社会救助与社会保障

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1、6.4社会保障支出2引言 社会保障是当代社会不可缺少的福利机制，是社会发展的“安全网”和“稳定器”。商品经济越发达，它就愈益成为社会发展的一个重要组成部分。 概念 社会保障是国家向丧失劳动能力、失去就业机会以及遇到其他事故面临经济困难的公民提供的基本生活保障。社会保障作为一种经济保障形式，有两个基本特征： 第一，社会保障是由政府在社会范围内组织实施的，因而不同于劳动者就业单位自己为职工举办的经济保障计划； 第二，社会保障的受益人为公民中遇到生、老、病、残、失业等事故而亟待获得物质帮助者，这种受益的选择性，是社会保障区别于政府举办的、旨在使公民普遍受益的一般公共福利事业的重要标志。p我国社会保障

2、体系主要由社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚四个部分组成。其中，社会保险处于核心地位，社会救济属于最低层次的社会保障，社会福利被视为社会保障的最高纲领，社会优抚起着安定特定阶层生活的功能。3理论基础 社会保障支出中对劳动供给产生影响 4 社会保障支出对储蓄的影响社会保障支出对储蓄的影响 生命周期模型5 社会保障支出对社会公平的影响社会保障支出对社会公平的影响 社会保障由强制性的退休储蓄项目、保险项目和再分配项目组成。 从储蓄这个角度来说，公平性表示人们得到的利益与他们的付出应该相对应。政府为推行社会养老保险计划而开征的税收，具有一种“强迫储蓄”的功能。人们在年轻时被迫进行的储蓄，如果能在年

3、老退休后，可以以养老保险金的形式全部收回，那么，其结果则是公平的；反之，则不公平。 从保险项目来看，保险项目有可能使一些人得到的利益比他们的付出要多。如果人们的退休年龄、寿命是一致的，那么其结果就较为公平。如果人们的寿命、退休年龄不一致，那么寿命长的人或早退休的人得到的利益有可能比他们的付出要多。这里所说的公平表示人们的付出与其获得的平均收益相对应。 如果从再分配的角度来看社会保障，公平意味着一部分财富要转移给福利少的人，穷人得到的利益将比他们付出的多。即如果养老保险能有效地缩小人们退休后的贫富悬殊的差距，那么其结果则是公平的；反之，则不公平。6 6.4.1.社会救助计划 6.4.2.社会救助

4、支出的经济效应 6.4.3.社会保险支出76.4.1.社会救助计划 6.4.1.1 中国贫困人口的规模 6.4.1.2 中国当前的社会救助项目 6.4.1.3 农村反贫困计划 6.4.1.4 城市反贫困计划 6.4.1.5 救济救灾计划81.1 中国贫困人口的规模 贫困的衡量 贫困线(poverty line) 一般以收入或消费支出为标准确定，那些收入水平低于收入标准，或者消费水平低于消费支出标准的人被界定为“穷人”。 每年根据价格水平的变动调整，且取决于家庭规模。 贫困率（poverty rate） 指家庭收入低于贫困线的人口数量占总人口的百分比 常被用以衡量一国收入分配状况。9 中国农村的

5、贫困状况状况：表9-1中国标准(约0.66美元/天)国际标准(1美元/天)10表表9-1 1978年以来中国农村贫困状况年以来中国农村贫困状况年 份 中国政府估计 国际标准（1美元/天） 贫困线（元/年人） 农村贫困人口（万人） 贫困率 乡村贫困人口（万人） 贫困率 1978 100 25 000 30.7% 1985 200 12 500 14.8% 1990 300 8 500 9.5% 28 000 31.3% 1995 530 6 500 7.1% 20 000 21.8% 1998 635 4 210 4.6% 10 600 11.5% 2000 625 3 412 3.7% 200

6、2 627 2 820 3.0% 11 中国城镇贫困人口规模 按亚行专家组(2001)估计 采用人均收入贫困指标，1998年城镇贫困人口1 470万，贫困率为4.73%； 采用人均支出贫困指标，1998年城镇贫困人口3 707万，贫困率为11.87%。 按纳入城市最低生活保障制度的贫困人口估计 截至2003年3月31日，为2 140.3 万。12 中国贫困人口规模按国际贫困线标准1美元/天人，贫困人口总量约为15 000-21 000万人；贫困率约在11%-17%之间。131.2 中国当前的社会救助项目农村扶贫资金 其中：扶贫贷款 发展资金 以工代赈 264.50148.50 69.0047.

7、00 城镇最低生活保障支出 34.50 传统社会救济支出 59.71 自然灾害救济支出 47.50 累计额 406.21 占当年全国财政支出的比重 2.56% 141.3 农村反贫困计划 中国反贫困进程1978-1985年间，主要借助经济增长推进；1986年开始，中国政府实施农村反贫困计划15 1986-2000年中国农村扶贫支出计划：表9 扶贫贷款 发展资金 以工代赈16农村扶贫支出计划（农村扶贫支出计划（1986-2000年）年） 单位：亿元单位：亿元 年份 总计 扶贫贷款 以工代赈 发展资金 1986 42 23 9 10 1987 42 23 9 10 1988 39 29 0 10

8、1989 41 30 1 10 1990 46 30 6 10 1991 63 35 18 10 1992 67 41 16 10 17续表续表1993 76 35 30 11 1994 97 45 40 12 1995 98 45 40 13 1996 108 55 40 13 1997 153 85 40 28 1998 183 100 50 33 1999 258 150 65 43 2000 264.5 148.5 69 47 合计 1313 726 364 223 18 扶贫贷款 最大的农村扶贫项目； 资金投向 种植业 养殖业 以当地农副产品为原材料的加工业； 发展进程 早期：信贷到

9、户 1990年代初期，支持县办企业和乡镇企业； 农户小额信贷：指是由金融机构实施的、以农户的信用为基础、在核定的额度和期限内向农户发放的不需抵押、担保的贷款。 19 发展资金(财政扶贫资金) 资金投向 贫困县的种植业和养殖业； 改变贫困农户基本生活条件项目。 资金使用状况 缺乏系统评估； 可能存在一系列问题。20 以工代赈 资金投向 贫困地区的基础设施建设； 具体项目逐渐多样化。 在反贫困行动中发挥了较重要作用 为经济增长创造了物质基础 ； 为贫困人口提供短期就业和获得收入的机会； 缓解贫困人口的食物短缺问题。21 2000年后扶贫开发的战略由解决温饱转向缩小差距整村推进扶贫计划 基础设施和社

10、会公益事业财政投入，占财政扶贫资金70%贫困地区劳动力转移培训占财政扶贫资金10%产业化扶贫221.4 城市反贫困计划 城市贫困问题的大量出现直到1990年代初期，城镇贫困的严重性都远远小于农村；1994年以后，国有部门的大幅缩减，导致大规模的城镇失业问题。23 城市居民最低生活保障制度的确立1993年6月1日，上海市率先实施城镇居民最低生活保障制度；1997年8月，经试点推广之后，城市居民生活保障制度正式确立；24 城市最低生活保障的运作 以收入调查(means-tested)为基础； 采取补差机制 给付方式 一般采取现金救助方式； 有些地区实行现金救助和实物救助相结合的方式。=()家庭月保

11、障金额 当地月保障标准 家庭人口数-家庭月收入总额 抚恤金除外25表表9-4 中国城市最低生活保障资金支出中国城市最低生活保障资金支出 （1997-2002） 单位：亿元单位：亿元 年份 1997 1998 1999 2000 2001 2002 城市最低生活保障支出 11.5 12 19.7 29.6 54.2 112.6 261.5 救济救灾计划 项目 传统救济项目 既覆盖城镇也覆盖农村 面向真正的穷人 “三无人员”：无依无靠、无家可归、无生活来源的居民 “五保户”：保吃、保穿、保住、保医、保葬或保教 自然灾害救济271986-2000年间中国政府用于社会救济和年间中国政府用于社会救济和救

12、灾的财政支出救灾的财政支出 01020304050607080901001986198719881989199019911992199319941995199619971998199920002001年亿元社会救济支出救灾支出282.社会救助支出的经济效应 2.1 概述 2.2 最低生活保障的经济效应 2.3 负所得税的经济效应 2.4 实物转移的经济效应292.1 概述 社会救助计划的途径 市场途径 在农村实施的以项目开发为基础的各种扶贫计划； 一般被认为具有“造血”功能，而不只是“输血”功能。 转移支付 主要是最低生活保障和救灾救济项目； 除现金补助外，还提供实物救助方式。302.2 最低

13、生活保障的经济效应 最低生活保障的补差机制等同于对受助者增加的收入以100%税率课税。经济效应分析 张三的工作决策 获得救助后张三的工作决策31举例举例获得补助前获得补助前张三的工作决策张三的工作决策 张三在这有限的时间长度T内，工作时间用l表示，闲暇时间用L表示，小时工资用w表示，则张三每个月得到的收入m满足等式： ()mwlw TLwLwT 假定：假定：张三的效用最大化公式：张三的效用最大化公式：( ,) . . maxU L mst lLTmwLwT或32图形表示图形表示 TFGO月闲暇时间（L）月收入mDE1U1U2U3工作闲暇= ()w斜率工资率收入 图图9-2 9-2 效用最大化时

14、的闲暇和收入选择效用最大化时的闲暇和收入选择 结论：张三在E1点实现效用最大化。此时，张三的闲暇时间是OF，收入是OG，工作时间是FT。 33获得救助获得救助后后张三的工作决策：选择不工张三的工作决策：选择不工作作 假定当地的最低生活保障线是每月人均200元 则张三的预算约束线的变化为DRP，如右图，但他有两种反映：工作或不工作RPTFGO月闲暇时间月总收入收入+补助金选择零工时200元D获得最低生活保障时的预算约束线DRP图9-3 在救助制度下选择不工作 不工作时，张三在P点实现效用最大化。34获得救助获得救助后后张三的工作决策：选择工作张三的工作决策：选择工作RPTFO月闲暇时间月收入20

15、0元DE2M工作时间U 在救助制度下选择工作 工作时，张三的效用最大化可能在E2点。 比较张三在救助制度的反映，工作或不工作两种情况，可以得出结论：救助制度可能对工救助制度可能对工作激励产生负面影响作激励产生负面影响 35 证据表明：救助制度对工作产生负激励。 福利依赖问题 指社会救助改变某些人的行为习惯，使之养成以获得补助为生。362.3 负所得税的经济效应 负所得税为所有人提供最低收入保障的现金补助计划。基本设想：低于贫困线的人可获得现金补助，收入水平高于贫困线的人须缴税。 37 负所得税的基本原理在收入达到B元之前，个人收入是免税的，此后以税率t 对个人收入课税，即B为起征点。图9-53

16、8负所得税方案负所得税方案OG0ABtG1应纳税额税前收入t图9-5 负所得税方案 负所得税方案的实质：负所得税方案的实质： 首先给予个人一次性转移支付或基本补助金，然后对个人的其他所有收入课税。而从净税额看，可以为正，也可以为负。 39 负所得税方案的劳动供给效应与最低生活保障制度不同，在负所得税方案下，受助者得到的补助只减少其劳动所得税的一部分而不是100%。负所得税方案下的劳动供给决策：图9-640图图9-6 负所得税方案的劳动供给效负所得税方案的劳动供给效应应 假定月基本补助额是100元，负所得税方案对增加的劳动所得课以20%的税收，工资率为5元/小时。 TFGO月闲暇时间月总收入收入

17、+补助金D负所得税方案下的的预算约束线DSQSQK选择工作负所得税前的工作时间100元V图9-6 负所得税方案下的劳动供给决策 41 有关负所得税方案的争议 赞成的声音 与实物补助相比，现金补助能够给予低收入者以自由选择购物的空间； 该方案将所有人一视同仁地处在一个保护伞下，保证所有人都获得基本的收入保障。 不赞成的声音 实施该方案的成本高昂：它意味着税率的大幅提高，对劳动供给产生严重的负激励。422.4 实物转移的经济效应 食品券（food stamp） 一种凭证，获得该凭证的低收入者有权借助该凭证每月购买一定数量的食物。 一种实物转移形式。43 实物转移的经济效应 与现金补助产生的效用水平

18、相同：图9-7(a)； 比现金补助产生的效用水平低：图9-7(b)。44图图9-7(a): 实物转移的经济效应实物转移的经济效应 向低收入者的实物转移是一种提供固定数量实物的补贴计划。对接受实物转移的多数穷人来说，实物转移相当于现金补贴。结果导致预算约束线AI变为 。其他商品食品实物转移与现金补助产生的效用水平相同 均衡点由E1变为E2，结论：实物转移和现金补实物转移和现金补贴对张三消费决策的影响贴对张三消费决策的影响是一致的是一致的 ACI45 图图9-7(b): 实物转移的经济效应实物转移的经济效应其他商品食品 实物转移比现金补助产生的效用水平低 实物转移无法体现现金补助的全部效用，如E3

19、，结论：实物实物转移比现金补助产生转移比现金补助产生的效用水平低的效用水平低 463.社会保险支出 3.1 中国的社会保险计划 3.2 政府介入社会保险的依据 3.3 养老保险的含义及其筹资模式 3.4 养老金的给付 3.5 现行的养老保险制度及其问题 3.6 养老保险的经济效应 3.7 医疗保险及其经济效应 3.8 失业保险及其经济效应473.1 中国的社会保险计划 商业保险和社会保险 商业保险由个人向保险公司支付保险费，在受到某些损失时得到补偿。 社会保险由国家依法强制实施，运用保险方式，对劳动者遭遇年老、疾病、失业、工伤等特定社会风险而暂时或永久失去工资收入的，提供一定程度的经济补偿，使

20、他们仍能保证基本生活一种制度。 48 中国的社会保险项目 农村居民尚未纳入社会保险体系中； 城镇社会保险体系覆盖多数城镇劳动者。 我国城镇社会保险项目：表9-549表表9-5 我国城镇社会保险项目（我国城镇社会保险项目（2002年）年） 项目 基金支出（亿元） 养老保险 2842.9 医疗保险 409.4 失业保险 186.6 工伤保险 19.9 生育保险 12.8 累计占全国财政支出的比重 15.8% 资料来源：劳动和保障部和国家统计局(2003)；项怀诚(2003) 50 不同社会保险项目的共同特征 参加的强制性；它是通过国家立法形式，强制实施的保险制度。凡在法律规定范围内的劳动者，都必须

21、参加。 受益资格和受益水平部分取决于职工以往的缴款； 只有在某些可确认的事件，如失业、疾病和退休等发生时才能获得给付。 领取福利时无须接受收入状况调查。513.2 政府介入社会保险的依据 保险具有私人产品特征可分性：保险面向个人提供 ；排他性：先尽交费义务，并在符合一定条件的基础上才能享受该服务； 竞争性：增加一个人的保险会带来额外的成本。52 政府介入社会保险领域的原因 弥补保险市场的市场残缺问题 因信息不对称问题导致贫困保险不存在； 弥补收入分配上的市场缺陷 特别长寿者工作期间的积累可能不足以维持晚年生活； 因意外事故而导致的提前退休问题令个人福利状况大大下降 社会保险是优值品 个人缺乏远

22、见，政府介入体现父爱主义(paternalism)观念 相对于商业保险的其他优势 节约交易成本 更有利于分散风险 可以实行指数化，以抵御物价上涨风险533.3 养老保险的含义及其筹资模式 养老保险的含义 按照法律规定，劳动者达到一定年龄，即认定其进入老年，解除其劳动义务。而在劳动者进入老年后由社会给予工资补偿的制度。 社会保险中最重要的项目。54 养老保险的筹资模式 现收现付制 完全积累制 部分积累制55现收现付制现收现付制 原理原理 现收现付制(pay-as-you-go)以近期横向收付平衡原则为指导，用一个时期正在工作的一代人的缴费来支付已经退休的一代人的养老金 。具体做法如图：图9-8

23、现收现付制56完全积累制完全积累制 原理原理 完全积累制(fully funded)是一种以远期纵向收付平衡原则为指导的筹资方式，其特征是建立个人账户，使退休金直接来源于社会成员本身的储蓄积累 。具体做法如图：图9-9 完全积累制57部分积累制部分积累制 原理原理 部分积累制部分积累制（partially funded）在通过现收现付制满足当前支付需要的前提下，留出一定的储备以适应未来的支出需求 。是一种结合了近期横向收付平衡原则与远期纵向收付平衡原则的筹资方式 。58 养老金的筹集形式 社会统筹 政府通过工薪税或社会保险税筹集资金，记入专门的社会统筹账户，作为公共养老基金，并由政府将这些资金

24、用于退休职工的养老开支。 在这一形式下，养老金的给付水平通常事先确定。 现收现付制一般采取社会统筹形式。 个人账户 由政府推行的职工在职期间强制储蓄，账户基金属个人所有。 完全积累制一般采用个人账户形式。593.4 养老金的给付 主要涉及三方面内容给付水平给付条件指数调节机制 60 给付水平 影响因素 依不同的养老保险模式确定； 具体保障目标； 其他保障形式的发展程度等因素。 衡量指标之一：总替代率()GRR 月退休金总替代率退休前一年的月工资61 给付条件 参加养老保险计划 达到法定退休年龄62 指数调节机制 旨在应对通货膨胀和收入波动； 较为松动的指数调节，会使保险费用急剧膨胀。633.5

25、 现行的养老保险制度及其问题 现行的城镇养老保险体系 第一层次：基本养老保险 国家强制实施 实行部分积累制 第二层次：企业年金 国家政策扶持 用人单位自行实施 第三层次：个人储蓄养老保险 税收优惠 自愿性64 基本养老保险费的筹集在职职工的缴费率为8，企业缴费率为20，合计缴费率为28。纳入个人账户的比例为职工本人缴费工资的11%，个人缴费全部记入个人账户，其余的3%从企业缴费中划入。 65 基本养老保险费的给付分基础养老金和个人养老金两个部分；基础养老金月标准为上年度社会月平均工资的20%；个人账户养老金月标准为本人账户累计额除以120。66 亟需解决的问题 隐性债务：关键问题 “空账” 资

26、金来源 国有股减持或土地批租收入 从财政收入中划出一定比例 开征社会保障税或提高税率 发行债券 养老保险体系的完善 可行的养老基金管理模式673.6 养老保险的经济效应 对储蓄的影响 负效应：财产替代效应 正效应 退休效应 遗产效应 由于三种效应作用方向不同，仅靠理论无法弄清养老保险如何影响储蓄，这有赖于经验分析。68 对劳动供给的影响 影响途径 负效应：征税(或缴费)收入减少降低当期消费抑制劳动供给 正效应：征税(或缴费)收入减少增加劳动供给，以使生活水平不至于下降 影响程度 与筹资模式和给付结构密切相关69 对收入再分配的影响 个人收入再分配 完全积累制：效应明显 现收现付制：效应较间接

27、代际间收入再分配 现收现付制 同代间收入再分配 体现为高收入者向低收入者的转移703.7 医疗保险及其经济效应 医疗保险的含义 指劳动者在患病后，由政府给予假期和收入补偿，提供医疗服务的制度。 71 医疗保险引致的效率损失 产生原因：道德风险问题 道德风险导致效率损失 图9-10 道德风险导致人们对医疗服务的需求过量72道德风险问题导致的后果道德风险问题导致的后果医疗服务的数量单位价格EAEOQ0Q1P0P=0.2P0DmSm 图9 医疗保险引致的效率损失 结论：医疗保险的引入导致了效率损失，其数量可以用左图的三角形EAE的面积来衡量 733.8 失业保险及其经济效应 失业保险的含义 指政府和社会对那些由于非本人原因而暂时失去工作的劳动者给予物质补偿的制度。74 失业保险的经济效应 道德风险问题 使失业者比在没有保险时花更多的时间找工作； 使部分失业者倾向于在失业概率很大的行业中就业。 失业保险增加失业持续期未必是坏事 失业者花更多时间找工作，可能有利于找到适合发挥自己专长的工作。