论化解乡镇债务、控制财政风险的对策

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1、 - 1 -东北财经大学网络教育本科毕业论文论化解乡镇债务、控制财政风险的对策 作 者学籍批次学习中心层 次专 业指导教师内 容 摘 要乡镇债务(镇级)指乡镇为兴建公共设施、发展教育、维持运转及其他社会事业而向银行、市财政、个人借款或欠有关人员的工资、单位的工程款等，目前，乡镇债务的规模庞大，结构复杂，导致地方财政风险加大。本文通过对本市乡镇（不含村级，下同）的债务情况调查与分析，探索在新农村建设中，如何化解乡镇债务，控制财政风险的若干措施、建议。关键词：乡镇债务 财政风险 对策 目 录一、乡镇债务的基本情况及种类1（一）本市乡镇规模及结构1（二）乡镇债务的特点1（三）乡镇债务的去向1二、乡镇

2、债务及财政风险的成因分析1（一）经济发展的不均衡是财政风险增加的客观基础1（二）预算外收入增长趋缓，支出刚性膨胀1（三）政府间的财权与事权不统一1（三）花钱撑“门面”，盲目搞“政绩”1 （五）财政体制的不合理 .(六)政策性债务过多过重. 三、化解乡镇债务，控制财政风险的对策建议（一）狠抓财源建设，确保财力增长与经济发展同步（二）建立“消赤减债”目标责任制（三）借鉴外地经验，地方政府要建立还债准备金（四）规范和健全地方政府债务管理体制（五）加大对债务到期偿还的管理力度（六）建立财政风险预警机制参考文献1论化解乡镇债务、控制财政风险的对策一、乡镇债务的基本情况及种类(一) 本市乡镇债务规模及结构

3、根据乡镇税费改革的要求，2007底本市对乡镇债务进行全面“锁定”，“锁定”后的全市乡镇乡镇债务总规模为40483万元。一是从债务规模看：债务规模乡镇个数占乡镇总数%最高（低）乡镇超过2000万5215722万接近2000万625超过1000万625不足1000万729638万二是从债务结构看：项目贷款财政周转金合作基金会再贷款欠市财政向单位借款合作基金会欠个人欠个人其他款欠发工资或有负债合计数额3119237960935857997013597559602354540483(二) 乡镇债务的特点从调查情况看，乡镇债务有几大特点。一是债务规模庞大。部分乡镇的债务是税费改革前本级财政收入的若干倍。

4、二是债务构成复杂。从乡镇债务的支出用途看，其构成主要包括两个方面：发展中的债务和消费型债务。前者主要是乡镇兴建公共设施，发展教育以及部分遗留债务等，这种债务是具备超前发展条件的乡镇为了适应超前发展而有意在预算外融资，即以负债方式解决基础设施等项目投入所造成。后者则是因行政支出膨胀，财政缺口拉大，乡镇为了持续运转举债导致的债务，包括机关运转而形成的各类欠账和工资欠账等，这类债务几乎没有偿还的可能。造成乡镇债务沉重的原因主要有：一是历史原因，多年累积的集资款和乡镇合作基金会清盘损失数额巨大，尚有合作基金会农户股金1359万元、向财政局合作基金会贷款6093万元没有归还。二是乡镇职能越位，前些年，许

5、多乡镇企业是由政府直接举债或企业借债乡镇财政担保的，全市乡镇政府共计为企业承担债务5000多万元。三是经济发展水平低，乡镇财力少，累积形成赤字和欠发工资。四是超出自身财政承受能力搞公益性项目建设，或搞一些所谓“达标工程”和“形象工程”，形成资金缺口，导致负债(三)乡镇债务的去向乡镇债务最终要有财政兜底，就乡镇财政而言，由于农业税取消，绝大多数是靠上级财政转移支付的“讨饭型”财政。如在兑付乡镇基金会股金上，乡镇财政根本无还款能力，清欠回收资金寥寥无几，最后还款责任全部转嫁到了市财政身上，给地方财政带来了巨大的压力。所以说，在新乡镇建设中，如果地方政府不采取得力措施，化解债务，控制财政风险，那么乡

6、镇债务这个巨额包袱也必然成为新乡镇建设的绊脚石，由此导致地方财政风险加大。二、乡镇债务及财政风险的成因分析(一)经济发展的不均衡是财政风险增加的客观基础应该来说，调查市的乡镇财政体制体现了兼顾公平、效率优先的原则，相对比较科学合理。但由于这两年各乡镇经济发展不平衡,导致财政收入完成情况不太理想。由于乡镇经济发展不平衡，造成了预算内分成财力增长的不平衡，2007年最高与最低的乡镇人均财力相差1万元以上。但在调研中，发现一些乡镇一味强调客观条件的限制、历史因素的制约、地理位置的偏僻和体制的不科学，抱着“等、靠、要”的思想，由于经济发展滞后导致财力基础差，增长也缓慢，往往难以满足机构基本运转和事业正

7、常发展的需要，政府欠债及其他各种拖欠极为普遍，财政风险日益积聚，有些乡镇财政处于仅能维持“吃饭”。由此产生的财力规模弱小和增长后劲不足，既增加了财政风险产生的易发性，更制约着其抗御风险的能力。(二) 预算外收入增长趋缓，支出刚性膨胀在预算外资金筹措上，许多乡镇反映预算外资金筹措存在相当大的难度，个别镇对组织预算外收入一筹莫展，甚至认为本乡镇已经没有预算外资金收入的渠道。从客观上看，一是乡镇税费改革以后，取消了包括乡镇义务工、劳动积累工、乡镇教育费附加和农民建房规费等涉农收费以及教育借资等筹资项目，全市各镇预算外资金确实有所减少。二是近几年乡镇一直在保工资、保运转，可出售的资产基本已售完，该盘活

8、的资产大多已变现。三是受国家宏观调控政策的影响，乡镇商业用地受到限制，土地出让金和配套费收入受到严重影响。但财政支出却呈惯性增长，刚性增长。财政收入与支出呈反比扩张，矛盾日益突出。为了保吃饭，保运转，许多乡镇不得不贷款行事。(三)政府间的财权与事权不统一，导致“上面出口子，下面淘票子”政府间的财权与事权不统一主要表现在：(1)在出现新的财政开支领域时，往往采取“属地化”原则，增支义务交给下级；(2)在提高开支标准或制定强制标准时(如涨工资和科教、计生等规定法定比例的支出)，则多是上面出政策不出钱(或出钱也是部分补助)；(3)在体制上下划转中存在着甩包袱的现象，有增长潜力的上划，衰退成为包袱的下

9、划，实际增加了基层负担；(4)在上级给下级的各种专项支出中往往要求地方必须有相应的匹配资金，这必然会增加下级财政的支出压力。由于“上面出口子，下面淘票子”，不仅影响基层财政收支的平衡，还造成因支出的刚性而倒逼收人问题的发生。(四)花钱撑“门面”，盲目搞“政绩”，地方政府或基层组织背起了还债重负前些年，不少乡镇上了所谓“形象工程”或“政绩工程”，不按经济规律和市场规则办事，搞财力透支，造成正常的支出也要靠举债来维持，经常是拆东墙补西墙，最终形成还老债负新债的恶性循环。这些项目上马之前未经充分论证，上马之后抵御不了市场风险，使地方政府或基层组织往往承担起还债的重任。负债如滚雪球般日益增大，部分乡镇

10、已积重难返。(五)财政体制的不尽合理，财政监督乏力，约束不够自实行分税制以来，中央仅给地方留下了星星点点的“芝麻税”，而越是基层就越有大量的事务要落实，事权与财政不对称客观上造成了基层财政紧张。由于实行一级政府一级财政，分灶吃饭，自求平衡的财政体制，造成了市对乡镇财政监督与制衡力量的减弱。乡镇同级人大监督不力，财政监督难以到位，导致乡镇政府在举债问题上随心所欲，形成监督的“真空地带”。 或者个别领导以权谋私，将集体资产长期占为己有，或廉价处理给他人。甚至有的领导任人唯亲，将自己亲信安排在财会位置，为他们违法乱纪行为大开方便之门。这些问题的存在导致了乡镇干群关系紧张，严重阻碍了集体经济的发展壮大

11、，影响了乡镇社会的稳定葫芦岛市乡镇经济发展局，“关于葫芦岛市部分地区实行村级财务会计代理制情况的调查报告”，农业经济，2007(六)政策性债务过多过重，乡镇合作基金会等债务都由政府兜底，基层财政回天乏术乡镇合作基金会为支持乡镇经济发展起到了一定积极作用，但因该组织未按规定取得金融业务经营许可证，存在着管理体制不顺，融资成本过高，放款行为不规范，逾期和不良放款额较大等问题，按照中央、省、市部署，对乡镇合作基金会进行了清理整顿。按照上级政策，乡镇基金会债务全部转嫁到财政，成为财政的一大包袱。三、化解乡镇债务，控制财政风险的对策建议沉重的乡镇债务严重制约了新乡镇建设，加大了地方财政的风险，化解乡镇债

12、务实际就是化解和控制财政风险。化解乡镇债务应已是当务之急。(一)狠抓财源建设，确保财力增长与经济发展同步。当前，地方政府应把发展经济作为第一要务，扩大经济总量，提高经济运行质量。充分发挥财政职能作用，大力支持高技术、高效益产业的发展，加快产业、产品结构的调整：积极支持农业和乡镇经济结构的战略性调整，促进农业增效和农民增收；优化软环境，加大招商引资力度，为外资进入和私企投资创造宽松的发展环境。只有稳固、强大的财源基础，才能抵御因政府债务而引发的财政风险。具体地说：1、加大税源监控、稽查力度，建立乡镇协税、护税组织，并制定适当的奖励措施，吸引市外税源，特别是要积极争取市外的企业回乡纳税，重点加大建

13、筑营业税、劳务营业税及个人所得税的协税力度。2、加大有关规费的征管和检查力度，把允许收、应该收的收足收好，只要是上级没有明确取消的收费项目要强化征管，杜绝流失。3、以市场化运作方式盘活土地存量和政府集体资产。各乡镇要认真核实土地资源和政府集体资产，建立专门小组，健全政府资源台账，坚持公开、公正、公平的原则，对土地使用权转让和集体资产盘活采取公开竞标方式，实现财政收入最大化。4、因地制宜搞好小城镇建设。各乡镇要切实根据自身的实际情况，认真谋划本镇的小城镇建设，积极规划、储备和经营土地资源，通过市场化运作实现土地增值。5、充分利用政府资源，把政府的特许权、专营权、冠名权和管理服务等职能通过市场化运

14、作，达到财政收益最大化。6、科学编制项目，向上级争取扶持或补助资金。凡向上争取到的资金，全部留镇，用于经济和社会事业发展。7、积极支持和鼓励社会各界（包括学生家长）自愿捐助教育以及其他社会公益事业。(二)建立“消赤减债”目标责任制，把“消赤减债”目标任务完成情况作为乡镇党委、政府主要领导年度考核的重要指标。在此基础上建立奖惩机制，乡镇无特殊情况，当年未完成目标任务甚至发生新赤字的，取消年度评先评优资格，不得发放奖金；对“消赤减债”成绩显著、当年实现财政预算内外收支平衡的乡镇主要领导，由市人民政府给予适当奖励，并按经审核后的“消赤”总额的一定比例给予乡镇财力奖励。逐步建立债务使用效益考核机制，规

15、范各乡镇财政、各项目负责人应承担的管理和偿债责任。政府应逐步建立债务使用效益考核机制，如进行债务使用效益评估等，大力提高内(外)债资金的使用效益。根据本乡镇的实际情况，制定现金、固定资产、非生产性开支等管理制度，使财务管理规范化李小民，“乡镇财务管理存在的问题及对策”，乡镇经济与科技，2007.9。同时，政府、财政部门应与各项目负责人签订目标责任状，把偿债责任列入责任目标考核内容，不完成偿债任务的，工作目标考核应不合格；对放弃管理职责、导致项目失败、偿债发生困难的各级责任人，要给予党纪、政纪处分，情节严重的还要追究其法律责任。(三) 借鉴外地经验，地方政府要建立还债准备金。凡是基层政府或组织债

16、务数额较大的，都要建立相应的还债准备金。还债准备的来源可以从以下几个方面考虑：一是预算内安排一块。因为还债与保吃饭、搞建设相比同样是大事，预算应量力而行，为还债建立准备金专户，每年向专户内拨付一定资金。二是盘活存量资产投入一块。三是预留土地出租承包，结合延包调整土地之机，根据各村组债务的规模大小及土地的多少，来预留相应的土地，然后对农民出租或承包，其收入全部用于偿还乡镇债务，债务偿还后，其收入再用于村组公益设施建设。(四)规范和健全地方政府债务管理体制。科学合理制定政府的举债计划，严格界定资金投向，落实领导责任。地方政府举债的规模一定要与地方经济发展的实际情况相适应，防止将来大规模还贷对财政造

17、成冲击。对参与市场竞争的单位的贷款财政不予担保；对技术性和公益性项目，如需担保，可视财力情况而定，同时对用款单位要建立必要的财产抵押和还款保证金制度，落实好配套资金和还贷资金来源。地方政府在使用、管理贷款的同时要建立严格的项目责任制，以规范的形式明确有关负责人的责任，确保资金使用有效率。各乡镇要认真贯彻执行投资举债管理办法的有关精神，凡未经批准产生的新增债务，按照“谁决策，谁负责”和“乡镇集体决策，由一把手负责”的原则，严肃处理，把新增债务降到最低限度。（五)加大对债务到期偿还的管理力度。建立一套切实可行的债务偿还机制。按照“谁借款、谁偿还，谁担保、谁负责”的原则，进行清理。对于目前执行情况较

18、好且有一定经济效益和偿还能力的项目，财政部门应对其经营效益进行监控，项目单位制定并落实偿债计划。对于一些还款能力较差的项目单位，要认真了解，有担保单位的，积极督促其担保单位履行担保责任，以确保债务的偿还；没有担保单位的，财政部门应及时与项目单位办理借款合同和资产抵押手续，以确保债务的落实。同时，也可考虑项目单位根据还款额度提取一定比例的资金设立偿债准备金，存入本级财政专户，用于约束项目单位。偿债资金一旦建立，就应该保持其稳定性，年度预算安排要作为固定支出项目，每年都应有所增长。(六)建立财政风险预警机制。一是市财政除了以总预备等形式建立财政后备外，还可以考虑专门建立一笔稳定可靠、逐年延续滚存的

19、财政风险准备金。在财政经济稳定时期，政府可以按一定比例将财政风险准备金投资到一些风险少的投资领域，使资金不断增值，在财政经济不稳定时期，专门用于化解财政风险。二是合理地制定各种财政风险监控指标，采用科学方法，建立财政预警系统。财政部门应有专人负责对财政风险的监控，除了对收入风险指标、社保基金缺口、地方金融企业经营风险等指标的监控外，更重要的是对债务风险指标监控，如财政债务还款率、负债率、内外债比例、债务期限结构、直接债务与或有债务的比例等，制定合理的警戒线，超过警戒线时要及时预警。参考文献葫芦岛市乡镇经济发展局，“关于葫芦岛市部分地区实行村级财务会计代理制情况的调查报告”，农业经济，2007李小民，“乡镇财务管理存在的问题及对策”，乡镇经济与科技，2007.9