关于县级政府非税收入征管规范化问题的研究

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1、关于县级政府非税收入征管规范化问题的研究(联系QQ 1489700486)摘 要 要发展社会主义市场经济，就必须完善市场经济的财政体制，要完善公共财政体制，就要建立健全以税收收入为主，政府非税收入为辅的公共财政收入制度。如何规范和创新政府非税收入管理，做大财政蛋糕，提高政府宏观调控水平，是当前财政工作中一个值得深入研究和急需解决的问题。非税收入是县级政府财政收入体系的一个组成部分，但其超常规增长和无序膨胀却是我们在体制转轨时期出现的一种特殊现象。适应市场经济的要求，加强对县级政府非税收入的规范化管理，建立合理的非税收入秩序，是构建公共财政框架的重要内容之一，同时也是整顿和规范财经秩序，从源头上

2、、制度上防治腐败的重要举措。本文从介绍政府非税收入基本概念入手，通过对政府非税收入概念、类型已经非税收入在财政收入中的重要作用，客观分析当前县级政府非税收入的发展现状，分析当前非税收入征管存在的问题及原因，结合国外发达国家一些先进的经验，试着提出有利于我国县级政府非税收入征管规范化的建议和对策。关键词：县级政府；非税收入；征管；预算外收入1目 录1 绪论11.1选题背景和意义11.2文献综述21.2.1 国外研究现状21.2.2 国内研究现状21.2.3研究评述41.3研究的主要内容和方法51.3.1主要内容51.3.2研究方法51.4本文的创新点52 政府非税收入管理概述62.1政府非税收入

3、的概念及其由来62.2政府非税收入的分类72.2.1行政事业性收费72.2.2政府性基金82.2.3罚没收入82.2.4国有资源有偿使用收入92.2.5国有资产有偿使用收入92.3政府非税收入的作用102.3.1非税收入是公共财政的重要来源102.3.2非税收入可以优化资源配置102.3.3有利于收入的公平分配102.3.4非税收入是推动公共财政体制改革的重要力量113 非税收入管理存在的问题及原因分析113.1非税收入发展历程113.2县级政府非税收入征管存在的主要问题123.2.1对非税收入的认识存在误区123.2.2征管主体不明确，征收行为不规范133.2.3非税收入的征管不规范133.

4、2.4非税收入票据管理不规范143.2.5收费项目多，征收成本高153.2.6非税收入监管机制不健全153.3原因分析163.3.1事权与财权不对称163.3.2县级政府部门受利益的驱使173.3.3正规“收入”大量流失173.3.4部门交叉管理的漏洞183.3.5政府间的彼此戒备和算计184 国外非税收入征管对我国的启示194.1发达国家非税收入征管现状194.1.1澳大利亚政府非税收入征管现状194.1.2美国政府非税收入的征管现状204.2对我国的启示204.2.1非税收入征收要有法可依214.2.2建立完善的监督管理机制214.2.3非税收入全部纳入财政预算214.2.4严格控制收费的

5、范围和标准225 完善我国县级政府非税收入征管规范化的建议225.1加强对非税收入的认识225.2明确征管主体，规范征收行为235.3健全征管监督体系235.4完善票据管理体系245.5扩大和完善非税收入银行代收255.6强化非税收入预算管理256 结论26参考文献271 绪论1.1选题背景和意义随着社会经济的向前蓬勃发展，政府非税收入已成为财政收入的重要组成部分，也是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式。非税收入与税收构成了政府财政收入的两个组成部分，在国家的经济事务中各自发挥着重要的作用。政府非税收入是国家参与宏观经济调控的方式之一，与政府提供公共服务的性质、方式和质量有着密切的关系

6、。非税收入作为政府财政收入的重要来源，非税收入的取得和使用不仅涉及到政府部门间的职责权限划分，还对政府履行其职能的方式和过程有着重要影响。当前，我国正处经济转型期，随着公共财政制度的逐步确立，政府的非税收入在管理上的问题也随之凸显出来。加强政府非税收入的征收与管理工作，是市场经济条件下理顺政府分配关系，健全公共财政职能的客观要求。对于县级政府来说，非税收入所占财政收入的比重更大，非税收入的征管工作也显得更加重要。长期以来，我国的县级政府非税收入基本上是以预算外资金的形式而存在的，大量的非税收入脱离了财政预算体系，弱化了财政职能，削弱了政府的调控能力，从而损害了公众的利益。非税收入作为政府财政性

7、资金而存在的，应该纳入到财政管理体系当中。2004年7月，财政部下发了关于加强政府非税收入管理的通知，要求各级财政机关要根据本地实际情况积极探索、勇于创新，不断总结经验、完善政策、健全制度，努力实现政府非税收入管理的规范化、法制化，为优化经济环境，从源头上、制度上预防和治理腐败提供保证。但目前，县级政府无论对政府非税收入内涵的认知、观念的转变还是对管理领域的拓展等方面还存在着这样或那样的问题，而要做好县级政府非税收入的管理工作，我们就必须针对存在的问题提出切实可行的解决办法。因此，如何规范县级政府非税收入的管理已经成为一项非常紧迫的工作。研究县级政府非税收入的规范化管理，有利于在公共财政体制的

8、框架下，通过加深对非税收入的理解和认识，合理界定非税收入的内涵和范围，提出规范县级政府非税收入管理的对策，从而有利于构建和完善政府非税收入的管理机制。另外，对县级政府非税收入征管规范化进行研究，有利于县级政府非税收入管理政策的制定，从而为县级政府非税收入的管理实践工作提供一定的参考。1.2文献综述1.2.1 国外研究现状国外关于政府收入的研究比较早，并且对政府收入的研究越来越细化。Richard A Musgrave（1984）研究指出，政府的收费主要有两种模式，一是通过提供服务的收费，二是提供管理的收费。 Richard A Musgrave, Public Finance in Theor

9、y and 1ractic, New York,Mcgraw-Hill, 1984, First EditionRaimondo，Henry John（1992）认为，政府的各项收费不仅要充分考虑其对经济的影响，还要考虑其是否有利于社会收入的公平分配，这些都是从客观实际出发进行考虑的，具有一定的必要性。 Raimondo, Henry John, Economic of State and Local Goernment, New York,N. Y. praeger, 1992Hyman（1993）分别从财政收支的两个方面对该问题进行了简单的分析。从财政收入的角度上来看，政府财政收入的总量必

10、须保持不变，必须达到此消彼长的状态，从财政支出的角度看，政府为了促进经济的增长，应该优先考虑增加购买性的支出，具体做法应该是首先削减经营方面的比例费，其次再削减所得税，最后再削减经营定额费。西方学者对非税收入也提出了一些看法。其中，约瑟夫E斯蒂格利茨（2005）认为，即使消费是非竞争的，政府也可以向公共提供的产品或服务的受益人收费，这种费用可以看做是公共产品与服务的使用费。约翰L米克塞尔指出，政府的收费主要来自自愿购买公共服务的人的付费。财政垄断和公共设施收入是政府对私人商品和服务或收费商品和服务的排他性销售中所形成的收入。对于收费活动即非税收入是由成熟的市场机制来界定，因此对非税收入的界定强

11、调在受益原则下，政府为实现提供公共产品这一职能而取得的补偿性收入。1.2.2 国内研究现状国内关于非税收入的研究比较全面，形成的研究成果也较多，但都过于分散。1999 年，高培勇在研究“费改税”模式中提出，政府收费是以交换或直接提供服务为基础的一种政府收入模式。2000年，郑瑛从效率的角度对公共财政理论进行了比较深入的阐述，提出了政府在筹集资金的过程中税费征收的顺序。他认为，首先由政府为社会公众提供产品或服务，当该产品或服务的受益对象和受益程度可以确定和衡量的时候，政府可以进行收费；其次，可以考虑受益税的形式征收，当受益税的模式不可行时，可以采取一般税收的方式。对于一些普遍性不明显的准公共产品

12、，由于其受益范围较小，而且受益的人群也不够广泛，所以应该采取一般的收费形式进行提供。市场经济体制下，不管是从概念上还是从作用上来讲，税与费都存在本制度额区别。任文杰认为，政府收费可以增加政府的财政收入，使得政府能够有效运作。具体来说，政府财政收入的增加，不仅可以保证相应的社会产品和服务的提供，还能贯彻公平性的原则，实现谁享用，谁负担。另外，通过合理使用社会资源，可以提高公共开支的使用效率，减少浪费，降低补偿社会成本。王存、李少锋认为，健全非税收入的入库制度，首先就要核算非税收入的征收成本，并且在非税收入征集以后扣除成本的部分，再将剩余的缴入国库；其次对于一些不需要成本核算的非税收入，全部缴入国

13、库。然而，李建兵认为，不能将行政事业单位的各种往来金和代管金纳入非税收入的管理，如果将行政事业单位的所有资金纳入非税收入管理，表面上看是加强了财政监督，但其实是一种越位管理，剥夺了行政事业单位的资金管理权，违背了会计法等有关法律法规的规定。陈佩钢指出，非税收入满足我国由计划经济向市场经济转轨的要求。他认为市场经济建设是涉及到多方面的系统工程，各种要求形态万千。在这种转轨过程总，如果所有的资金都有国家负责，国家的财政将出现危机，并且在执行的过程中会出现各种各样的问题。所以，需要一种向非税收入一样灵活的资金来满足转过过程中的不同层次、不同目的的需要。刘勇辉对政府非税收入规范化管理改革提出了自己的意

14、见，首先要想建立公共财政收入体系，然后健全财政体制宏观调控功能。帅克对非税收入的票据管理提出了自己的看法，他认为目前用于收费的主体票据是行政事业性收费的统一票据，在票据的管理上缺乏有效的监督，并且在票据的统一领取、统一使用的过程中，进行统一管理都很难奏效，导致行政部门不能很好地了解各部门、各单位的票据使用情况，因此必须增加单位非税收入代收管理的约束力度。赵松等提出，规范政府非税收入管理，其实就是在财政体制改革的基础上，将“收支两条线”进一步深化。非税收入必须加强管理，并且尽快修订、完善有关法规制度，从而使得“收支两条线”的管理工作更加规范化、制度化。他还指出，其他市场经济体制国家的非税收入一般

15、占政府收入的10%-20%，而税收占到了80%-90%，我国的非税收入所占的比例明显要大得多。因此，要解决非税收入占比高的问题，首先要正本清源，对各种非税收入进行清理规范，确立收费项目；其次要将一些带有税收特征的非税收入改为税收项目，比如社会保险费可以改为社会保障税，养路费可以改为燃油税等；第三，将收费项目中的政府收费和经营收费进行严格区分，将没有体现政府职能的行政事业收费转为经营性收费，进行市场化运作，由政府进行调节，并且将体现政府职能的必要收费予以保留，严格管理。潘明星提出了政府非税收入在国家经济建设中有其存在的经济合理性，并且还认为，非税收入作为政府收入的一种主流形式，与税收收入相比，还

16、存在一定的局限性。这种局限性表现在，首先，由于一般只有准公共产品才能通过收费的方式筹集资金，造成政府收费的范围较为有限，影响其对财政收入的贡献；其次，政府的非税收入对保持经济的稳定性功能较弱。主要是因为非税收入比较灵活，与经济的关系不是很大，因此不能像税收收入一样随着经济周期的变动而变动，缺乏税收稳定经济的功能；第三，政府非税收入的种类较多，征收依据也存在很大差别，现实情况也不大一样，因此要进行规范化管理存在较大难度。刘仁川等认为，建立非税收入监管机制具有很大的必要性，财政部门要会同物价部门等相关机构对各项政府的非税收入进行立项审批、核定标准，账户设立、票据使用等情况进行全面监督检查，审计部门

17、要加强对征收部门财务状况的监督审计，纪检部门要认真履行自己的检查职责，对于一些处罚法律和法规的要进行适当的惩罚，情节严重的要移交司法机关追究刑事责任。在可能的情况下，建立独立的监督部门，使政府非税收入的管理逐步纳入法制化、规范化的轨道。王蓓对针对非税收入的管理范围提出，现行的非税收入的管理范围主要集中在预算外资金上，主要是加强对行政事业性收费、政府性基金以及罚没收入的管理。提出对于增收潜力很大的国有资源有偿使用收入、国有资本经营收益、政府财政资金产生的利息收入等都应明确纳入征收范围加以管理。1.2.3研究评述政府非税收入管理理论是公共财政理论中的一个重要内容，美国、英国等国家都根据本国国情建立

18、了较为完善的政府非税收入管理制度。在我国，目前也有许多财政研究的学者和实践工作者在参国外考先进经验的基础上，对我国政府非税收入的管理研究突出了自己的看法。国内外政府非税收入管理的研究主要集中在两个方面：一是关于政府非税收入理论方面的研究，为非税收入的征收提供了理论依据；二关于政府非税收入管理方面的探索，提出管理方面的突出问题，并就完善管理制度，提高非税收入管理的规范程度给出建议和意见。这些都将成为今后对于非税收入管理的完善和规范化研究的宝贵资料。1.3研究的主要内容和方法1.3.1主要内容 本文总共分为四个部分的内容。第一部分介绍非税收入的起源和发展，详细介绍政府非税收入的分类以及非税收入在政

19、府财政收入中的重要意义；第二部分分析我国当前政府非税收入的发展现状，着重讨论当前县级政府非税收入征管存在的一些问题；第三部分通过分析一些发达国家非税收入征管方面的现状以及对我国的借鉴；第四部分，针对我国县级政府非税收入征管存在的这些问题，结合国外发达国家的先进经验，提出完善我国县级政府非税收入征管的建议。1.3.2研究方法 本论文采用的研究方法有以下几种：文献分析的方法，对县级政府非税收入管理的理论研究离不开对前人研究成果的分析，本论文对县级政府非税收入管理的存在合理性进行了理论分析，并对其功能进行了初步探究；对比分析的方法，首先将县级政府非税收入管理与地方政府税收收入、预算外资金分别进行对比

20、，加深了对地方政府非税收入管理的理解。并对国外一些在这方面做得比较好的国家和地区的政府非税收入管理进行了分析比较，进而借鉴其先进做法，完善地方政府非税收入管理；案例研究的方法，在课题研究的过程中，通过具体的案例进行分析，将县级政府非税收入管理探究作为典型予以介绍。在上述研究的基础上，对县级政府非税收入管理进行归纳总结，并运用逻辑思维进行必要的整理，形成本文的结论。1.4本文的创新点 政府非税收入管理改革是县级政府财政领域研究的前瞻性问题，是地方政府预算外资金的未来改革方向。本文对县级政府非税收入征理规范化进行了细致而深入的研究，包括其存在和理性的经济学分析，明确了地方政府非税收入管理的特点、功

21、能及范围，在探究其现状、原因之后提出了改革完善的政策建议。本文的主要创新点在于以下几个方面。第一，从公共财政的角度出发，多角度总结了地方政府非税收入管理的理论基础，为地方政府非税收入管理创新提供了理论指导和思想支撑；第二，有一定的理论创新和制度创新，以县级政府非税收入为切入点，在深入分析的基础上，结合县级政府非税收人工作实际，提出了一些新的理念和观点，构建了县级政府非税收入征管的新看法；第三，本文紧密结合了本人实践经历，提出了县级政府非税收入管理创新的基本思路、具体政策建议和相关保障措施，对现实中县级政府完善非税收入征管具有一定的指导意义。2 政府非税收入管理概述在我国建国初期，非税收入就已经

22、作为一种重要的财政收入形式而存在，但是非税收入通常都采取预算外的方式进行管理，没有引起政府的重视。但是随着非税收入的规模越来越大，以及财政体制的不断完善，政府非税收入的地位逐渐凸显，非税收入的征管也成为炙手可热的话题。2.1政府非税收入的概念及其由来 在国家正式文件里，最早出现“非税收入”是在财政部、中国人民银行关于印发财政国库管理制度改革试点方案的通知（财库200124号）文件中。长期以来，我国非税收入一直使用“预算外资金”的概念。非税收入与预算外资金相比，既有区别又有联系。非税收入是按照收入形式对政府收入进行的分类；预算外资金则是对政府收入按照资金管理方式进行的分类。在我国，“非税收入”这

23、一概念的提出具有里程碑的意义，表明我国公共财政体制不断完善。但是，目前非税收入的主体还是预算外资金，但有一部分非税收入已经纳入预算内管理。随着部门预算和综合预算的深入推进，预算外资金将全部纳入预算管理。从“预算外资金”到“非税收入”的转变，标志着我国在建立公共财政体系、规范政府收入机制上认识的深化。关于非税收入的概念，理论界一直有多种看法。有人认为政府非税收入是政府在特定的场所通过特定的设备、工具以及服务性劳动，为公众提供某种服务所得的收入。由于这种收入具有明显的价值补偿性，应该将非税收入当作一种价格或服务费用，从而应该纳入价格体系。 李友志.政府非税收入管理M.人民出版社，2003年7月，第

24、一版也有人认为之所以叫非税收入，是指除税收以外因公共目的得到无需归还的补偿性收入，或其他单位自愿、无偿支付给政府的款项。 于国安.政府非税收入管理M.经济科学出版社，2004年8月，第一版财政部颁布的财政部关于加强政府非税收入管理的通知（财综200453号）文件中，进一步明确了政府非税收入的概念、管理范围等内容，确定财政部门是政府非税收入的征收主观机关。其中对于非税收入的概念作出了明确的规定：“非税收入是与税收收入相对应，指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体，以及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源，或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需

25、要或准公共需要的财政资金，是政府财政资金的重要组成部分，是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式。”具体来说，非税收入主要包括三个层次。狭义非税收入，是指纳入政府预算管理的非税预算收入，包括价外收费、基金等项目收入；中义非税收入，是指没有纳入政府预算的预算外收入，即地方财政部门集中管理的预算外资金和由财政拨款的行政、事业单位自收自支、自行管理的财政性资金。可称非税财政收入；广义非税收入，就是非财政性政府收入，即国有资源收入、国有资产收入、行政许可权收入。2.2政府非税收入的分类根据2010年政府收支分类科目对非税收入的划分，政府非税收入主要包括六大类：行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、

26、国有资本经营收入、国有资源和国有资产有偿使用收入、其他政府非税收。其中，行政事业性收费、政府性基金又有不同的收费基金项目，其他政府非税收入包括以政府名义接受的捐赠收入和主管部门集中收入等。与税收收入的征缴方式不同，非税收入是各部门在履行职责的过程中组织征收的。部门在组织这些收入时，必须能够准确判断哪些收入属于收费、基金收入，属于收费、基金中的哪一个项目的收入，以及属于国有资源、国有资产有偿使用收入等，只有区分清楚具体的收入归属，才能够按照规定的政府收入分类科目上缴财政。为了使部门准确判断收入项目，必须对政府非税收入做进一步的深入解析。以下对几种代表性的政府非税收入进行阐述。2.2.1行政事业性

27、收费行政事业性收费，是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在向公民、法人提供特定服务过程中，按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用。根据提供的特定服务的性质，可以将行政事业性收费分为行政性收费和事业性收费。行政性收费是国家行政机关以及其他单位在依法行使管理职权的过程中，按照法律、行政法规的规定，向公民、法人和其他组织收取的费用。这类收费包括管理性收费、资源性收费和证照性收费，都是在行使管理职权的过程中收取的，带有强制性、管理性和无偿性特点，政府权力色彩比较浓，通常认为是利用政府权力取得的收入。从理论上

28、讲，政府依法对各类公共事务和社会事务行使管理权，是政府应当提供的公共服务之一，由此发生的成本支出，应由公共财政承担，从发展的观点来看，行政性收费应当逐步取消。事业性收费是国家机关、事业单位及其他组织在向公民、法人和其他社会组织提供自愿接受的服务时，向服务对象收取的费用。事业性收费的最大特点是缴费义务人自愿接受服务，不具有任何强制性，体现了“受益人缴费”的原则。根据以上分析，我们可以得出如下结论：行政事业性收费中的行政性收费是利用政府权力取得的收入。事业性收费则与非税收入的第二层含义相一致，即“有关部门在提供特定公共服务、准公共服务时取得的用于满足社会公共需要或准公共需要的收入”，不属于利用政府

29、权力取得的收入。2.2.2政府性基金政府性基金是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院有关文件规定，为支持某项公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的财政资金。在这个概念性表述中，法律、行政法规都具有强制性；中共中央、国务院有关文件虽然不是法律，但在我国的政治体制下，也有很强的权威性和强制性。在这个表述中还进一步明确政府性基金是面向社会征收的无偿性资金。其强制性、无偿性都符合利用政府权力取得收入的特征。所以，它属于典型的利用政府权力取得的收入。2.2.3罚没收入是指执法单位依据法律、法规和规章规定，对公民、法人或者其他组织实施处罚所取得的罚款、没收的现金收入、没收的物

30、品变价收入。罚没收入既具有强制性，又具有无偿性，属于依靠政府权力取得的收入。行政事业性收费、政府性基金以及罚没收入都是政府依靠其权利所取得的非税收入，最显著的特征就是强制性和无偿性。因此，不论公民还是法人，都不允许将国家赋予的权力当作攫取利益的资源或资产，政府权力是不允许开展有偿使用活动的，所以利用政府权力取得的收入不属于国有资源和国有资产有偿使用收入，同时也不属于国有资本经营收入、以政府名义接受的捐赠收入和主管部门集中收入。2.2.4国有资源有偿使用收入从目前的情况看，利用国家资源取得的收入，主要包括三种来源。一是利用各种形态的自然资源以及其他国有资源向社会提供经营服务、公共服务、准公共服务

31、以及其他有偿服务取得的收入。如土地、自然山体、矿产、海域、内河湖泊等自然资源的使用权有偿出租、出让、转让等取得的收入；政府举办的广播电视机构占用国家无线电频率资源取得的广告收入；以及利用政府信誉向社会提供公共服务和准公共服务取得的收入等。二是利用专业技术资源等开展对外服务、对外合作取得的收入，如环保部门所属单位开展环境评价有偿服务取得的收入，建设部门所属单位开展建筑图纸审查服务取得的收入。三是利用公共资源取得的收入以及出让国有资源使用权取得的收入。如有关部门和单位将城市空间、政府还贷公路空间的使用权有偿出让给广告公司等取得的收入；有关部门和单位将政府投资建设的各类基础设施的开发权、使用权、冠名

32、权、广告权、特许经营权等对外开展有偿使用取得的收入等。2.2.5国有资产有偿使用收入根据管理权属的不同，国有资产分为企业管理的国有资产和机关事业单位管理的国有资产。企业利用国有资产开展经营活动取得的收入，除了按照法律规定上缴税收外，还要上缴国有资产红利；对于企业处置的国有资产，其处置收入也要上缴国家。国有资产红利和处置收入不属于税收收入，而是非税收收入。机关事业单位国有资产有偿使用收入，指固定资产、流动资产、无形资产出租、出借、出售、出让、转让以及对外投资等取得的收入。目前来看，主要有六种情况：一是房屋、建筑物及其附属设施，办公用的国有资产，施工用的国有资产，专用仪器、设备、设施等国有资产出租

33、、出借、出售、出让、转让取得的收入，以及利用上述资产开展投资活动取得的收入；二是房屋、建筑物及其附属设施、其他各类固定资产因拆迁、外力致损等原因所取得的补偿收入；三是利用房屋、建筑物及其附属设施直接开展经营活动以及其他有偿服务活动取得的收入，如直接经营宾馆、酒店、招待所、培训中心、商店等取得的收入；四是利用现金、债券、股权及其利息收入等流动资产开展对外投资取得的收入；五是利用政府投资建设的道路、公共场地设置停车泊位取得的收入；六是其他国有资产有偿使用收入。2.3政府非税收入的作用2.3.1非税收入是公共财政的重要来源县级政府在经济发展的基础上，加强非税收入的征管力度，拓宽非税收入的征收范围，从

34、而不断扩大非税收入的规模，从而为政府财政贡献出最大的力量。非税收入在当前县级政府财政收入中占据重要地位，成为县级政府发展县域经济的重要财政支持。比如，交通部门利用非税收入发展了交通，国土部门利用非税收入很好地弥补了土地开发资金的不足。当前，地方公路建设快速发展，土地开发整理的日益频繁，很大程度上都是得益于交通收费、土地收入的大幅增长。另外，排污费、土地出让金、水资源费已经成为环保部门、城建部门和水利部门的主要资金来源，为发展城市基础设施建设，改善城市生态环境发挥了积极的作用。由于县级政府税收收入的功能存在一定的局限性，但其主体地位不可替代，因此，只有通过县级政府的非税收入对其加以完善和弥补。2

35、.3.2非税收入可以优化资源配置试想一下，如果政府对可以收取使用费的公共产品实施免费，那么人们对于这种公共产品的需求就会不断增长，导致公共产品的边际收益为零，这对县级政府来说，无疑会造成严重的经济损失。众所周知，政府所提供公共产品也是需要耗费成本的，并且根据“帕累托最优”原则，边际收益和边际成本相等的时候，资源配置才是有效率的。当政府提供的公共产品的边际收益为零时，使得边际成本大于边际收益，这就意味着政府的资源配置存在着过量的情况，从而降低资源配置的效率。比如在医疗卫生方面，如果政府按照服务成本的一定比例收取适当的服务费用，与完全免费比起来，毫无疑问会大大减少公众对药品和医疗服务的需求，从而降

36、低了资源的损耗，提高了资源配置效率。2.3.3有利于收入的公平分配一般来说，公共产品应该是由地方政府通过“税收”的来向社会公众提供的，这可以使得高收入群体和低收入群体共同消费这些公共产品，有利于实现收入的公平分配。但是在现实情况中，有些低收入群体由于某些原因无法享用到这些公共产品，或者与其他人的享用存在数量或质量上的差别，这就说明“税收支出”机制存在一定的局限性。而非税收入确定了合适的征收方式，在一定程度上有利于公平收入分配的实现。比如，政府可以规定，消费在一定度数以内的电可以免费，超过一定的度数则收取一定的成本费用，这样一来，就可以实现公平收入分配。因此，“税收支出”机制本身存在一定的局限性

37、，政府只要采取合适的非税收入征收方式，就可以弥补“税收支出”机制的不足，实现公平收入分配。2.3.4非税收入是推动公共财政体制改革的重要力量 近几年来，通过开展非税收入的宣传管理工作，实行“票款分离”的非税收入管理模式，大大提高了社会对非税收入的理解和认识，为规范非税收入的管理提供了良好的条件。通过对非税收入进行统一征管、综合预算、全面监督，不断深化非税收入管理改革，建立健全非税收入征管机制，使得我国公共财政体制得以完善。并且，通过对非税收入的规范化征管，提高了非税收入的管理水平，非税收入管理的透明度不断提高，改善了乱收费以及收入分配的关系，为财政体制改革提供了重要的推动力量。3 非税收入管理

38、存在的问题及原因分析3.1非税收入发展历程自建国以来，我国的预算外资金的规模还比较小，主要以为数较少的税收附加和零碎的收费的形式存在。1953年，我国预算外资金的规模总共才8.91亿元，占预算内收入的4.2%。到1978年，全国预算外资金增长到347亿元，相当于预算内收入的30.6%，不管是从规模上还是财政收入的占比上，预算外资金都出现了大幅增长。在体制转轨和财政分权改革以后，我国的预算外资金发展到了快速膨胀期，非税收入在整个政府收入体系中几乎占到了“半壁江山”，与预算内收入和税收收入不相上下。1992年，预算外资金的规模发展到了3855亿元，几乎与当年的预算内收入持平。1993年，预算外资金

39、调整口径以后，缩水到相当于预算内的三分之一左右，但其增长速度依然较快，到1996年，预算外资金几乎占到了财政收入的一半。到2000年，我国的非税收入增长到4640亿元，相当于改革时的13倍多。由于在转轨过程中，存在大量的既非预算内也非预算外的灰色财力，考虑到其法律地位的不合理性，此估算结果中并未将其纳入到非税收入中。到2012年，根据财政部当年4月份公布的数据显示，当年一季度全国非税收入4118亿元，地方非税收入3472亿元，同比增长1158亿元，增长了50.1%，个别地方增长幅度达到了100%。以天津为例，2012年一季度的非税收入130亿元，同比增加68.9亿元，增长幅度达到112.6%，

40、占地方一般预算收入增加额的72.2%；其中国有资产有偿使用收入42.1亿元，行政性收费40.7亿元，国有资本经营收入14.9亿元。财政部数据显示，2012年全国非税收入16609亿元，比上年增长17.5%，而相比之下，当年的全国公共财政收入仅比上年增长12.8%。2013年，我国财政中非税收入达到了18646亿元，比上年增长12.1%。相比之下，2013年我国GDP增幅仅为7.7%，全国公共财政收入增幅也只是10.1%。由此可见，我国的非税收入的增长速度非常之快的。3.2县级政府非税收入征管存在的主要问题 几年来，县级政府非税收入管理按照“统一规划、分层设计、阶段实施”的原则，通过采取“四步走

41、”的办法，首先清理预算外资金的账户，逐步建立自上而下的财政专户体系，再形成一种“票款分离”的非税收入征收管理系统，从而实现由“预算外资金”到“非税收入”的转变。非税收入的征收范围从单一的行政事业性收费逐渐扩大至罚没收入、政府性基金、国有资源有偿使用收入、彩票收益和捐赠收入等。县级政府非税收入的管理水平不断提升，初步形成了“收之又据，用之合理”的非税收入征管体制。但是，从公共财政体系的长远发展来看，当前的非税收入在征收管理方面，还有待进一步完善。3.2.1对非税收入的认识存在误区县级政府非税收入主要以“收费”和“罚没”两种形式构成，且大部分非税收入没有纳入县级政府财政预算管理之中，导致县级政府一

42、些部门的同志对非税收入的财政属性的认识不到位。受传统观念的影响，部分执收部门认为非税收入是单位执收的，并且付出了一定的成本，理应作为成本补偿，而不是真正意义上的财政收入，无须纳入预算管理，税收入的所有权和使用权应该为本部门所有，将预算外的资金当做是单位的自有资金，误认为非税收入不是正规的财政收入，不应该纳入财政预算体系，财政部门也不需要对其进行管理。也有人认为非税收入不形成政府可用财力，原因是在现行财政管理体制下，除部分非税收入分别纳入一般预算和基金预算外，有相当部分非税收入仍在实行专户管理，且纳入预算管理的非税收入也是列收列支。甚至有些人想当然地认为非税收入规模过大影响了财政收入质量。在他们

43、看来，税收收入应作为财政收入的主体，税收收入的规模反映了一个国家、一个地区经济实力、发展水平的高低，如果非税收入在财政收入中所占比例过大，则表明这个国家、地区的经济发展水平较低。并且，有相当一部分人认为政府非税收入不仅不能提高县级政府的财政收入，而且花大力气对非税收入进行管理有点得不偿失。也有些人认为政府加强非税收入的管理，目的就是单纯增加财政收入，有些部门甚至还下达了政府非税收入征收的计划。在非税收入的管理方面，有些部门对非税收入听之任之，从而出现了很多乱收费的现象，这也是县级政府部门对非税收入不够重视的重要表现。3.2.2征管主体不明确，征收行为不规范当前，县级政府非税收入主要由各执收单位

44、自行征收，普遍存在票据开据不规范、多人收费、多人开票的现象。这种多头征管的局面分解了财政管理的职能，弱化了非税收入征管的力量，从而增加了非税收入的征管成本。非税收入的成本一旦增加，就容易出现“以费养人”的局面，从而出现财政部门编制人员过多的现象。另外，当前县级政府非税收入的执收部门较多，程序繁琐，项目冗杂，缺乏标准，这些问题的存在，使得单位和个人想办成一件事要经过多个部门、多个收费环节，从而降低了工作效率。某些部门和单位甚至将管理职能下放至下属单位，这不但增加了收费环节，还导致一些下属单位巧立收费项目，扩大收费范围，更改收费标准，损坏了政府部门的形象。一些收人情费的现象普遍存在，有些费用该收而

45、不收，随意减免，导致财政收入流失。3.2.3非税收入的征管不规范 目前，县级政府对非税收入主要是采取“收支两条线”的管理方式，并没有触及到执收单位切身利益，加上受传统的“重预算内轻预算外”思想的影响，非税收入很难全部被纳入预算。部门预算安排上通常采取的是先非税后预算，使得单位往往不愿把非税收入基数编制过高，造成科学的部门预算夹带相当成分的人为因素，从而使非税收入预算管理流于形式，政府统筹调剂乏力。 由于预算管理方式的不同，县级政府一部分非税收入纳入政府预算管理，另外一部分则游离于政府预算管理之外。对于这些没有纳入政府预算的部分仍然由部门或单位管理和使用，从而加深了没纳入财政预算的非税收入就是部

46、门或单位所有的认识，从而使得更多的非税收入游离于政府预算管理之外。这既违背了政府非税收入“收支两条线”的基本要求，也限制了政府财政职能的充分发挥。近年来，各地县级政府综合预算管理取得了较好的发展成果，但由于相当一部分的非税收入没有做到收支分离，使得非税收入的管理没有发生根本性的变化。由于预算外非税收入的大规模存在，无疑滋生了部门和单位增加收费项目和提高收费标准的问题的产生，导致政府预算外非税收入的急剧膨胀，并且使用率不高，容易滋生贪污腐败现象。另外，有些县级政府对预算外非税收入的使用存在着不规范的现象。非税收入一般都有特定的用途，但由于非税收入管理体制的缺陷，使得一些政府部门改变了非税收入的用

47、途，甚至有些非税收入进入了私人的口袋。3.2.4非税收入票据管理不规范 票据管理的不规范是当前非税收入征管不规范的主要表现之一，也是执收单位没有很好地执行“收支两条线”规定的重要衡量标准。加强票据管理必须做到票据从印发到核销整个过程的统一性，规范票据流通和使用的每个环节。我国非税收入实行“收支两条线”已经有多年的经验，但是目前仍然有相当一部分非税收入脱离了财政监督，究其原因，很大程度上就是因为票据管理的不够规范。非税收入的票据一般是由市、镇两级财政部门同意管理的票据，交通灯部门的专用票据则是由上级主管部门统一发放。对于县级政府来说，票据的管理往往只流于形式，重发放轻管理的现象普遍存在，当一些单

48、位在领取票据以后，利用这些票据获得非税收入，然而财政部门对此又缺乏有效的监督手段，直接导致这些资金分散于财政预算体系之外。 具体来说，县级政府对非税收入票据管理不规范主要表现在以下几个方面。首先，一些管理票据的人员不够重视非税收入票据的重要性，直接导致票据管理的不规范。非税收入在征缴的过程中，一些执收部门使用内部票据，甚至开白条，有些单位甚至没有出具任何票据，更别说使用财政部门的专用票据了。这种现象的存在，直接导致大量的财政收入流失，损害了社会公共利益。票据是非税收入征管的重要环节，也是衡量非税收入数额的主要依据，如果票据的使用不规范，不仅纵容了乱收费现象，还会导致违法乱纪行为的出现。有些执收

49、部门的票据通常掌握在个人手中，没有进行集中管理，也容易出现贪污挪用的现象，使得腐败问题滋生。其次，有些执收单位在领取票据时，没有及时上交原有的票据，导致大量原有票据掌控在一些私人手中，使得财政部门不能真正掌握执收单位的收支情况，一些非税收入脱离了财政监督。最后，对于一些遗失的票据，没有依照相关规定对责任人进行问责，更加纵容了滥用乱用票据的现象。本人了解到，有些单位对遗失票据的现象仅仅处以口头批评或者警告，然而这种警告并没有引起责任人的高度重视，依然疏于对票据的管理。目前，票据的管理方式对部门、单位非税收入实行银行代收管理的约束力不够。当前用于收费的主体票据主要还是行政事业性收费统一票据，不能进

50、行实时监督，并且分散于执收单位的各个部门，票据的使用情况很难真实地掌握，给票据的管理带来极大的不便。3.2.5收费项目多，征收成本高 前几年，山东省取消部分收费项目后，仍有行政事业收费项目310项，与苏、浙、粤等省相比，尽管收费规模和宏观收费负担不算高，但行政事业性收费项目仍比较多。非税收入管理范围主要集中在收费、基金以及罚没收入等方面，而对于增收潜力很大的国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收益、捐赠收入等，还没有全部纳入管理范围。例如，2007 年，山东省煤炭企业已缴或正在缴纳采矿权价款的有143个，缴纳价款7.2亿元；而企业无偿占有的采矿权多达123个，初步估算欠缴采矿权价款近10

51、0 亿元，潜力很大。因此，收费项目的繁多不仅不利于非税收入规模的减小，反而会增加非税收入的征收成本，给非税收入带来不利影响。3.2.6非税收入监管机制不健全一直以来，非税收入就没有一个统一的监管机构，非税收入从立项、征收，到资金使用整个环节没有一套完整规范的法律法规来约束。正是因为非税收入没有一个健全的监管机制，使得县级政府部门采取不同的管理模式和办法，使得非税收入在征收和管理上无章可循，存在较大的随意性，导致非税收入的管理和使用脱节，对一些违法行为不能起到很好的约束作用。有些县级政府到目前为止还没有完全实行“收支两条线”的模式，大量的非税收入没有纳入到财政预算管理，依然由执收部门自收自支。目

52、前，在非税收入管理上的法规主要是行政规章和规范性文件，而没有制定较为完备的规章制度和法律法规。按照国家规定，设立审批收费要以法律法规为依据，而现行的法律法规涉及设立收费项目的条款非常少。到实际工作中一般由业务部门向主管部门提出收费申请，审批机关依据单位财政经费不足实质上就成了审批收费的基本依据。法制建设跟不上，依法管理也就难以实现，加之缺乏健全完善的监督机制，监督乏力，非税收入在片管和使用安排上存在较大的随意性，违规违纪行为时有发生。由于非税收入监督机制的缺位，导致非税收入的征管存在以下几个突出问题。第一，征管随意化。有些部门擅立收费项目，利用职权强行罚款以及进行高标准收费，随意增加收费环节。

53、有些县级财政部门没有成立一个专门的机构对非税收收入进行征管，即使成立了相关机构，也只是从财政部门内部分离出来，造成管理上不够严格。第二，收支管理不全面。近几年来，我国的非税收入快速膨胀，对非税收入的管理也越来越重要，政府在非税收入的管理上也显得捉襟见肘。再加上一些执收部门故意 将行政事业性收费当做经营性收费，没有纳入财政管理，导致大部分财政收入流失。第三，管理体制不科学。县级财政部门对非税收入的管理职责没有进行科学地划分，使得非税收入的管理通常由多部门分散交叉负责。这种分散交叉的管理不仅导致非税收入的征收主体不明确，还增加了非税收入的管理成本，降低了非税收入的管理效率。第四，法律法规的约束力不

54、够。当前，虽然有些县级政府制定了非税收入征管的相关法规，但由于监管手段的滞后，在监管非税收入管理方面显得十分乏力。3.3原因分析非税收入尤其是预算外非税收入的产生是以统收统支财政管理体制的打破为背景，其发展则以体制转型时期各类经济主体释放其长期受到抑制的自主性与创造性的强烈需求为依托，其无序膨胀则是以转轨时期监督和约束机制薄弱为基本条件。导致县级政府非税收入征管上的不规范具有多方面的因素，其中既有体制性因素，也有非体制性压力。归纳起来，成因主要有以下几点。3.3.1事权与财权不对称分权式改革加强了县级政府部门的事权财权化意识，激活了原先受压抑的局部利益，中央各部门和地方各级政府机构总是试图通过

55、多渠道筹资来落实自己扩展了的事权。改革过程中，政府自上而下逐步把经济管理权分散给下级政府和主管部门，其目的在于充分调动地方政府及有关部门促进发展的积极性，并加快实现区域经济结构的升级优化。中央政府在向地方、部门分散事权的同时，同时也降低了自己的资金分配能力。一方面，由于预算内的转移支付存在较严重的地区差异，因而有些县级政府就不再把希望寄托在预算内资金的转移支付上，而是走“自谋发展”的道路，扩张预算外资金和非预算外资金，走非规范之路来落实资金以履行职能。另一方面，由于县级政府各部门并不愿仅通过政策的制定、调整权来树立自己的威望，而是希望利用实实在在的资金分配权来强化自己的地位，因此，各部门的预算

56、外资金和非预算外资金也快速膨胀。事权不断向财权演变，财权反过来又支撑着事权。3.3.2县级政府部门受利益的驱使 县级政府系统各部门、各权利环节在本位利益驱动下，通常通过扩张预算外收入来提高自己的福利水平。在市场经济体制下，县级政府部门采取多种多样的形式，使得自己的“收入”不断增长。一方面要求这些创办出来的经济实体以各种方式对政府部门的权利上交部分收入，另一方面也通过巧立各种名目来收取各种费用，甚至以“办公需要”为名直接收取各种财物。这些县级政府各部门得来的收入，一部分纳入预算管理，也有相当大的一部分归入到预算外。非税收入在收支挂钩的拨款模式下，受利益的驱使更加严重。收支挂钩主要有两种形式，一是

57、差额返还，二是全额返还。差额返还是指收费单位将收费资金实行专户储存以后，财政部门扣除一定的比例以后，将余下的部分分批返还给收费单位，并且返还的比例根据收费的多少确定。全额返还是财政部门根据收费单位编制的用款计划将专户储存的的收费资金分批全额拨付给收费单位。近年来，非税收入实行“收支两条线”模式以后，还存在一些暗中“挂钩”的关系，这种收支挂钩的拨款体制，使单位收费的多少与单位的福利水平、个人收入息息相关，这是收费过多过滥、膨胀不止，企业和居民不堪重负的主要原因所在。3.3.3正规“收入”大量流失 所谓正规“收入”，就是指税收收入。如果政府的税收收入流失，导致预算内资金增长乏力，迫使县级政府不得不

58、通过非规范的路径筹集资金，弥补正规“收入”流失所造成的缺陷。其实，我国的名义税率远远高于实际税率，并且各种纳税主体都在想方设法规避税收，税务部门依法治税水平不高，加上主观上征税的意识不强，导致偷税漏税、越权、滥行减免税的现象普遍存在，预算内收入大量流失，很难和经济发展同步增长。从这个角度来说，也迫使县级政府各部门单位倾向于通过收费和自主政策来筹措所需资金来缓解收支矛盾。3.3.4部门交叉管理的漏洞 根据现行政策规定，行政事业性收费实行中央和省级政府管理，按隶属关系分别由国务院和省级物价、财政部门负责管理。其中项目管理以财政部门为主会同物价部门；征收标准以物价部门为主会同财政部门。一些涉及到农民

59、利益的重点收费项目，必须报经国务院或省、自治区、直辖市人民政府同意方可执行。一般来说，政府性基金则由财政部门会同有关部门共同管理。另外，在一些文件中还赋予了县级政府审批附加费、建设费的职权。这种相互交叉、多头控制的运行机制，在现实经济生活中执行起来确实存在很多漏洞：一是把收费项目和标准管理分开，收费管理和政府性基金分开，人为地割裂了收费管理的内在联系；二是行政性收费和事业性收费按同一原则进行调控，不利于区别对待加以合理化；三是管理收费的不同部门，由于所处地位不同，认识和处理问题的出发点存在差异，加之法律约束乏力，导致一些在中央得不到审批的收费项目就分散到地方审批，在一个部门得不到批准就转移到另

60、一个部门审批，以某种名目得不到批准就换个名目审批，因而成为导致非税收入无序扩张的一种体制性因素。3.3.5政府间的彼此戒备和算计转轨时期，我国先后在1980、1985、1988、1994年进行了四次较大的财政体制改革，每次改革都涉及到规范政府间财政资金分配原则，并强化各级政府的协调。我们应该看到，改革效应是逐步递增的，改革的目的也不断强化，但我们也不难发现，各级政府间的戒备和算计从来就没有消除过。主要原因在于，“一级政府、一级事权”规则的存在促使各级政府为了维护本级利益而不断扩张收入，而现行的制度规范远不足以保证上下各级政府利益边界的划分。在确定政府间财力分配决策时，往往是下级服从上级，下级没

61、有决策权。在这种情况下，下级政府索性就把资金划到预算外乃至制度外，县级政府表现得尤为突出。正是因为政府之间的资金分配未能体现出法治化和公正化的特点，各级政府特别是县级政府尽可能通过扩张预算外收入和非预算收入，从而壮大自己的可支配的财力。不过，这种现象在1994年的财税改革之后有所改观，但依旧没有消除。4 国外非税收入征管对我国的启示在西方发达国家，财政收入一直表现出多元化的，收费是市场经济国家最普遍的一种财政收入方式。从非税收入的发展历程来看，二战以后的收费规模出现了大幅度的增长，并且非税收入已经成为地区财政的主要资金来源。下面将分析一些发达国家的非税收入征管现状，虽然这些国家的非税收入只是作

62、为政府的补偿性收入，但对于我国完善县级政府非税收入征管具有重要的借鉴意义。4.1发达国家非税收入征管现状4.1.1澳大利亚政府非税收入征管现状 澳大利亚实行联邦、州、地方三级政府管理体制，税收是联邦政府的主要收入来源，占政府总收入的90%以上。非税收入的来源主要也为联邦政府、各州以及地方来源三部分。（1）非税收入的主要构成 澳大利亚政府非税收入的主要有公共物品和服务销售收入是政府机构向社会提供公共物品和服务所收取的费用、利息收入和分红收入等。利息收入是政府部门将一部分资金借给有关金融机构，所得的利息收入构成了政府非税收入的一部分。同时也包括对外贷款利息、交易利息、过期债务利息等。分红收入主要是

63、国有金融或费劲同公司的经营中产生的利润。（2）非税收入的管理方式收费项目必须通过严格的审核程序 澳大利亚的审批权掌握在联邦和州政府，如果要设立新的收费项目，就要相对应一级的政府提出申请，审批通过后再报国会审议，最后以联邦法律的形式颁布实施。以成本补偿原则制定收费标准 政府对提供的公共服务成本进行严格测算，制定合理的收费标准，这样既能满足政府补偿成本是我需要，又容易被公众接受。统一纳入预算管理 将非税收入纳入预算管理，对非税收入进行“统收统支”。4.1.2美国政府非税收入的征管现状（1）非税收入的主要构成 美国财政收入体系主要以税收为主，收费等非税收入的比重很低，政府非税收入大约占财政收入的 1

64、0左右。税收收入为主体、非税收入较少是美国财政收入体制的突出特点。但是非税收入在美国政府也是重要的收入来源，在非税收入中，收费仍然是主体，大致包括以下类型：（1）商品收费。向使用公共产品的使用者进行收费，如：水费、电费等，体现了谁收益谁付款原则。商品收费的收入存入专门的基金，用于支付生产这一商品的费用。（2）补偿性收费。政府为了控制不良影响必须采取的一系列措施，实施一些项目，对实施过程中发生的成本进行补偿，就要对造成不良影响的主体收费。（3）监察和执行收费。如建筑许可费、专业许可收费和驾驶证收费等，政府对活动主体收取一定费用，补偿政府运作过程中发生的部分开支。（4）特项收费。是为了补偿公共改良的成本，对在公共改良计划中获得资产增值的资产所有者进行的收费。（2）管理方式补偿性原则 美国法律对非税收入管理非常严格，明确规定了政府收费不得以盈利性为目的，如果超过政府提供的服务或福利成本，也不能超过外溢损失的额度。专用性原则 收费的收入不能用于一般公共项目，只能用于指定的公共服务和福利项目，这就体