我国分税制的三悬疑问题解析

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1、我国分税制的三悬疑问题解析【摘要】 我国分税制的历史功绩不容否认，但越改 革越远离原有目标，还带来了意想不到的严重后果，却没有 可行的解决办法，已经难以为继。这是因为分税制是我国的 土特产，是我国财政体制改革不断推进的必然结果，并早已 完成了历史使命，但在向西方学习的过程中却被确定了不恰 当的目标，而不是改革不到位。我国分税制的退出已成必然， 事实上正在淡出，新的形式应该是收入分成制，但不宜明确 提出这一具体名称，而且其淡出也会有一个过程。【关键词】 财政体制 分税制 财政联邦制 悬疑问题“我国分税制怎么啦？”、“我国分税制从何处来？”、“我国分税制向何处去？”已成了今天我国重大而悬疑的三个问

2、 题，以至于尽管中共中央关于全面深化改革若干重大问题 的决定提出财政是国家治理的基础和重要支柱，以前所未 有的历史高度对财政进行了定位，以严密的部署对我国的财 政改革做出了安排，但对极其重要的分税制却只字未提。必 须对这些问题给予明确而有说服力的回答，否则必将影响我 国财政体制改革的顺利推进和我国国家治理现代化的进程。 本文拟对此做一尝试。、我国分税制怎么啦我国分税制改革二十年，取得了巨大的成就：提高了财 政的“两个比重”，形成了中央财政收入稳步增长的机制， 增强了中央的宏观调控能力，充分调动了地方各级政府财政 理财和财政改革的积极性，推动了我国统一市场的形成，缓 解了地区间财力差距的扩大。但

3、是，在今天，我国分税制的 改革却陷入了困境，产生了三方面的问题。一是越改革越远离原有目标。我国分税制一直谋求的各 级政府事权与财权相结合，似乎是在为一个错误的问题寻找 正确的答案，不得不先将其调整为事权与财力相匹配，到今 天又调整为事权与支出责任相适应，已经与财权的划分没有 直接关系了；将税种在各级政府之间划分也是无解的，似乎 越分越分不开，一个又一个税种从单纯的地方税变成了共享 税，到今天，无论是税种数量，还是收入比重，共享税都处 于绝对的地位，分税制变成了“分钱”制；地方税体系越建 越不成体系，主体税种的存在都成了问题，地方税成熟一个 中央上收一个的结果，使地方税越来越少，越来越不成体系，

4、 尤其是随着“营改增”的推进，其主体税种也将不复存在， 地方税务局已经面临着无税可收的局面，至打考虑如何体面 退场的时候。这样的改革，使我国的分税制已经难以为继了。二是带来了意想不到的严重后果。我国分税制改革以 来，在其体制之外产生了土地财政和严重的地方政府债务问 题，导致地方政府行为异化， 财政秩序混乱，民众怨声载道。 尽管产生土地财政和地方政府债务问题的根本原因在于现 行的土地产权制度、无效的地方政府举债规制和不合理的地 方官员政绩考核体系，甚至是国际金融危机，但分税制只顾 分税，不及其它的缺陷，确实产生了一种意外的“驱赶”效 应，促使地方政府将其财政收入重点放在了分税制体制之 外，对于土

5、地财政和严重的地方债务问题的形成，应负一定 的责任。三是没有可行的解决办法。与原有目标渐行渐远的我国 分税制后续改革都具有必然性。比如，从各级政府事权与财 权相结合，到事权与财力相匹配，到事权与支出责任相适应， 正是我国单一制国家结构的要求；将收入多，影响大的税种 控制在中央手里，正是确保中央宏观调控能力的需要；“营改增”则是迅猛发展的现代服务业推动的结果。这都是不以 人的意志为转移的大势所趋。另一方面，因应这些必然改革 的措施却大不可行。比如，开征新税是应对地方税越来越少 的重要措施，但受国际竞争和国内压力的双重制约，难以实 现；简并政府层次或财政的“省直管县”是解决我国税种在 各级政府间不

6、够分的两种办法，但由我国的政治、经济、民 族、地理、历史、文化等国情所决定，这无异于削足适履； 开征零售消费税或将现行消费税作为地方主体税种的两种 思路，但无论哪一种税，其收入不堪当大任，其影响却会肢 解全国统一市场。而土地财政和严重的地方政府债务问题既 然是在分税制体制外产生的，其根本原因不在于分税制，也 就意味着在分税制框架内无法解决这两大问题。总之，我国的分税制在今天实际上已经难以为继，需要 认真考虑是目标不当，还是改革不到位。二、我国分税制从何处来 分税制是我国实实在在的土特产，是我国财政体制改革 不断推进的必然结果。从逻辑上分析，分税制“分”的基因 源自“分灶吃饭” ，即要打破“统收

7、统支”吃大锅饭的局面， 中央和地方分开，各过各的日子，自求平衡，追求事权与财 权的统一；分税制“税”的基因源自“利改税” ，即要用比 “利”更规范的“税”的形式调整中央和地方的分配关系； 分税制“制”的基因源自“承包制” ，即要以固定的契约稳 定中央和地方的财政关系。我国分税制不仅是对“分灶吃 饭”、“利改税”和“承包制”的否定，更是继承和改进，因 为人们对分权、规范、稳定的期盼始终如一，不曾改变。从 实践上看，“分税制”一词早在 1982 年就出现了，这使分税 制已有其名；而从 1985 年起，各省、自治区、直辖市实行 了“划分税种、核定收支、分级包干”的预算管理体制，这 使分税制已有其实。

8、这样，我国在 1994 年针对“财政包干 制”的弊端而推出分税制，便是自然而然的事。另外，在改 革之初， 我国的分税制没有基本的转移支付制度， 2002 年之 前企业所得税按隶属关系，分别划归中央和地方，这两件事也很能说明分税制就是我国的特产。反观国外，无论在美英 法德，还是在加澳日韩，我国学界一直没有找到一个与“分 税制”相对应的词。相反，因为对本国财政体制改革不自信， 在对分税制概念泛化解释之后，“发现”发达国家都在实行分税制，我国的分税制反而成了对发达国家的学习和借鉴， 成了舶来品，而像发达国家那样几套征税机构的设置，更能 满足当时我国中央和地方互不信任、中央新设自己的征税机 构的需要。

9、以至“市场经济体制的国家普遍实行分税制”在 今天几乎成了共识，甚至还有人“发现”，我国自古就有分税制。根据这古今中外的情势，好像无论是过去和现在，还 是将来，我国只有实行分税制，别无选择。不容否认，我国的分税制迅速解决了当时最重要的问 题一一提高“两个比重”，其历史功勋，就是以“力挽狂澜， 使国家幸免于难”形容，也毫不为过；取得这样的成果，也 完全可以说我国的分税制实现了其历史任务。但是，因为对 以美国为代表的分权、规范、稳定的所谓分税制心向往之， 也因单一制国家日本所谓分税制的成功而吃了定心丸，进而 把发达国家的财政体制确定为我国分税制的目标。这样的认 识，更因财政联邦主义理论在我国的广泛传

10、播，而得到了强 化。这样，在提高“两个比重”的真正目标很快实现后，我 国分税制改革的目标，便无形中成了实行发达国家那样的分 税制。如此理想化的目标是大有问题的。我国的分税制和发达国家的所谓分税制根本不是一回事。发达国家所 谓的分税制，本是多套不同的税制，是一种组合，这是由这 些国家联邦制或地方自治的国家结构决定的；而我国的分税 制，是将一套税制的不同税种划分给中央和地方，是一种分 割，这则是由我国单一制且未实行地方自治的国家结构决定 的。因此，我国的分税制改革根本无法实现“发达国家那样 的分税制”的目标。更重要的是，对于我国的地方各级政府， 当地的居民事实上并没有多少制约的力量，在这样的背景

11、下，中央和地方“分灶吃饭”，各过各的日子，自求平衡的 思维，只能导致地方政府的行为失去重要的约束；对税偏爱 的“利改税”的思维，必然导致政府非税收入的失控；而“承包制”固定化的思维，肯定会阻碍对已有制度的调适和取舍。 但是，我国分税制的所有这些内在缺陷，都被追求发达国家 那样的分税制这一理想化的目标遮蔽了，这使我国的分税制 改革一直磕磕绊绊，越改革越远离原有目标，还带来了意想 不到的严重后果，没有可行的解决办法，却使人们认识不到 其内在的缺陷，而将由此产生的问题归因于改革的不到位。总之，我国分税制早已完成了历史使命，不能要求其实 现其他脱离实际的目标，现在到了需要认真思考向何处去的 时候。三、

12、我国分税制向何处去我国的分税制已经难以为继，也难以深化改革，退出已 成必然。事实上，我国分税制早已不自觉地走上了收入共享 之路，在本质上已不再是分税制，但是要说退出，却是需要 很小心的事。因为如果说我国将放弃分税制，既使一般人感 情上难以接受，又容易助长否定分税制历史功勋的歪风，还 可能引起各级政府的利益恐慌。因此，淡出是我国分税制最 好的去向。其实，我国分税制已经在淡出。 中共中央关于全面深 化改革若干重大问题的决定和深化财税体制改革总体方 案对分税制只字未提，这就是让分税制淡出。这两个文件 让分税制淡出的艺术性在于，决定提出建立现代财政制度的重大目标，做出了建立事权和支出责任相适应的制度的

13、 重要部署，尽管只字未提分税制，但让人不觉得有什么不妥， 到了多半年后出台的方案那里，不仅只字未提分税制， 而且“完善地方税体系”和“考虑税种属性”也没有了，还 是让人感觉很自然，但这两个文件都不动神色地将“分税” 变成了 “收入划分”，事实上宣告了分税制的退出。也正因 为有这样的艺术性，人们纪念我国分税制改革二十年的热情 才没有因此受到损害，总结和评价我国分税制改革的活动也 没有因此脱轨或转向。尽管分税制在淡出，但我国的财政体制改革现在还处于 研究阶段，分税制之后的财政体制采取什么样的形式，还没 有确定。笔者认为，应该是收入分成制。这是因为，第一， 单就税收而言，我国是一个单一制且未实行地方

14、自治的国 家，只有国家才具有征税权，即只有国家才应与国民发生税 收征纳关系，各级政府之间的财政关系，即财政体制，则是 税款使用关系，是税收收入划分制度，并不是对征税权或税 种的划分。第二，我国分税制带来的意想不到的严重后果充 分说明，一国的财政体制不能局限于税收收入的划分，必须 统摄税费租利等全部政府收入，实行全口径管理。第三，我 国的分税制已经不自觉地走在了共享之路上，实际上已经变 成了收入分成制，这是我国二十年分税制实践探索的结果， 是我国财政体制的客观规律，是不依人的意志为转移的。对于这样的收入分成制，首先需要消除这样的疑问：这 不是统收统支吗？这不是倒退吗？这样的收入分成制确实 是统收

15、，但绝不是统支，这一点很容易理解，而这一统收却 是国家作为一个不可分割的征税主体必须行使的权力，更是 其职责，对此，政府不能僭越，由我国单一制且未实行地方 自治的国家结构所决定，这样的征税主体只有一个，因此只 能统收。这样的收入分成制更不是倒退。首先，这一收入分 成制是对大包干和分税制的扬弃。这样的收入分成制既无大 包干制包死某级政府收入的弊端，又无分税制政府僭越国家 征税权的严重问题，既能巩固分税制的改革成果，又能恪守 政府的职责范围，抛弃分税制的弊端，是个好东西。其次， 这一收入分成制绝非分税制之前的收入分成制可比。分税制 之前的收入分成制是由属于地方各级政府的税务机关将税 款征收之后，按

16、分成数额向上级政府上交，主动权在地方， 中央受制于地方，而这一收入分成制则是由属于国家的税务 机关将税款统一征收之后，由中央按分成数额向下级政府划 拨，主动权在中央，地方受制于中央。这一上一下，国家和 政府的位置根本不同，其结果也大相径庭。再次，收入分成 制能避免对经济的扭曲和对资源、环境的破坏。这一分成制 使各级政府的财政收入与所有税种和所有行业相关，而不再 是只与某一两个税种及其关联行业相关，能彻底根除分税对 各级政府盲目发展与本级税种密切关联行业的刺激，能有效 地减轻资源、环境和生态的压力，能使不具备开发条件的地 方摆脱“越穷越开发，越开发越穷”的恶性循环。就像“收 支两条线”制度能有效

17、地遏制一些政府部门乱罚款和逆向执 法一样，这一收入分成制能有效地规范政府行为，促进政府 职能转变，有利于充分发挥市场的决定性作用。最后，这一 收入分成制对实现全国基本公共服务均等化和维护国家稳 定意义重大。这一收入分成制可以真正全国一盘棋，弱化各 地财政收入与本地经济发展的联系，促使地方政府真正向服 务型政府转变，中央可用较多的收入用于转移支付，使其有 能力保证实现全国基本公共服务均等化，切实维护国家稳 定、实施对地方的有效控制。但是，这一财政体制形式还是不宜再冠以某个具体名决称。因为无论冠以什么样的名称，都无法概括某一时期的财 政体制的全部特征，但有了这一名称，无形之中就会强化这 一名称所表

18、征的方面，淡化其它方面，留下管理上的隐患， 分税制这一名称就曾使我们重视税收，忽视其它政府收入， 带来了土地财政和严重的地方政府债务问题。另外，当形势 发生变化，财政管理体制需要做较大的调整时，便意味着要 放弃这一名称所指称的财政管理体制形式，而这将引起巨大 的震动，今天我们面临着放弃分税制的任务，对由此引起的 震动还是比较令人担心的。相反，如果不对其冠以具体的名 称，就可以总以完善财政体制的名义对其进行调整或重大改 革，而不用担心引起震动。这正是世界各国的普遍做法，也 正是在发达国家找不到分税制之类的名称的重要原因。定和方案在实质上放弃了分税制，但并不让人感觉不 妥，就是因为只提财政体制，不

19、提分税制这一具体的形式名 称，很有艺术性。至于我国分税制淡出的进程，我们不得不面对这样一个 现实：尽管我国分税制已在淡出，但放弃分税制的理论准备 并未做好；尽管形势已将分税制挤到了台下，但新的改革总 体思路并未形成；尽管形势已将财政体制改革推倒了前台， 但其两个基本前提工作一一税制改革和中央地方政府事权 划分一一远未就绪。由此决定了我国分税制的淡出无法在较 短的时间内完成，而分税制的影响将存在更长时间。总之，我国分税制的退出，去向明确，并已开始，但有一个过程，这中间还有许多事需要做好。【参考文献】1 马海涛：分税制改革二十年：动因、成就及新问题 J. 中国财政， 2014（15）.2 周飞舟：分税制十年：制度及其影响 J. 中国社会科 学， 2006（6）.3 孙蕴素：轮分税制 J. 财贸经济， 1988（9）.4 刘尚希：搞分税制不能“一刀切” N. 华夏时报， 2015-01-22.（责任编辑：谌盼）