落实安全生产“一岗双责”的思考

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1、落实安全生产“一岗双责”的思考 陈炎生副主任 安全生产“一岗双责”是指政府及有关部门的主要负责人是本行政区域、本部门职责范围内安全生产工作的第一责任人；分管安全生产工作的负责人对安全生产工作负全面领导责任；其他负责人对分管业务工作范围内安全生产工作负直接领导责任。这几年，我省安全生产责任制度不断健全和完善，各级各部门在落实安全生产责任制上进行了许多探索，安全生产目标责任得到有效落实。但是，在一些地方和部门，责任落实机制还不够完善，安全生产“一岗双责”落实还不到位。根据省委常委会议和省政府常务会议要求，结合深入学习实践科学发展观活动，安全生产“一岗双责”调研课题作为学习实践活动的重点课题，由我牵

2、头负责。在对近年来全省安全生产责任制落实情况进行认真梳理总结的基础上，我带领安监局机关的部分同志赴厦门、漳州等地，深入基层、深入企业，就如何进一步落实安全生产责任、推进安全生产“一岗双责”进行了认真地调研和思考，提出了具体的意见和建议，提请省政府出台政府及有关部门安全生产监督管理职责暂行规定，即安全生产“一岗双责”规定。 一、我省安全生产责任制落实情况 我省在全国率先探索建立安全生产责任制，经过几年来的不断补充完善，安全生产责任体系基本形成。 （一）目标体系更加完善。从2004年起，在国家下达控制考核指标的基础上，结合我省实际，经省政府常务会议研究确定，2004年增加一次死亡3-9人的重大事故

3、控制目标，2005年又增加水上交通、渔业船舶二项省定控制目标，2006年再增加农业机械省定控制目标。实际上，我省安全生产控制指标体系是：国家控制考核指标+省定控制目标，并将安全生产责任目标纳入经济社会发展规划和统计指标体系。2006年省政府批准的福建省十一五安全生产专项规划，明确要求将安全生产相关内容、主要目标纳入经济社会发展中长期规划与年度计划，将亿元GDP事故死亡率等4项指标纳入统计指标体系和干部政绩考核目标体系。2007年8月又下发福建省人民政府关于“十一五”期间各设区市安全生产规划两项综合指标的通知，下达了亿元GDP安全事故死亡率和工矿商贸就业人员十万人死亡率控制指标。从2006年起，

4、我省安全生产控制考核指标列入福建省经济和社会发展统计公报。 （二）领导责任更加明确。抓好安全生产工作落实，关键在领导，领导重视了，问题就容易解决，领导关注了，问题就可以很快解决。根据国家下达的五类事故控制指标及四类相对指标，结合我省实际和年度安全生产重点工作任务，每年我们提出并明确全省安全生产控制考核指标，提交省政府常务会议研究确定后，省政府下发年度安全生产目标责任的通知文件，将控制目标和工作任务下达给9个设区市政府和省单列考核单位主要负责人；按照“谁主管、谁负责”和“一岗双责”的要求，探索建立政府各位领导和部门安全生产责任制，“横向到边、纵向到底、条块结合、齐抓共管”的责任体系和“行政一把手

5、负总责、主要领导亲自抓、分管领导专职抓、其他领导共同抓”的工作格局基本形成。 （三）考核措施更加有力。安全生产责任制的落实，需要一定的措施来推动。一是纳入政绩业绩考核。通过党政综治责任考核、政府绩效考评等间接方式向组织部门提供有关安全生产指标数据，将安全生产工作与党风廉政、综治、计生等一起，作为各类评先评优的“一票否决”条件；省社会治安综合治理委员会将较大、重大安全生产责任事故纳入社会治安综合治理责任书考核内容，各设区市社会治安综合治理委员会也将安全生产控制目标纳入县（市、区）社会治安综合治理目标考核；2005年以来，省效能建设领导小组每年对设区市政府进行绩效评估，将十万人工矿商贸从业人员事故

6、死亡率、十万人火灾事故死亡率、十万人道路交通事故死亡率列入评估内容。二是加强监督考核。省政府安委会坚持每季度通报目标责任完成情况，每半年组织督查，每年组织考核，考核结果上报省政府，并通报给设区市政府和省单列考核单位主要领导；坚持设区市政府和省单列考核单位“一把手”安全生产履职报告制度，并对工作情况和书面报告进行点评通报。三是强化责任追究。坚持责任事故追究制度，对发生责任事故的相关责任人进行严肃处理，直到追究刑事责任；采取预警通报、约谈诫勉、黄牌警告等约束措施，发挥警示威慑作用，督促安全生产责任落实；强化行政问责，部分市、县（区）政府出台了安全生产问责规定，对事故超控制目标的政府及单位主要领导、

7、分管领导实施问责。 （四）法规制度更加健全。今年9月底由省人大常委会审议通过的福建省安全生产条例于12月1日正式实施，它将进一步规范各级各类人员的安全生产责任，促进安全生产责任制的落实；为强化责任制落实情况的督查、考核，经省政府同意，2006年12月省政府安委会出台了福建省安全生产目标责任制考核暂行办法，对设区市政府和省单列考核单位的安全生产责任考核进行了具体量化和规范；修改完善了福建省矿山重特大事故应急救援预案、福建省危险化学品重特大事故应急救援预案等预案规范，省政府办公厅先后出台了关于全省道路交通重特大事故应急处置、善后工作及事故调查处理的暂行规定、批转省安监局关于进一步强化道路交通安全监

8、管工作的意见、关于进一步加强农村道路交通安全监督管理工作的意见等规范性文件，对生产安全事故的处置、责任追究提出明确要求。 安全生产责任制的不断健全和落实，促进了全省安全生产形势的稳定好转。2008年，全省共发生各类生产安全事故19970起，比2007年减少5587起，下降21.9%；死亡3635人，减少567人，下降13.5%；受伤18990人，减少5160人，下降21.4%；直接经济损失19975万元，减少1959万元，下降8.9%。发生一次死亡3人以上的各类较大事故66起、死亡247人，同比减少19起、69人，分别下降22.4%和21.8%；发生重大事故1起，死亡12人。全省亿元GDP生产

9、安全事故死亡率0.34，同比下降26.1%；道路交通万车死亡率5.11,下降20.4%；工矿商贸就业人员10万人生产安全事故死亡率2.10，下降22.8%；煤矿百万吨死亡率0.98,下降38%。全省工矿商贸、火灾、道路交通、铁路交通、农业机械五类事故死亡3524人，占国务院安委会下达我省年度控制考核指标3968人的88.8%；五类较大事故发生57起，占年度控制考核指标70起的81.4%。与2005年相比，全省各类事故减少8127起、死亡人数减少1266人，亿元GDP事故死亡率从0.75下降到0.34、下降54.7%，道路交通事故万车死亡率从9.82下降到5.11、下降47%，工矿商贸10万人生

10、产安全事故死亡率从3.4下降2.1,下降38.2%；煤炭百万吨死亡率从6.01下降到0.98，下降83.7%。在全省国民经济又好又快发展的基础上，实现了安全生产状况的进一步稳定好转。二、安全生产责任制落实上存在的主要问题 近年来，我们在落实安全生产责任、推进安全发展上做了大量的工作，取得了一定成效，但对照中央提出的学习实践科学发展观“干部受教育、发展上水平、群众得实惠”的要求，反思安全生产责任制、特别是领导干部责任落实问题，确实还存在一些不适应、不到位的问题。 （一）对安全生产责任落实还不够到位。实现安全发展，是对科学发展观认识的深化，是科学发展观“以人为本”本质特征的重要体现。落实安全生产责

11、任制是做好安全生产工作、实现安全发展的基本要求。安全生产责任重于泰山，对安全生产工作负责，就是对人民群众负责，就是对党的事业负责，就是对福建经济社会发展负责。但一些地方和企业，没有始终把安全生产摆上重要位置，没有真正把安全生产作为大事来抓，没有把安全发展落实到实际工作中，安全生产责任落实只是停留在纸上、会上、嘴上，说起来重要，做起来次要，重生产、轻安全的现象仍然突出。 （二）安全生产责任落实机制还不够完善。促进安全生产责任制的落实，必须有一套完善的机制作保障。我省经过几年的探索，初步形成了下达责任目标、检查督查考核、通报约谈警告、追究相关责任等机制。但这些机制还不够完善，还无法完全保障责任制落

12、实到位。有的地方和部门只是年初下文年底考核，缺乏有效的监管，安全生产责任落实不到位；有的抱着侥幸心理，认为即使发生了事故，也对单位发展、个人升迁产生不了本质影响，致使安全生产责任落实打了折扣，各类事故时有发生。 （三）安全生产职责分工还不够明确。安全生产法规定了县级以上人民政府及生产经营单位的安全生产责任，规定了主要负责人和安全管理人员的安全生产职责。但一些地方和单位在落实责任过程中，往往突出的是行政“一把手”和分管领导的责任、突出的是综合监管部门的责任，而其他副职领导和行业主管部门的安全监管责任容易被忽视，使政府监管主体和企业责任主体变成了少数人、少数部门的责任，职责分工不明确，也造成安全生

13、产责任落实难以真正到位。 三、全面落实安全生产“一岗双责”，推进安全发展 政府安全生产监管责任是一个多层面、宽广义的范畴，它是指政府（包括政府的有关部门）通过坚持安全发展原则，树立“以人为本”思想，确立科学的安全生产工作理念，制定正确的方针政策，运用综合的方法与手段，合理设计安全生产工作体制、机制及运行流程，整合各种要素与资源并发挥好作用，有效地推动安全生产各项工作的开展，从而确保人民生命财产安全，树立责任政府的良好形象。在加强安全生产监管上，我们始终紧紧抓住企业和政府这两个主体，建立了以“两个主体”和“两个负责制”为内容的安全工作责任制度，强化了企业安全生产责任主体和政府及部门安全生产监管主

14、体的责任。在推进企业主体责任落实方面，我们从开展创建“平安企业”入手，及时总结泉州市开展落实企事业单位安全生产主体责任三年行动的做法及经验，出台了福建省开展落实企业安全生产主体责任活动的指导意见和福建省企业安全生产级别评定标准，省政府要求在全省开展落实企业安全生产主体责任三年活动。在推进政府及相关部门强化监管上，我们重点抓好安全生产“一岗双责”的落实。按照中华人民共和国安全生产法和福建省安全生产条例等法律法规规定，各级政府及其部门的主要负责人是本行政区、本部门职责范围内安全生产工作的第一责任人，全面负责本行政区和本部门的安全生产工作；各级政府及其部门分管安全生产工作负责人具体负责本行政区和本部

15、门的安全生产工作；各级政府及其部门分管其他工作的行政负责人负责抓好分管工作范围内的安全生产工作。就是说任何一个政府或部门的领导在负责某一方面工作时，既要负责这方面工作取得实效，也要对生产过程的安全负责，这就是我们通常所讲的安全生产“一岗双责”。今年8月25日省政府常务会议、9月25日的省委常委会议要求要进一步落实安全生产“一岗双责”。为此，结合学习实践科学发展观活动，我们在进行大量调查研究的基础上，进一步明确了安全生产“一岗双责”制度的意义、依据、相关内容，以及推进安全生产“一岗双责”落实的要求： （一）推行“一岗双责”的重大意义。推行“一岗双责”，使政府安全生产监管责任更加明晰。中华人民共和

16、国安全生产法明确各级政府安全生产监管职责共15条，即将实施的福建省安全生产条例将各级政府安全生产监管职责细化成26条，这些职责都是共同的，没有具体到政府各位领导及各个部门，“一岗双责”规定除了明确共同的职责外，还明确规定了政府49个部门的具体职责，使政府副职领导及相关部门的安全生产职责更加明晰，避免了责任不清、监管不到位。推行“一岗双责”，有利于促进政府监管责任的落实。政府是安全生产监管的责任主体，决不是一句空话，也不是几个人、几个部门的事，“一岗双责”规定对政府有关部门安全生产具体职责的明确，必将有力促进“管生产管安全”原则的落实，促进“三同时”规定的落实，使政府对安全生产工作的监管前置，由

17、事后被动监管变为事前谋划、事中监督、事后查处，使监管更加有力、有效。推行“一岗双责”，将进一步促进企业主体责任的落实。“一岗双责”的推行，将促使政府各位领导更多地考虑安全生产工作，促使政府有关部门加大安全投入、加强监督检查，督促企业加强组织领导、健全规章制度、完善安全设施、规范操作规程，使安全生产逐步成为企业的自觉行为，进而全面打造本质安全型企业。 （二）“一岗双责”法律依据和遵循的原则。安全生产工作，涉及面广，任务艰巨，是一个复杂的系统工程，仅靠几个人、几个部门来做，是不可能做得好的，必须依靠各级政府、各相关部门、各生产经营单位的共同努力，“一岗双责”制定就是为了更好地回答和解决这个问题。“

18、一岗双责”制定的依据是中华人民共和国安全生产法、国务院关于进一步加强安全生产工作的决定（国发20042号）、福建省人民政府关于重大安全事故责任追究的规定（福建省人民政府令第66号）等法律、法规和有关规定。源于生产经营单位是本单位安全生产的责任主体，政府及有关部门是生产经营单位安全生产的监督管理主体，承担本行政区域、本部门职责范围内安全生产工作的监督管理责任。“一岗双责” 遵循“属地管理与分级管理相结合，以属地管理为主”和“谁主管、谁负责”，“谁审批，谁负责”的原则。 （三）“一岗双责”的主要内容。一是明确了各级政府的主要职责。加强对安全生产工作的领导，将安全生产工作纳入本地区国民经济和社会发展

19、总体规划，制定安全生产中长期规划；宣传贯彻执行国家安全生产法律、法规和方针、政策，研究制定安全生产重大政策及措施；组织、督促、支持各有关部门、单位依法履行安全生产监督管理职责，督促落实安全生产目标责任制和行政责任追究制度，及时协调解决安全生产工作中的重大问题；加强安全生产基础设施建设，加大财政对公共安全设施、应急救援装备、事故隐患治理的投入；鼓励和支持安全生产科学技术研究和安全生产先进技术的推广应用，加强产业政策引导，调整和优化产业结构，淘汰不符合产业政策和不具备安全生产条件的生产经营单位；组织重点行业、重点领域的安全生产专项整治及隐患排查治理工作，及时消除事故隐患，依法关闭不符合安全生产条件

20、的生产经营单位；建立健全省、市、县、乡四级安全生产监督管理组织体系，建立健全执法体系；健全应急救援体系，建立应急救援指挥机构，制定和完善应急救援预案，定期组织应急救援演练，领导和组织指挥事故应急救援；加强安全生产宣传教育，提高公民的安全生产意识，对在改善安全生产条件、防止生产安全事故、参加抢险救护等方面取得显著成绩的单位和个人给予奖励。二是明确了政府相关部门的职责。宣传贯彻执行国家安全生产法律、法规和方针、政策；依照有关法律、法规的规定，对涉及安全生产的事项实施行政许可和监督管理；依法对本行业、本领域生产经营单位执行安全生产法律、法规情况进行监督检查，建立事故隐患排查治理监督检查制度，督促、指

21、导生产经营单位建立健全和落实安全生产责任制；定期分析本行业、本领域的安全生产形势，制定年度安全生产工作计划和生产安全事故的预防措施，并向负责安全生产监督管理的部门定期报送安全生产工作计划和生产安全事故统计、工伤统计等相关信息；参加生产安全事故调查，配合做好事故善后工作，落实事故处理的有关决定。除了上述共同的职责外，还对经贸、发改、安监、建设、教育等49个部门的具体职责进行了规范。 （四）推进“一岗双责”落实的主要措施。一是政府研究部署。各级人民政府每季度至少召开一次安全生产工作会议，由政府主要负责人或者委托政府分管负责人召集有关部门主要负责人参加，分析、布置、督促、检查本行政区域安全生产工作。

22、二是政府安委会检查监督。组织、指导、协调安全生产工作任务的贯彻落实，组织安全生产大检查、联合执法和专项整治；监督下级政府和本级政府有关部门监管工作落实情况，对工作不力的进行通报，并建议政府效能部门将其列入效能督查对象；下达安全生产指令；对安全生产工作进行年度考核，向本级政府提出奖惩建议；督促下级政府及本级政府安委会成员单位主要负责人每年提交安全生产履职报告。三是建立重大安全隐患排查治理和挂牌督办制度。按照职责分工和有关规定，定期不定期组织安全生产事故隐患排查，并跟踪抓好隐患整改；对生产过程中暴露出来或安全生产检查中发现的重大生产安全事故隐患，按照有关规定和程序实施政府挂牌督办。四是实行隐患整改

23、综合执法制度。对拒不执行隐患整改指令或整改后仍达不到要求的，根据隐患所在单位的具体情况和有关规定，有关部门责令停产停业整顿或撤销相应的行政许可，电力公司停止供电，政府安委会办公室对落实情况进行监督。凡不按上述要求履行职责、导致事故发生的，依法进行查处，严肃追究有关单位、部门和责任人的责任。五是完善安全生产和自然灾害预报预警预防体系。气象、应急办、安监、交通、海事、海洋与渔业、国土资源等部门建立灾害性天气、地质灾害和生产安全事故监测和预警预报机制，形成部门联动、信息共享、地企联合的灾害预防和救助体系，加强灾害性天气尤其是局部地区、极端气候及地质灾害的监测预报，及时准确发布各类灾害预警信息。六是纳入政绩业绩考核。将各级政府及其有关部门落实安全生产监督管理责任的情况纳入领导干部年度政绩考核的重要内容，作为领导干部、领导班子领导能力的主要指标及提拔和使用干部的重要标准。七是实行安全生产“一票否决”制。政府及其有关部门没有完成年度生产安全事故控制指标，或发生生产安全事故造成恶劣影响的，取消评先评优资格。