处罚决定时使用说理性行政处罚文书，将行政处罚的合法性、合理性通过说理表达出来，体现了依法行政的理念。 2、廉洁行政的需要。说理性行政处罚决定书对案件违法行为情节、当事人主观态度、悔过表现、危害结果、裁量依据进行充分表述，对收集证据及当事人陈述申辩进行说明，将整个执法过程置于“阳光”之下，这对行政机关廉政建设具有促进作用。3、司法审查的需要。行政机关
3、作出行政处罚决定后，案件并不一定因此而终结，受处罚的当事人可能会对行政机关作出的处罚因不服而向人民法院提起行政诉讼，使行政机关作出的行政处罚案件进入司法审查程序。说理性行政处罚决定书全面、完整地表述作出行政处罚的过程，有助于法院审理、裁定。（二）重要性1、有利科学监管。科学监管的理念在于“降低行政成本，节约行政资源，提高行政效益，进而全面提升行政能力”。在行政处罚决定书中增强说理，把事理讲清、法理讲准、情理讲明，有助于行政相对人明白自己的违法行为错在哪里，心服口服地接受处罚，减少行政复议和行政诉讼的产生，并能对行政相对人规范生产经营发挥指导作用，降低再次违法机率。2、有利依法监管。说理性行政处
4、罚决定书的内在要求，决定了执法人员在撰写行政处罚决定书时，要完整引用法条、提供证据支撑、定性量罚透明、说明执法程序。这有利于社会监督、舆论监督、内部监督和司法审查，防止行政机关及执法人员暗箱操作、滥用职权或超越职权行使行政权，促进依法、文明、公正执法。3、有利民主监管。说理性行政处罚决定书在内容上增加证据列举、行政相对人的陈述申辩及听证、适用法律和说理。要求执法人员一方面要结合案件事实对法律法规进行详尽的法理阐释，以充分的说理论证适用某项法律法规条款作为处罚依据的理由；另一方面对不予采纳行政相对人所提出观点的理由要详尽说明。这种尊重行政相对人的知情权、申辩权的行政裁决，有利推进民主决策，实行民
5、主监管。（三）可行性1、行政处罚文书相对规范，利于推行。从各级行政机关开展案卷评析情况来看，行政处罚文书制作较为规范，能紧扣法律条文，对案件事实予以描述，对处罚依据予以罗列，定性基本准确，依据较为清楚。这些特点正是制作说理性行政处罚决定书的基本要求。2、行政办案模式适用说理，便于推广。各级行政机关的办案模式是一个案件从立案到行政处罚结案，包括文书的制作都是由1个主办人和1至2个协办人具体承办，负责到底。办案人员对办案过程非常清楚，这便于制作说理性行政处罚决定书的整体描述。3、一线执法人员能力增强，易于推进。近年来，随着我省依法行政的不断深入，各级行政机关执法人员文化素质、业务素质明显提高，接受
6、能力、适应能力、运用法律能力、文字表述能力明显增强。只要各单位重视行政处罚说理，此项工作就一定会取得成效。二、现行行政处罚决定书存在的问题和原因（一）存在问题1、对案件事实的叙述不全面。现行行政处罚决定书对案件事实及相关情况的叙述过于简略，仅对查明违法行为进行概括表述，既不能全面反映案件的主观情况，也不能完整再现办案过程。如对案件来源、检查情况、立案时间、违法情节、社会危害程度以及违法嫌疑人的主观态度没有交待。正文一开始就表述查明违法事实，给人予突兀之感，实际是对具体行政行为的交待不全面。2、对证据引用与认定不完整。现行行政处罚决定书对证据材料的描述，只有“以上事实有证据为证”，对引用证据证明
7、违法事实和引用证据认定违法性质缺乏必要描述，对哪些证据未被采信、因何未被采信、哪些证据能够作为违法行为定性依据及其原因没有说明。由于缺少对证据的详细阐述，证据材料之间的关联性和完整性难以体现，这大大削弱了行政处罚决定书的逻辑性和严肃性，降低了行政相对人对行政处罚决定的信服度，影响了行政机关的公信力。3、对相对人权益保护未体现。现行行政处罚决定书不能反映行政机关对行政相对人合法权益的保护，体现不出是否已经送达行政处罚事先告知书，是否告知行政相对人依法享有陈述和申辩的权利；体现不出行政相对人是否提出陈述和申辩，行政机关是否对行政相对人申辩理由进行过复核，对申辩理由是否被采纳及其依据是什么。虽然从相
8、关材料中可看出执法部门对行政相对人的权益并未疏忽，但如果将行政相对人陈述和申辩的权利内容完整载入行政处罚决定书中，就能更好消除行政相对人的不满情绪，促进矛盾的有效化解，并能体现行政机关对行政相对人的合法权益保护。4、对行使裁量权说理不充分。现行行政处罚决定书对行政相对人违反法律条款和适用法律依据，描述为“上述违反法条款，依据法条款规定，给予以下行政处罚”。但在法条的竞合选择上，没有对适用法律条文进行解释；在处罚裁量上，对行政相对人是否具有法定的应当从轻、减轻或从重处罚的情节未充分说明，就直接适用从轻、减轻或从重处罚，导致在行政处罚决定书中无从获知为什么违法事实相同，但处罚结果却不同的原因。（二
9、）主要原因1、文书格式所限。各级行政机构虽然对行政处罚决定书结构进行了规范，统一了格式，明确了内容，对制作要求和注意事项作了相应规定，但对“交待案件来源、说明立案情况”，“当事人的主观态度”，“认定事实、作出处罚说理”，“陈述、申请、听证和复核情况进行说明交待”等内容，没有明确要在行政处罚决定书中体现。2、执法理念所限。部分行政执法人员片面认为行政处罚只要依法处罚就行，没有必要进行说理，尽快办结案件，把程序走完就达到执法目的，忽视了处罚文书说理的教化功能。处罚的目的在于制止违法行为，教育行政相对人依法做事，把法理说准、事理说明、情理说通是执法人员在办案中应尽的职责。3、队伍素质所限。随着我省依
10、法行政的不断推进，合法、公开、高效、文明执法的要求越来越高，各级行政机关执法人员的执法素质也应得到提升，但执法队伍的整体素质、运用法律能力、逻辑思维能力、文字表述能力还有待提高，对制作较高质量的说理性行政处罚决定书还不相适用。三、说理性行政处罚决定书的制作要求和适用范围（一）制作要求制作说理性行政处罚决定书应做到“准确不歧义、完整不遗漏、严谨不矛盾、简练不冗长”。1、要讲清认定事实。案件事实表述应以调查所得的证据为基础，紧扣违法行为构成要件展开，保证案件事实的全面性和准确性。一应介绍行政相对人情况。二应交待案件来源，说明立案和案件办结情况。三应陈述违法事实。陈述违法事实时，应对行政相对人何时、
11、何地、从事何类违法活动，行为的具体表现，涉案标的物数量、金额、违法所得等情况叙述清楚；对行政相对人从事违法行为的主观意图、所采取的手段、造成的社会后果应作客观表述。四应列举相关证据。在行政处罚文书中应罗列违法事实证据，指出该证据所要证明的事实，保证事实和证据的关联性。五应说明执法程序。对执行行政处罚的事先告知程序和听证权利告知程序的情况及行政相对人的反映应如实记载，并写明陈述、申辩的复核或听证情况，对行政相对人的陈述、申辩意见采信与否的理由应叙述清楚。2、要用准适用法律。在认定事实的基础上，应结合有关法律、法规或规章的具体规定，客观分析行政相对人的违法性质，对案件性质进行准确定性。案件性质认定
12、应从违法行为的构成要件着手阐明理由。准确引用所适用法律、法规的具体禁则条文的内容，说明行政相对人的行为具体违反了该法条的什么禁止性规定，构成什么行为；详细引用与禁则相对应的罚则条文内容，结合行使自由裁量权的情节，说明作出具体处罚决定的理由。3、要说明处罚裁量。在对行政相对人从事违法行为的主观意图、所造成的社会影响、违法后果及对行政相对人态度、悔过表现客观评价的基础上，对从轻、从重以及减轻、免予处罚的情节、理由、法律依据应作说明，使自由裁量权的行使合法、合理、公正。（二）适用范围推行说理性行政处罚决定书既要考虑行政执法资源的有限性和行政执法的效率性，也要考虑对复杂、疑难、重大行政违法案件使用说理
13、性行政处罚决定书的必要性。建议行政机关对下列违法案件使用说理性行政处罚决定书：1、以行政机关名义拟作出责令停产停业、吊销许可证（许可证明文件）或者罚没款数额在2万元以上的案件；2、依据行政处罚法规定经过听证程序的案件；3、事实认定、证据采信、法律适用、自由裁量等方面与行政相对人意见分歧较大的案件；4、因行政相对人不配合可能导致行政处罚强制执行的案件；5、行政机关认为应当说理的其他案件。四、推行说理性行政处罚决定书的几点建议（一）抓试点分步推进。推行说理性行政处罚文书，应结合本单位行政执法实际，制定切实可行的推行方案和指导意见，采取“先试点、后推开”的办法，选择执法办案能力较强的单位先行试点，由
14、点到面，由易而难，稳步推进，在试点成功的基础上再全面推行。（二）抓培训稳步推进。提高执法队伍和人员的素质是推行说理性行政处罚文书的关键。各单位应着重抓好执法人员调查取证、说法论理、拟文写作能力的培训，不断提高行政执法人员的文字综合能力、逻辑思维能力、法律应用能力和执法办案能力。（三）抓考核扎实推进。推行说理性行政处罚决定书的工作是加强行政执法监督的有效举措。各单位应把推行说理性行政处罚文书作为评判行政处罚案件质量的重要标准，纳入单位目标考核，并制定有效激励机制，促进推行说理性行政处罚决定书工作扎实推进。参考文献：1有关行政机关的行政执法案卷2 贾君：辨法析理让受处罚者口服心服3 傅根荣：浅述行政处罚决定书的说理4 浙江省人民政府法制办公室：说理性行政处罚决定书的实践与推行5 云南省食品药品监督管理局：关于推行说理性行政处罚决定书的指导意见注：本文作者：赖方良；职务：主任科员；联系方式：8892563；工作单位：云南省食品药品监督管理局；地址：昆明市高新区科发路616号。- 9 -
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