公共政策视角下非政府组织与利益集团的关系

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1、公共政策视角下非政府组织与利益集团的关系摘要：在公共政策制定过程中，非政府组织和利益集团作为政策制定的间接主体，都会对政府的决策产生一定的作用。从受益客体、功能作用和组织活动三个方面对非政府组织与利益进团之间的关系进行辨析，能为非政府组织在公共管理领域中的角色定位提供明确的理论依据。关键词：公共政策；政治参与；非政府组织；利益集团公共政策是国家（政府）、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、条例等的总称。因此，公共政策是对公共利益的权威性的分配。在当今日益民主化的社会里，公共政策的制定主体也呈现多

2、元化的态势，政策的制定过程也是利益的整合与妥协的过程，在公共政策的制定中，除了直接的制定主体外，作为间接制定主体的利益集团以及非政府组织都对政府的公共政策的影响日趋增强。一、非政府组织参与公共政策制定的理论概述1非政府组织的内涵及其特征“非政府组织”这一说法最早出现在1945年6月签署的联合国宪章中，Non-Governmental Organizations的缩写是非政府组织，即通常所说的NGO。国际上对非政府组织的定义还没有达成一致的共识，1952年联合国经社理事会的决议定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”。1996年联合国经社理事会1996/31号决议进一步承

3、认了在各国和各地区活动的非政府组织。1国内的许多学者如王名等认为：“非政府组织是指政府和营利企业之外的一切社会民间组织，它在外延上包括社团、民办非企业单位、国有事业单位、人民团体、其他组织”。2王绍光认为：“非政府组织属于第三部门组织，既不同于政府部门，又不同与私人部门，而是超出于两者之外的第三种类型的组织实体”。3由于对非政府组织没有国内外统一的定义，我们比较倾向王名老师对非政府组织的定义，即除了政府和营利企业以外的的一切社会民间组织，但要独立于政党之外，主要是以公益性为其发展的目标。非政府组织处在政府与市场之间，是在市场经济不断完善和民主化进程不断加快的背景下出现的，是指在市场失灵、政府失

4、灵后寻找到的称之为“第三种机制”的资源分配方式，它弥补了市场和政府在资源配置方面的不足，具有以下几个方面的特征：（1）非政府性。非政府组织独立于政府之外，首先表现在组织方式上的独立性，政府既不能影响其组织成员的构成，也不能限定他们所要研究的问题，更不能左右他们的意愿；其次这种独立还表现为不依靠政府的资金支持，他们的出发点完全是从为了公众谋利益，为了社会的公益事业，但是并不是不接受政府的资助。（2）非营利性。这是非政府组织与一般企业本质的区别，企业是完全以营利为目的，非政府组织则不以谋利为宗旨，其中非政府组织的一项重要的功能就是参与公共政策。非政府组织在与影响政策制定的主体博弈过程中，站在中立和

5、大众的立场上来引导政策制定。同时非政府组织的资金来源大多是社会的捐助，但是任何的捐助主体都不会影响它的政策决定。（3）志愿公益性。组织成员都具有志愿意向，并且所做出的决策和行为都具有公益性。随着社会发展，社会治理的主体不再仅限于政府，尤其是公共政策的制定再也不是政府的“一言堂”,人们逐渐了解到“政府管理是公共管理的主角，但是社会公共事务管理，还需要若干配角。”4改革开放以前，我国政府一直采取强国家弱社会的模式，随着市场经济的发展，政府治理模式逐渐强调向“国家一市场一社会”三元格局转化，这意味着政府应该将更多地职能下放给非政府组织或者一些非营利部门，让它们更好地参与到社会事务管理之中来。2非政府

6、组织参与公共政策制定的方式所谓非政府组织参与政策制定就是指非政府组织根据民众的利益和要求，通过各种途径和方式参与到公共政策制定的各个环节，目的是为了帮助政府改进公共政策，实现公共政策的科学化和民主化，从而保证公共政策最大限度地符合人民的利益诉求。（1）向政策制定部门表达利益诉求。非政府组织参与政策制定，其前提是非政府组织与政府双方能够平等对话，建立在良好的伙伴关系，这样非政府组织才能全面积极地介入到政策制定的过程中。当然公共政策制定主要以民主的利益诉求为主，每一个普通民众对于某个特定政策问题的建议可能都会有所不同，有时甚至会有所偏差。而对于政府部门来说，制定复杂的公共政策所需要的是准确、充分的

7、信息，往往由于信息的不对称，政策制定者掌握信息有限。此时非政府组织可以把公民分散，凌乱的信息进行整合，进而把民众所掌握的有用信息及时地反馈给政府。这样一方面能够使公民的利益诉求得到政府的回应，另一方面能够弥补政府在决策方面信息的不完备性。（2）对公共政策进行可行性分析。为了保证政策的顺利实施，一般政策制定部门还会在局部地区进行试点，因为制定政策时大多考虑的是理论上或者是在理想的环境下政策实施所能产生的一系列后果，所以对于备选方案进行一定的可行性分析是十分必要的。非政府组织具有公益性，其政治价值标准是为了社会大多数人的利益，相对于其它组织来讲所做出的分析和判断更具有客观性和中立性，也更是政府公共

8、政策制定与执行的一个重要考量依据。（3）推动政策方案的合法化。政策方案只有获得合法的地位才能够得到贯彻执行，合法化的目的是“使政策方案获得合法地位，转化为合法有效的政策，具有合法性、权威性和约束性，获得人们的认可、接受和遵照执行的效力，从而使政策有效地发挥规范和指导人们行为的作用，最终实现政策目标，解决政策问题。”5政策合法化的过程包括两个方面：一是政策的制定合乎法律的规范，二是社会的合法化，社会的合法化就是被最广泛的人群所接受。合法化的过程也是政府和社会的双向交流的过程，这个过程需要有媒介发挥传递和反馈的作用，非政府组织一方面把政府所做出的正确决议告知公众，获得最广泛的公众认可，另一方面可以

9、反馈公众对于公共政策的意见和建议，有利于公共政策逐步地改进与完善。二、利益集团参与公共政策制定的理论概述1利益集团的内涵与特征学术界对于利益集团有不同的说法，国外的一些学者如詹姆斯麦迪逊把利益集团定义为“为了某种共同的利益的冲动驱使而联合起来的一些公民”，而有些学者研究视角更为狭窄、严格，如阿尔蒙德认为“因兴趣和利益而联系在一起，并意识到这些共同利益的人的组合”6就是利益集团。根据美国政治学家戴维杜鲁门的看法，利益集团就是“有着共同态度的团体，对社会上其他团体提出一定的要求。如果通过政府或者向政府机构提出要求，它就成为政治性的利益集团。”7国内的学者如王沪宁教授认为：“利益集团就是在政治共同体

10、中具有特殊利益的团体，他们通过自己的活动来实现自己的特殊利益。”8王浦劬教授认为利益集团就是“在社会政治生活中，按照特定的利益集合在一起，有组织地参与和影响政府政策制定、执行和变动的社会团体。”9综上所述，利益集团就是在某些方面或者某一时刻基于一定的共同的利益为了某一特定的目标而联合起来的组织或公民，共同的目标是为了实现成员的共同利益，有时也通过一定的方式对政策的制定者施加压力。利益集团作为一类特殊群体，它所积聚的力量和影响也逐渐扩大，有着不同于其他组织的特征：（1）利益诉求的共同性。利益集团的成员基于共同的利益而聚集在一起，这是利益集团得以生存之本。正所谓趋利而聚，利尽而散，如果彼此之间有共

11、同的利益追求，那么具有共同利益的群体便集合在一起为实现该利益目标而活动，一旦共同利益不复存在，利益集团也失去了唯一生存的土壤。（2）组织活动的排他性。利益集团成立的重要基础是与每一名成员休戚相关的共同利益，所有组织活动也是紧紧围绕共同利益开展的。集团目标代表了所有人的基本利益诉求，为了实现集团的纯粹性，当个体利益与集团利益偏离，单个个体则自动会被排除；而一旦利益集团面临利益威胁或冲突，则集团成员会高度一致，共同维护集团的共同利益。（3）组织纪律的松散性。利益集团组织纪律性不强，是一个相对松散的组织，没有明确的组织纪律和行为准则，只是具有共同利益的群体为了利益而临时组织在一起。组织没有严密的机构

12、设置，对每个成员的约束性较低，组织成员可以加入不同的团体，也可以在团体内部身兼数职。正因为成员彼此之间有着共同的利益，组织成员在面临困难时异常的团结，而共同利益基础一旦瓦解，则集团随之土崩。（4）政治参与的非政府性。利益集团根本目标是追求共同利益的最大化，通常表现为经济诉求，其参与政治过程的最终目标并不是夺取政权，也很少涉及与自身利益无关的政治活动，与之有关的政治行为都只为了集团成员的利益，这与政党以及其它的政治团体来说有着本质的区别。2利益集团影响政策制定的方式（1）对政策制定者进行游说。这是利益集团影响政策制定的主要方式，利益集团通常会和政府官员打好关系良好并建立严密的关系网络，为他们在政

13、策制定前了解到与本集团利益相关的政策打下基础。通过对政策推行后的利与弊分析，经常会以从政府官员自身和利益集团双赢的角度来获得官员的支持。有时在政策制定前的听证过程中，利益集团会向听证主体晓以厉害，通过得到听证会代表的支持，来影响政策制定的方向。（2）借助大众媒体等宣传工具。现代社会中大众媒体扮演的角色不可小觑，网民的力量可以说对我们政策的制定有着很大的影响。利益集团可以利用大众媒体向公众传播一些对本集团利益有力的信息，争取公众的支持；也可以找出政府决策的不当之处，对政府决策中可能发生的不良影响进行详细说明，同时对本集团有利的决策提供更多的理论和实践支持，以此来对政府的决策施加压力。（3）集体性

14、的施压。通过集体化的行动向政府施压来表达本集团的利益诉求，是利益集团影响公共政策制定的一种特殊方式。利益集团通过组织罢工、示威游行、抗议等激烈方式表达利益诉求，这种表达方式对于政府来说是一个不得不重视的问题，因为稳定是社会发展和经济发展的前提。通过这种特殊方式地表达，使得利益集团的诉诸通过公共舆论而进入决策者的视野，也会得到政府的迅速回应。三、非政府组织与利益集团关系辨析公共政策的实质是对社会利益的权利分配，只有在参与机制和决策机制实现良性互动的前提下，才有可能实现公共政策的选择过程和选择结果代表公共利益，从而保证对社会资源进行相对合理、公正、公平的分配，瓦解产生社会动荡的根源，促进社会的稳定

15、发展。我国目前处于一种多元化的社会利益结构，各种利益矛盾异常复杂多样，这就要求在公共政策制定中，要不断健全和完善公共政策的参与机制，保证公共政策制定过程更加科学化、透明化和规范化。1非政府组织与利益集团的共性（1）非政府组织与利益集团都具有民间性。非政府组织是非官方的组织，它包括除政府与企业之外的所有组织，如慈善组织、行业协会、公益组织、环保、教育医疗救助等等社会团体。利益集团则是为了寻求共同利益而自发形成的组织，是一种非官方组织，它以实现共同利益最大化作为唯一存在的根本。在公共政策制定过程中，非政府组织与利益集团虽然都作为重要的主体参与到政策制定过程，但是它们只能通过各种方式施加影响，而不具

16、有官方的权威性和合法性。（2）非政府组织与利益集团都具有自治性。非政府组织的民间性决定了其自治性，它是根据公民意愿自主成立、自主发展，组织活动自主开展，非政府组织自身对组织行为负责。利益集团的组织行为模式代表了集团共同利益，其围绕利益诉求开展的一切活动都是自发的。在公共政策制定过程中，非政府组织与利益集团在体制上独立于政府之外，它们不属于政府建制的一部分，也不直接受制于政府权威，通过各种途径表达政策主张，影响政策制定。（3）非政府组织与利益集团都具有民主性。民主制度是公共政策公共性的保障，其中政治参与是一个重要体现，政治参与深刻地影响着社会公平。完善的民主参与机制，为非政府组织和利益集团提供了

17、参政议政的权利，提供了表达利益诉求的渠道。非政府组织和利益集团民主参与公共政策的制定，实际上是社会矛盾的“减压阀”和“安全阀”，有助于实现社会的民主与公平，促进社会稳定繁荣。（4）非政府组织与利益集团都具有非规范性。目前，我国监管非政府组织的法律体系不健全,法制化程度低，立法工作滞后于非政府组织的发展, 有关非政府组织的法规还不完善，还存在着部分非政府组织的商业化经营现象。利益集团内部组织管理更加松散，组织成员因利而聚，组织对成员的约束力和控制力十分微弱，外部法制建设上几乎空白，利益集团发展较无序。在公共政策制定过程中，非政府组织和利益集团都因其非规范性而削弱了对政策的影响力。2非政府组织与利

18、益集团的区别（1）受益客体不同。非政府组织受益客体主要是弱势群体、社会公众，公益性是其核心伦理属性。市场作为“无形的手”在资源和利益分配过程中始终坚持效率第一的原则，由于垄断、信息不对称、市场的外部性等原因造成的“市场失灵”进而导致利益分配的不公平；而政府作为“有形的手”，本应承担起市场的监督者和裁判员，通过公共政策的制定弥补市场分配的不公。但是由于政府决策的效率底下、利益集团的压力以及信息不对称等原因的影响造成“政府失灵”，公共利益得不到应有的体现。因此，随着社会结构的进一步分化，作为“第三部门”的非政府组织应运而生。非政府组织包括环境保护组织、红十字会、教育医疗救助组织等一系列关乎民生公共

19、利益的组织，在公共政策制定过程中，非政府组织充当社会公众利益的代言人，借助各种媒体和渠道宣传主张、提出政策建议、影响政府决策。利益集团受益的客体是具有共同利益基础的群体。工业革命以来，社会经济的迅速发展对社会结构产生了深远影响，产业、行业、职业在工业化过程中迅速分化，各种社会矛盾进一步发展，政府职能也随之增强，政府公共政策的制定几乎涉及到不同社会群体的利益，由此引起人们对政府行为的普遍关注，各种利益集团迅速发展起来。当政府在制定某项公共政策时，所涉及到的相关利益集团便积极参与博弈，通过各种手段影响政策制定，形成对自身有利的政策以维护集团本身的共同利益。（2）社会功能不同。非政府组织主要承担了以

20、下三种角色：一是扮演社会服务者的角色。非政府组织为社会公众服务，为社会公益和民众基本利益服务，它着力于维护公民基本权利、提高公民身体和智力素质，实现人与自然、人与社会、人与人的和谐发展。二是扮演政府部门监督者的角色。公权在民，政府的权力是公民让渡的，政府受公民委托行使国家权力，政府的行为理应受到社会的监督。非政府组织作为社会公众的代言人，参政议政、表达利益诉求、监督政府行为理所应当。三是扮演利益协调者的角色。随着社会发展和人类文明的进步，人的个性化不断强调和突出，个体需求千差万别，需求与利益的冲突便在所难免。非政府组织具有与生俱来的群众基础，能够更好地发挥沟通协调作用，有助于达成利益共识化解矛

21、盾。利益集团的作用则带有政治性色彩。一是具有政治协调与利益平衡功能。利益集团积极参与利益的决策和平衡，与政府保持着密切联系，它们在立法、行政、司法权力的运作过程中，为了自身利益得到维护而无处不在。利益集团对公共政策的参与和影响，主要方式是参与立法、疏通政府、影响司法、开展公关等方式。同时，由于各个利益集团代表着不同的利益，它们间的相互竞争又促进了利益之间的协调和平衡。二是利益集团具有政治沟通与社会稳定功能。利益集团由于它的社会代表性，广泛的与社会上的阶层、实体经济、政治人物产生联系。既可以是政治沟通的桥梁，也可以是政治联系的障碍，有时候它会有利于政治稳定，但是如果没有好的政治环境和政治约束，利

22、益集团的作用会走向反面，成为社会动荡、政治冲突的诱因。三是利益集团具有政治监督与制约功能。利益集团可以利用自己的方式影响甚至抵制公共政策，甚至在很多情况下利益集团还可以发动群众对政府的决策进行抗议游行，从而影响政府的最终决策。（3）活动方式不同。非政府组织活动的方式首先是通过参政议政，与政府结为政治伙伴。随着“治理”理念不断在政治社会中的深入，政府在社会治理中的唯一主体地位逐渐减弱，在我国社会向“公民社会”结构转型的过程中，非政府组织必将成为社会治理主体的一极。其次，非政府组织是政府与社会公众之间沟通的纽带与桥梁。非政府组织通过独立的组织机构，一方面可以把政府的决策传递给所接触的群众，了解社会

23、公众对于该政策的意见和建议；另一方面也可以把所代表群体诉求快速的反应给政府部门，这样既有利于消除二者的沟通障碍，也可以增强社会公众对政府部门的信任以及对政策方案的支持度，相应地弥补政府管理行为的不足。第三，利用自身组织优势与政府对话，保护弱势群体，促进社会公平。随着我国经济的迅速发展，社会贫富差距随之增大，为避免社会矛盾所带来的社会动荡，一批非政府组织应运而生。比如珠三角的农民工维权组织等，这些组织的出现有助于维护社会的政治稳定。利益集团活动的方式主要是通过抗议、游行、社会媒体传播等方式，倡导新的社会思想观念和价值观，引起社会公众的关注和思考，影响社会舆论。它往往借助于某一敏感事件，采用各种传

24、播媒介和沟通形式，宣传组织宣扬的理念和目标追求，形成一定的社会舆论压力，最终，影响公共政策的制定。二是通过游说的形式，取得政府或政府主要领导的信任和理解，并接受组织的利益诉求，在公共政策制定过程中充分考虑利益集团的建议，出台相应倾向性的公共政策。三是直接参与行业标准、规则等文件的起草、制定和监督活动，形成所倡导理念的制度化和常态化机制，尤其是在专业领域内推动相关问题的规范化和制度化，实现利益集团既定目标。参考文献：1 李东燕.联合国框架内的非政府组织A/C.2002年：全球政治与安全报告.北京：社会科学文献出版社，2002：188-2062王名.非营利组织管理概论M.北京：中国人民大学出版社,

25、2002.3王绍光.多元与统一：第三部门比较M.杭州:浙江人民出版社,1999.4陈庆云.公共管理研究中的若干问题J.中国人民大学学报，2001,(1).5陈振明.政策斟学M.北京：中国人民大学出版社,1998.6阿尔蒙德加，鲍威尔比较政治学：体系、过程和政策M.上海：上海译文出版社，1987.7TRUMAN David BThe Governmental ProcessMAlfred AKnopf,1951.8王沪宁.比较政治分析M.上海：上海人民出版社,1987.9王浦劬.政治学基础M.北京：北京大学出版社,2005.Probe the Relationship of NGOs and I

26、nterest Groups from the View of Making Public PolicyAbstract: In the process of public policy making, the policy-making body includes both direct and indirect subjects. Interest groups and non-governmental organizations both play important roles in influencing of the governments decision. This paper clarifies the relationship between them from the benefit object, the function and the organizational activities, which make a theory foundation for NGOs role definition in the Public Administration.Keywords: public policy; political participation; NGOs; interest groups8