我国针对农村孤儿的社会政策变迁及调整对策

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1、我国针对农村孤儿的社会政策变迁及调整对策【内容提要】建国以来，我国针对农村孤儿的社会政策经过了从救助制向福利制的转变过程，目前正在进行的农村税费改革给农村孤儿的社会政策变为完全福利制提供了有利的条件和机遇，但在社会转型期的调整过程中，需要我们从观念、制度、环境等方面进行全面的配套改革，才能推动农村孤儿完全福利制的实现。【摘 要 题】社会救助【关 键 词】农村孤儿/社会政策变迁/调整对策我国对农村孤儿的帮助，一直以来缺乏专门针对农村孤儿的系统而明确的制度设计及政策安排。主要表现在：一是把孤儿同农村“三无”老年人、残疾人混在一起，以“五保”制度对孤儿进行救助，影响到对孤儿的特别关注；二是没有考虑孤

2、儿正处于成长期并且敏感自尊等特点而在实施方法上统一采取社会救助方式，而未采取福利方式；三是忽视孤儿成长性特点而在帮助内容上偏重于物质方面，是对孤儿进行“照顾”而非提供帮助，忽视了孤儿作为儿童、青少年更为重要的心理和精神需要；四是帮助水平过低，仅仅在维持孤儿基本生存的层面。本文主张从孤儿正常社会化的完成及平等的现代社会帮助观出发，对农村孤儿的社会政策进行调整，构建和谐社会建设中我国帮助农村孤儿的新体系、新机制。一、传统的农村孤儿救助制度新中国建立以来，我国没有专门针对农村孤儿的系统而明确的制度设计及政策安排，对农村孤儿的供养一直是以“五保”制度的方式实现的。所谓“五保”制度，是在建国之初为保障农

3、村社会中最贫困群体的基本生存，我国根据计划经济时期土地公有制特点，建立了对农村无法定义务人抚养、无维持正常生活的劳动能力、无保障正常生活经济来源的老人、残疾人、孤儿实行生活照顾的一种社会救济制度，对上述对象提供保吃、保穿、保烧、保教、保住、保葬、保医等基本照顾，其中的保教专门对孤儿而言。虽然上述保的内容较多，但保的水平却很低，只是帮助五保对象解决基本生存问题，维护其基本生存权，并且进入该制度存在一定的条件限定。因此，五保制度属于典型的社会救助。孤儿也不例外，孤儿是五保中一个十分特殊的群体，并且在五保对象总体中所占比例一直较小，受到特别对待，即由村集体负责提供孤儿救助的经费，而抚养孤儿的具体工作

4、则由其家族负责提供。对于孤儿的供养而言，虽然不需要家计调查，凡是孤儿，身份一旦确定即享受五保待遇，但在现实中有些孤儿不能进入五保制度内享受待遇。因此，通过五保制度对孤儿提供的虽然是农村集体福利服务，但它具有社会救助的特点，它采取的是典型的社会救助方式。我国五保制度的运行包括两个方面的路径，一是经费的筹集，二是具体服务的提供。自建国以来，该制度在这两个方面经历了一系列变化。在近50年历程中的不同时期，我国农村五保制度根据当时社会经济特点进行了不同的具体规定，使得这一制度在根本性质一致基础上而在不同历史时期呈现出不同的特点。该制度建立之初至以后相当长的时期内，国家同五保资金之间没有制度化的规定，没

5、有中央财政支持，因此该制度不是国家承担责任的社会救济，因此它不是严格规范的国家层次的社会救济，而仅仅是村民间的互助。当初建立该制度时，中央政府对之没有财政支持，中央同村集体之间没有财政关系，既没有上级政府的转移支付，也没有村集体因为办五保而少向上级政府交纳有关税费。这时，该制度主要是村集体中农民间的民间互助性质。只不过这种互助行为的个人自愿性转变为一种国家监督或强制下的集体供给。出现这种状况是由我国二元社会结构特点所造成的我国农村社会保障缺失的一个重要表现。在人民公社时期，是以人民公社为依托，为农村五保对象提供最低生活保障。自1978年人民公社解体以后，五保供养因为失去载体而面临提供不足的局面

6、，由于各级政府尤其是中央政府的高度重视，五保供养体系才得以维持下来。虽然自1985年以来，五保供养已经不能简单定性为农村集体福利事业，而是中央政府组织融资、乡村社区供应的一项农村公共服务事业，但从五保制度的发展轨迹看，其根本性质为农村社区的集体福利，自建立至1997年的五保供养是以村集体为主、政府为辅的一种农村社区性福利制度。它的实施采取的是社会救助的方式。从结果看，农村五保制度的实施满足了农村孤儿的基本生活需要，起到了最低生活保障的作用，但也暴露出一些问题。一是含有身份歧视，将孤儿同农村社会中的三无老年人和残疾人混在一起进行五保，对处于成长期并极为敏感的孤儿来说，既影响了孤儿的自尊和积极态度

7、，进而影响到对孤儿的帮助效果；二是救助水平太低，仅解决孤儿的基本生存需要，较少顾及到孤儿的成长性及发展性需要。三是对孤儿的这种制度性救助在实行过程中有时还不能完全落实到位，导致孤儿的生活受到影响。二、农村孤儿救助制向福利制的转变自实行改革开放政策以来，随着我国经济社会体制改革的不断深入，我国帮助农村孤儿的模式发生了巨大变化。第一次大的改变是1998年开始实行农村新的税费改革导致我国农村孤儿救助制向部分福利制的转变；第二次大的改变是2004年开始的取消农业税新政促使我国对农村孤儿的帮助从部分福利制向完全福利制的重大转变，从而真正实现了我国对农村孤儿的帮助从救助制向福利制的根本转变。（一）我国农村

8、孤儿救助制向部分福利制的转变1998年开始的农村新的税费改革对孤儿帮助的影响主要是将农村集体福利即农村社区福利转变为国家福利，由国家对农村孤儿帮助提供财政保障。一是孤儿帮助经费来源发生了质的改变，二是对孤儿的帮助关系发生了重大变化。1998年开始，我国在部分地区进行新一轮农村税费改革，并于2002年在全国推广。主要内容是“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”，即取消屠宰税，取消乡镇统筹款，取消教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金；用三年的时间逐步减少直至全部取消同意规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策、调整农业特产税征收办法。这一改革对五保供养经费的来源产生了重大

9、影响，改革前农村五保经费主要来源的乡统筹和村提留分别被农业税和农业税附加所取代，五保供养经费通过来自上级政府的转移支付来解决。这从根本上改变了我国农村五保供养融资政策，第一次依靠国家征税以及政府间的转移支付解决五保供养经费。如此以来，五保供养工作实现了两个转变：一是由农村集体福利事业转变为国家福利，二是其资金从依赖农村社区组织的筹集转变为依赖国家征税以及来自政府间的转移支付。从经费来源的具体分析看，在五保制度由农村集体福利向国家福利转换过程中，考虑到国家及农村实际，五保资金的融资渠道变为四个：上级财政转移支付资金，农业税附加收入，村集体收入，“一事一议”筹款。五保户供养的资金，由乡政府将两附加

10、以捆绑式转移支付的方式下拨到村的一笔款项。在有的地区，转移支付层次更高一些，到县级政府，具体办法是，上级财政转移支付五保资金由县里统一拨付到该乡镇政府财政账户上，而后全额下拨至敬老院和各村委会，由村委会全额给付五保对象。从现实运行结果看，以县级政府为转移支付层次的地区效果比较好。在对五保对象的帮助关系上，由于他们被纳入到国家福利的制度体系之中，他们的身份已经由村民变成为被国家的福利计划所覆盖的一个特殊群体，为他们承担帮助责任的主体也已发生变化，由村及乡镇转变为国家，这时，五保对象所享受的供养已经不是原来意义上的互济，他们的权利能够得到更有力的保障。（二）我国农村孤儿救助制向完全福利制的转变从上

11、述分析中可以看出，农村孤儿的这种福利虽然在本质上已转变为国家福利，但它还仅仅是部分国家福利制，新的农村税费改革促使农村孤儿福利实现的由集体福利向国家福利的转变仅仅是向部分国家福利制的转变，还没有达到完全国家福利制的程度，主要表现在：在福利经费上国家没有负完全的责任，虽然由征税的方式并且有上级政府的转移支付，但依然要部分地依靠农村村集体的收入及“一事一议”方式进行经费补充；二是没有按社会福利的途径安排农村孤儿福利，还依然在五保制度系统中运行，在孤儿福利具体服务的提供及递送上因为制度设计缺陷等原因而导致现实中孤儿的实际待遇不仅未能得到更高程度的保障，反而在许多地区普遍出现了供养标准降低的现象。20

12、04年起逐步取消农业税，此举得到各地的积极支持，进展迅速。但同时我们也应该看到，取消农业税后，在农村新的财政投资体系和行政约束制度尚未出台前，农业税附加也不复存在，这对农村的公益事业包括农村五保制度是一个巨大的挑战，它必将带来我国农村公益事业举办体制的重大改革。就农村孤儿福利而言，它意味着农村孤儿福利将转变为完全国家福利，要构建由中央政府规划并承担经费责任、乡村组织实施的新型农村孤儿福利服务制度，农村孤儿福利在经费来源上应该转变为完全依靠中央财政的转移支付，只是在具体服务上依然要发挥地方政府、社区的优势和作用。三、完全国家福利制条件下农村孤儿社会政策的设计与调整对策在社会转型加速期，我们应该利

13、用建立社会主义市场经济条件下新型社会保障制度的契机，树立现代社会“全面帮助孤儿、帮助孤儿全面”的理念，构建我国农村孤儿帮助体系。总的思路是，从孤儿成长性的特点出发，坚持平等基础上的现代社会帮助观，建立福利思想指导下的帮助农村孤儿全面成长、促进其完全整合到农村主流社会中的新型农村孤儿帮助体系，即通过政策调整及制度建设把农村孤儿作为具有特殊需求的独特群体，引入现代社会工作理念及方法，对农村孤儿福利进行系统开发，由政府、社区、家族、社会共担帮助农村孤儿的责任，建立起“政府出资、社会支持、家族抚养、社区关爱”的农村孤儿现代帮助模式。具体说来，农村孤儿福利作为特殊群体福利，既是全国性公共产品，中央政府要

14、负财政责任，同时也是地方性公共产品，农村地方基层政府负有提供具体服务等责任。同时，基于孤儿接受教育及基本生活抚养需求，地方学校和孤儿家族也对孤儿福利的提供承担责任。因此，我们应该建立一个有中央政府提供财政支持、地方政府和社区家族提供具体服务、社会提供志愿帮助的当代农村孤儿的社会帮助体系。建立这种帮助农村孤儿的新体系基于两个基本理念，一是社会工作关于社会中个体与社会的关系及社会对个体、个体对个体提供帮助的理念。伴随着我国社会主义现代民主社会的建立，社会工作理念及实务逐渐引入我国，社会工作提出了明确的关于社会对个体、个体对个体提供帮助的价值理念：个人是社会的首要关心对象；在个人与社会之间存在一种相

15、互依存的关系；个人和社会彼此之间具有相互的责任；每个人都有共同的人类需要，但每个人都是独一无二的，与其他人是不同的主体；一个民主的社会基本属性是实现每一个人的完全潜能，并鼓励每个人积极地参与社会生活，以便履行其社会责任；社会有责任提供种种方式来帮助个人克服自我实现的障碍。在此价值理念下，农村孤儿有得到社会、社会中的其他人及群体平等帮助的权利，现代社会应该以福利的方式为农村孤儿提供帮助。二是孤儿成长性特点导致的孤儿福利的发展性理念。孤儿福利以帮助与激发儿童自我发展、自我成长的潜能，促进儿童全面健康发展为目的，因此，儿童福利的最终目的是面向未来，面向儿童的健康成长。自改革开放以来，随着我国建立现代

16、民主社会进程的加快，社会工作思想及实务逐渐引入我国，我国经济和社会发展水平不断提高，我国越来越注重人的全面发展和人与社会的协调，注重人的生活质量的提高。对孤儿这一社会中被边缘化并且正处于成长阶段的特殊群体来说，社会更加关注通过有效手段和政策帮助其迅速提高生活质量。基于上述政策目标，为建立新的帮助体系并保证其良性运行，主要应作好以下几方面工作：（一）改善孤儿福利结构、完善农村孤儿福利制度、提高农村孤儿福利质量一是在孤儿福利内容上要增加项目。孤儿不仅有缺失性需求，更有成长性需求，他们应该受到关怀、爱护和了解，应有足够的营养和医疗照顾，应有法定的免费教育，应有发展潜能成为社会有用之才的权利，因此，孤

17、儿福利应该包含保障其生存权、被抚养权、受教育权、社会交往权等在内的多项内容。目前，我们一要按现代社会的要求重新设计农村孤儿福利制度的结构，重点根据将孤儿整合到农村主流社会的目标，增加对孤儿心理及成长帮助方面的内容。二要结合当代社会经济发展水平，适度提高农村孤儿福利的水平。二是福利提供的程序要规范。政府要尽快出台该制度实施细则，明确各责任主体的责任、任务及相互间的协调机制，建立新制度运行的监控及评估体系。其中，重点要明确孤儿社会救助福利服务递送的实际承担者。在福利经费准确及时到达孤儿抚养家庭的基础上，发挥农村基层组织及社区的优势，通过对孤儿抚养家庭的监督和管理，促进孤儿充分享受到福利服务。特别是

18、当孤儿依靠此福利尚不能满足正当合理的需求时，村组可利用基层组织优势，为孤儿提供其他渠道的帮助。（二）建立农村孤儿福利经费的制度化保障机制一是建立中央政府承担农村孤儿福利经费责任的运行机制。在经费来源及运行体制上，由中央政府负担其财政责任，在财政预算中按特殊群体福利项列支，按社会福利经费体制运行，由中央财政转移支付；中央政府转移支付的接受者应为最适宜对农村进行有效管理和最有条件负责农村孤儿福利经费的统管和相关服务体系建设统筹规划工作的层级政府县级政府；该项福利经费的最佳转移方式应为专项拨款，单独列支并对经费的拨款目标、支出类别、收益者觅标和收益标准等进行详细的规定。对各地的转移额度由财政部会同民

19、政部严格按当地孤儿的数量并参照当地生活水平抚养成本等进行测算确定，决不能采取同地方政府谈判的方式解决。当转移支付到县级政府后，以县为主体分发，县民政局依据全县统一的农村孤儿登记表，将其福利资金按本县标准发到乡（镇）民政办，乡（镇）民政办助理依靠村干部，直接下发到抚养家庭。为保证该项福利经费的合理转移支付和使用，还必须实行福利资金在各环节运行中建立严格的监督机制确保福利经费合理用到孤儿身上。二是必须大力发展农村经济，尽快建立农村最低生活保障制度及其他农村居民经济支持制度，并有效地将它们同孤儿福利结合起来；同时，地方政府还可采取积极措施吸引慈善机构的资金支持。（三）加强农村社区建设，构建完善的为孤

20、儿服务的现代农村社会服务网络在新模式中，虽然农村乡（镇）、村组织的角色已由农村孤儿福利的责任者和提供者转变为传递者，但农村基层政权组织在农村孤儿福利供给及服务体系中仍承担重要责任，尽快加强农村社区的组织建设和社会服务功能建设迫在眉睫。一方面，农村基层政府组织要定位为为民服务，设立职能部门专事孤儿福利事务，政府要增加农村教育投资，实行真正意义上的义务教育，进行学校教育改革，班主任、老师要特别关照孤儿，对之进行更个性化的教育，增加对孤儿学生专门的心理辅导；另一方面，大力发展社会组织，成立针对农村各群体需求的服务型非营利组织，鼓励社会机构进入农村社区参与农村孤儿福利领域，如孤儿维权组织、孤儿代言组织

21、、孤儿心理咨询及辅导组织等，以此与孤儿监护人抚养人家庭一起在农村社区建立起时刻和连续为孤儿服务的系统体系，促进孤儿福利社会化的进程。（四）政府加大对孤儿监护及实际抚养家庭（人）的培训、监控及管理一是强化其监护抚养孤儿的社会责任和意识。二是培训其抚养孤儿的技能，提高其抚养孤儿的能力和水平。给他们讲解孤儿心理、孤儿需求、孤儿权利特点，教给他们如何了解孤儿、如何同孤儿交流与沟通、如何有效帮助孤儿解决困扰、促进孤儿健康成长的手段和方法。三是对孤儿实际抚养家庭及抚养人进行信息跟踪、联系和监控，及时了解和掌握他们自身的条件变化及对孤儿抚养的情况，保证对孤儿救助的经费真正用到孤儿身上，保证孤儿的权益在抚养家庭中能得到保护。对于孤儿由身体状况差的爷爷奶奶外公外婆实行隔代抚养的贫困家庭，政府、社区及社会应实行特殊政策，更大程度地予以支持。此外，还要加强农村精神文明建设，在农村塑造关爱帮助孤儿的良好氛围。