关于增强人大监督实效的若干思考

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1、关于增强人大监督实效的若干思考人大监督权是我国宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权。研究如何增强人大监督实效问题，对于发挥人大及其常委会的国家权力机关作用，突出人民代表大会制度优势，推进民主法治建设和各项事业科学发展，具有十分重要的意义。近几年来，虽然各地人大及其常委会都在加强监督工作上进行了探索和实践，但监督实效不强问题仍然存在。本文结合工作实践，就如何增强人大监督实效问题作了一些探索。一、增强人大监督实效的重要意义1增强人大监督实效，是贯彻党的十九大精神、发挥人民代表大会制度优势的内在要求。人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。监督权是人大及其常委会的法定职权。党的十九大强调

2、，要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。因此，加强和改进人大工作，增强监督工作实效，是贯彻落实党的十九大精神，发挥人民代表大会制度优越性的内在要求。2.增强人大监督实效，是依法履行人大及其常委会法定监督职权的客观需要。我国宪法规定，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。“各级人民代表大会常务委员会对

3、本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法”。据此，人大对“一府两院”实施监督，是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，体现了保障人民行使当家作主权利的需要，目的是为了促进“一府两院”依法履职、各项事业科学发展。因此，依法有效行使监督职权，是人大及其常委会履行宪法和法律赋予职权的需要。3.增强人大监督实效，是促进政府依法行政、司法机关公正司法的重要保证。“一府两院”关乎经济社会发展，关乎民生。人大及其常委会对“一府两院”进行监督，有利于促进“一府两院”各项工作，推动经济社会发展和民生改善。作为监督主体的人大及其常委会，其主要职责是通过实施法律监督、工作监督，

4、在集中民意民智的基础上提出意见建议，促进“一府两院”改进工作，提高工作的科学化、法治化水平。虽然其职能分工与“一府两院”不同，但最终目标都是为了促进经济社会发展。因此，人大依法有效行使监督职权，是促进“一府两院”依法履职的重要保证。4.增强人大监督实效，是实现、维护、发展最广大人民群众根本利益的重要途径。随着人民代表大会制度的完善和社会主义民主政治的进步，人民群众对人大监督的期望值越来越高，要求各级人大及其常委会针对问题进行监督的呼声越来越高。倾听民声，反映民意，切实维护人民群众切身利益，推动解决社会普遍关注的重点难点问题，既是践行党的宗旨的具体要求，也是人大及其常委会工作的神圣使命。因此，应

5、坚持把最广大人民根本利益作为人大监督的根本出发点，努力做到监督职权为民所用、监督重点贴近民生、监督成效改善民生，把人大监督实效真正体现到满足人民需要、实现人民利益、提高人民生活水平上。二、人大监督存在的问题及原因分析虽然人大监督工作在推进政府依法行政、司法机关公正司法、维护人民群众切身利益等方面，取得了显著成效，但是，我们也应该清醒地看到，当前人大监督的职能作用还没有充分发挥出来，与宪法和法律规定、人民群众要求相比，还存在较大差距。影响人大监督工作实效的问题，主要有：1.监督者和被监督者的思想认识尚不到位。这是影响人大监督工作实效的根本原因。一是个别基层党政领导人大制度意识不强。主要表现：一些

6、基层党政领导存在着对人大监督的认识不足、重视不够情况；有些党政领导仍然认为，人大监督只是召开会议、听听报告、提提意见；在办理人大监督意见建议时，有些承办单位工作人员存在应付心理，缺乏积极办理的自觉性；一些党政领导习惯于党委决策、政府执行的传统权力运行模式，对人大行使重大事项决定权在认识和实践上都不习惯，往往采取党委决策、政府执行或党政联合决策。二是部分人大代表、常委会组成人员监督意识不强。主要表现：部分地方人大代表、常委会组成人员自觉履行监督职权的意识不强、作为不够；有的人大代表、常委会组成人员思想上有顾虑，担心监督多了会把握不好分寸，会被误解为找茬，存在“多一事不如少一事”的想法；有的人大代

7、表、常委会组成人员则因曾经提出的意见建议未得到采纳或落实，对深入监督缺乏积极性，不同程度地存在着“提了也白提”的想法；有的代表在履行监督职责时习惯于肯定，未能发挥监督作用。2.监督体制不够顺畅、工作机制不够协调。从调研情况看，党委领导、人大决策与监督、政府执行的权力运行机制尚未完全理顺，党政不分的传统政治体制还存在较大的惯性。一些本应由人大决定的事项，往往只由党委或政府决定就实施，即使交由人大决定，操作过程也经常是党委常委会或党政联席会先研究确定后，再由政府提交人大决定，尤其是党政联合行文决定的事项，人大难以实施监督。此外，人大监督的一些环节也缺乏机制保障。一是调查研究不够深入。有些专委会开展

8、监督工作，虽有调研环节安排，但由于时间仓促、投入人力、精力和时间的局限，基层调研往往不够深入，对监督事项的真实情况了解不够客观、全面，进而影响了监督工作效果。二是监督意见不够全面。人大对“一府两院”所提的监督意见，主要由有关专委会工作人员根据调研掌握的情况起草而成，然后交由有关专委会或常委会会议审议，最终形成送达“一府两院”办理的监督意见。实践中，由于对监督意见形成机制缺乏规范，一些富有建设性的意见建议不能被吸收，使得监督意见的民主性不够、全面性不够。三是缺少跟踪督查机制。人大工作基本上都依照法定程序进行，但是监督活动结束后，很少对监督发现的问题进行整改落实情况跟踪督查。实践中，人大对监督意见

9、的交办和“一府两院”对监督意见的办理，较大程度上存在着文来文往的情况，对“一府两院”落实监督意见情况缺少跟踪问效环节，制约了监督效果，影响了人大监督的严肃性。3.刚性监督方式运用太少、监督力度不足。根据宪法和监督法规定，人大及其常委会监督“一府两院”的方式有：听取和审议专项工作报告，审查和批准决算，听取和审议计划、预算的执行情况报告和审计工作报告，法律法规实施情况的检查，规范性文件的备案审查，询问和质询，特定问题调查，撤职案的审议和决定等。这些监督方式相互衔接，由柔到刚，形成了完整的人大监督职权体系。但从实践来看，人大监督仍局限于听取和审议专项报告、执法检查、视察等柔性监督方式，即便是全国人大

10、常委会常态化使用的询问方式，部分区、县（市）人大也运用不多。至于质询、特定问题调查、罢免与撤职等法定刚性监督方式，至今尚未启用。正是由于这些刚性监督方式的冬眠，削弱了人大监督能力，影响了人大监督权威，以至于仍有人戏称人大“橡皮图章”。4.人大监督缺位情况依然存在、监督效果不理想。各级人大都不同程度地存在着监督缺位情况。在监督对象上，对政府的监督较多，而对法院、检察院的监督较少；对同级政府部门监督多，对规划、国土资源、税务等垂直职能部门监督少。在监督内容上，存在监督视野不够开阔，对带有全局性、倾向性的问题及人民群众反映强烈的热点难点问题的监督不够。在监督过程中，对监督中发现的问题有避重就轻的倾向

11、，空泛的议论多，原则性的建议多，抓不住或者刻意回避要害问题，提切实可行的建议意见少，使监督深度和高度不够，效果欠佳。在监督形式上，重视以常委会会议审议意见的形式进行一揽子监督，缺乏日常性、专题性的监督；此外，对人大决议决定和审议意见，以及代表建议办理与落实情况，也亟待加大监督力度。三、增强人大监督实效的主要途径监督权是人大及其常委会四项法定职权之一。监督工作在人大工作中占有很大的分量。人大工作成效，在很大程度上取决于监督工作成效。针对人大监督工作存在的问题，人大监督工作应加强以下几方面实效性的探索与实践。（一）提高思想认识，在理顺人大监督体制上求实效人大能否对“一府两院”实行有效监督，关键在于

12、各级党委领导的人大制度意识和“一府两院”接受人大监督的意见。因此，应在增强各级党委和国家机关领导对人大监督工作必要性和重要性的思想认识上下功夫。一是党委要真正把人大工作摆上议事日程。各级党委要从坚持党的领导、保障人民当家作主、依法治国有机统一的高度，模范遵守宪法和法律，不断完善对人大和“一府两院”的领导，充分认识人大监督“一府两院”的必要性和重要性，及时研究和协调解决人大监督工作中遇到的重点难点问题，支持人大依法开展监督工作。各级党委要尽可能减少或避免与政府联合发文的情况，支持人大完善监督工作机制，并对“一府两院”自觉接受人大监督提出要求，积极营造支持人大依法实施监督的体制氛围。建议把“一府两

13、院”接受人大监督情况纳入机关单位年度综合考评指标体系，以促进“一府两院”改进工作、提高效率，提高依法行政、公正司法水平。二是人大要增强监督主体意识。各级人大及其常委会要进一步增强依法履行监督职权的责任感、使命感，在坚持党的领导和依法行使监督权的前提下，注意研究新时期人大监督工作中遇到的新情况、新问题，把握规律、掌握动向，进一步创新监督工作机制，增强监督工作的预见性、针对性和实效性。继续坚持重大事项请示报告制度，及时向同级党委请示报告重大事项、重大情况、疑难问题，争取党委对人大监督工作的支持。三是“一府两院”要增强人大意识。各级政府、法院、检察院要充分认识人大监督的必要性和重要性，增强依法行政和

14、公正司法的自觉性，主动地接受人大及其常委会的监督，贯彻执行人大及其常委会作出的各项决议决定，支持人大工作，维护人大权威。（二）健全监督制度，在完善监督工作机制上求实效完善人大监督工作机制，是人大依法有效实施监督的保证。根据人大监督工作的不同环节，可分为监督选题、监督协调、视察调研、监督意见形成、监督意见交办、监督意见跟踪督查等工作机制，它们之间是一个相辅相成、不可或缺的整体，共同为增强人大监督实效提供机制保障。当前，要重点完善以下机制：一要完善监督工作协调机制。坚持人大常委会与“一府两院”联席会议制度，定期召开工作联席会议，加强对监督工作的研究部署和沟通协调。明确人大机关各部门职责分工，办公室

15、要进一步履行好牵头抓总、综合协调的职责；人大各有关专（工）委要结合实际，制定届期内监督规划，拟订年度监督计划，并采取有效措施，有计划、有步骤、有组织地实施监督，从而形成各司其职、各负其责、齐抓共管的监督工作格局。二要完善视察调研机制。为增强监督工作的针对性和实效性，有关专（工）委在制订监督计划时，应制订视察调研方案，并在组织开展监督活动前，深入开展调查研究，摸清监督事项相关情况，为人大实施监督提供第一手参考资料。三是创新监督意见交办机制。要结合监督方式和监督事项的轻重缓急，分别采取不同的交办方式。对于执法检查、视察等监督活动中发现的常规性问题，可将有关问题直接要求相关单位限期整改，并反馈给相关

16、专委；对涉及镇街的，可请同级人大督促整改，也可将有关问题转交给陪同视察的职能部门限期整改或由其督促基层职能部门整改。对于执法检查、视察等监督活动中发现的情况紧急、影响重大的问题，可由检查视察组或有关专委向有关领导汇报、向有关单位通报，敦促有关单位尽快协调解决。对于常委会执法检查、视察、专题调研等监督活动中发现的问题，要及时分类汇总梳理，认真分析研究存在的问题，提出针对性的意见建议，并形成有关检查视察报告。有关检查视察报告经人大常委会审议后，以人大常委会审议意见书、视察意见等形式，送达“一府两院”办理。为增强监督意见办理的时效性和实效性，避免责任推诿和文来文往，建议探索实行监督意见领办签收制度，

17、即监督意见送达“一府两院”后由其办事机构送政府分管领导和法院院长、检察院检察长签署承办意见，并反馈人大常委会办事机构。四是健全监督意见跟踪督查机制。监督意见整改期限届满时，有关专（工）委应组织力量，调研了解“一府两院”对监督意见限期整改落实情况，对所监督工作改进情况进行考察评估，及时反馈给受监督单位；对整改不满意的，要责成责任单位进一步落实整改；对整改不力且无正当理由的，要责成有关单位主要负责人作出解释。（三）拓展监督渠道，在整合监督方式方法上求实效人大监督实效如何，很大程度上取决于监督渠道和方法，渠道恰当、方法正确，就能找准监督的切入点和着力点，取得最佳监督效果。因此，人大及其常委会要进一步

18、拓展监督渠道，整合监督方式方法，增强监督工作实效，努力开创人大监督工作新局面。一要探索实践刚性监督。人大监督手段、方法很多，人大要在科学、灵活运用听取和审议工作报告、执法检查、视察、调研等方式的同时，进一步探索完善专项工作评议、专题调研等监督手段，使之在民生问题监督中发挥积极作用；进一步探索实践专题询问制度，使之成为人大实施监督的常规性监督手段；进一步探索实践人大代表约见“一府两院”负责人制度，推进“一府两院”有关难点工作。必要时，应依法启用质询、罢免等监督手段，以提高监督工作的实效性。二要强化跟踪监督。对于那些带有全局性、长远性、根本性的重大问题，涉及改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍

19、关注的热点难点问题，由于它们涉及面广、解决难度大，不可能通过一次专题审议、执法检查、视察就能解决问题，就需要人大综合运用调研、听取专项工作报告、执法检查、视察等多种方式，连续跟踪监督，一抓到底，直至解决问题、取得实效。三要坚持监督公开。人大行使监督权的情况向社会公开，能有效增强被监督者接受人大监督的自觉性。要积极探索人大监督工作公开化的有效方式，对“一府两院”工作的监督情况应及时向社会公开，保障人民群众知政权，使人大监督更加符合人民意愿、充分表达人民诉求、切实代表人民利益。建议将有关专项工作报告和常委会审议意见、代表议案建议办理情况等，通过网络、报刊等媒体予以公开，以提高人大监督工作实效。四要

20、整合监督资源。人大要整合纪检监察、审计监督、舆论监督等监督力量，形成以人大监督为主、其他监督主体密切配合的监督格局，通过优势互补，增强人大监督的实力和实效。如，可由有关专委牵头组建项目审计小组，对重大建设工程项目进行监督，以提高投资建设项目的资金使用绩效。又如，可与舆论监督密切配合，充分发挥报刊、广播、电视等传媒作用，在坚持以正面宣传为主的同时，适当披露一些既利于社会稳定、又能够解决的典型案例，并跟踪报道整改进展情况，促进问题的解决，提高人大监督的影响力和实效性。五要探索代表监督途径。充分发挥代表在监督工作中的积极作用。一是健全代表小组活动制度，探索建立代表小组集体评议代表议案建议办理制度，提

21、升审议监督工作水平，推动“一府两院”改进工作；二是完善议案建议办理反馈制度，督促“一府两院”及时研究办理代表议案建议，提高监督时效性和实效性；三是探索建立代表向选民和选举单位述职制度，激励代表依法履行代表职务，促进代表提升履职能力和责任意识，进而推进人大监督工作。（四）突出监督重点，在推动经济社会发展上求实效地方组织法和监督法对各级人大监督的内容有明确规定，不仅要对法律法规和决议决定等执行情况进行法律监督，还要对“一府两院”进行工作监督。无论是法律监督还是工作监督，监督的内容涉及面广、范围大、内容多、责任重，人大无法逐一进行监督。因此，需要人大分清主次和轻重缓急，按照抓重点、议大事、求实效的监

22、督思路，坚持围绕中心、突出重点、彰显民生、有代表性的选题原则，突出监督重点，确保监督工作的针对性和实效性。一要突出事关经济社会发展大局的重大事项监督。人大及其常委会要围绕党委中心工作，强化对国民经济和社会发展计划执行情况、重大建设项目、重点工程、“十三五”规划实施情况等的监督，适时听取政府专项工作报告，依法作出决议决定，有针对性地提出意见建议，敦促政府解决发展中的薄弱环节，促进经济社会科学发展。二要突出事关群众利益、社会关注的重大问题监督。人大及其常委会要把关注民生、改善民生作为监督工作的出发点和落脚点，每年选择若干事关群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，倾听群众呼声、反映群众诉求，有重点、

23、有针对性地开展监督，督促“一府两院”改进工作、改善民生。三要突出事关民主法治建设的重大事项监督。加强民主法治建设，是人大工作的职责和使命。人大及其常委会要以工作监督和法律监督相结合的方式，对“一府两院”依法行政、公正司法情况进行监督检查，对“一府两院”在执法过程中出现的执法不公等问题进行整改监督，切实维护社会公平正义和相对人合法权益。四要突出代表提出的议案建议办理情况监督。随着民主法治建设的推进和人民代表大会制度的深入人心，人大代表履职水平不断提高，无论是在大会期间还是闭会期间，很多代表积极履职，为民代言、反映民意，对“一府两院”工作提出了很多好的意见和建议。因此，各级国家机关要充分认识做好代

24、表议案建议办理工作的重要性和必要性，充分尊重和落实代表参与管理国家事务、监督国家机关工作的权利；人大及其常委会要把督办工作提高到坚持和完善人民代表大会制度、保证人民当家作主的高度，健全议案建议办理工作机制，完善议案建议办理监督制度，切实加强和改进对“一府两院”的督办工作，着力提高议案建议办理的满意率、办结率和解决率。五要突出政府全口径预决算审查监督。党的十八大报告指出，要“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”，并首次明确要求人大“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。加强全口径预算决算的审查监督，对于确保经济社会可持续发展而言重大意义，对于人大依法履职而言责任重大。各级人大及其常委会

25、要大胆探索和积极实践对政府全口径预算决算的审查和监督，通过加强人大预决算审查机构力量、建立预决算专家咨询组或预决算报告第三方审计制度、加强政府财政收支监督、依法审议决定政府重大投资项目、深化财政预决算公开等措施，着力提高对全口径预决算的监督能力和水平。（五）增强监督能力，在提升监督工作水平上求实效加强人大及其常委会自身建设，提高依法履行监督职权的能力，是增强人大监督实效的前提和基础。人大监督是最严肃、最高层次的监督形式，要求人大代表、常委会组成人员应具有较高的政治、法律和政策水平。因此，人大及其常委会要进一步加强人大代表、常委会组成人员和人大机关干部的能力建设，为人大及其常委会依法有效履行监督

26、职权奠定基础。一要增强综合素质。人大代表、常委会组成人员和人大机关干部要自觉加强政治理论、法律法规和人大业务的学习，提高对监督工作重要性的认识，参加调查研究，不断提高自身的理论水平和调研能力。二要提高履职能力。通过举办培训班、专题讲座、外出考察等方式，提升人大代表、常委会组成人员和人大机关干部综合素质和履职能力。通过组织人大代表、常委会组成人员和人大机关干部参与执法检查、视察、专项工作评议、调研等监督活动，提升文字表达、会议审议、组织活动、分析解决问题的能力，为人大及其常委会依法开展监督工作提供保障。三要完善激励机制。要充分发挥专业功底扎实、理论水平较高、实践工作经验丰富的人大代表在开展人大监督中的积极作用，并结合履职主动性、成效性的具体表现，在宣传报道、履职保障、创先争优等方面给予激励，鼓励他们积极履职监督职责，努力营造为民代言尽责的氛围。四要加强工作力量。一方面，要根据监督工作需要，健全工作机构，配强工作人员，充分发挥人大工作机构的参谋服务作用。另一方面，要整合社会监督力量，发挥社会专业力量在专业性监督中的辅助作用，如在实施对政府预决算的审查监督中，可聘请社会审计机构参与监督。