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1、1912-1931年荆江地区的减灾防灾 1912-1931年荆江地区的减灾防灾1931年荆江地区遭遇大水灾，当年的气候反常虽是直接原因，但损失之巨与此前的减灾不力不无联系。本节试从减灾措施、减灾机构和减灾法规两方面考察1912—1931年的减灾防灾问题。旨在加深我们对这一时期减灾体制与减灾活动的认识。这一时期可以分为两个阶段：1912—1927年是北洋军阀统治时期；1927—1931年是南京国民政府统治初期。在时间上，本节以靠近1931年的后一个阶段为重点考察对象。（一）减灾防灾措施 北洋军阀统治时期，兵连祸结，减灾防灾措施大多停留在制订的文件上。1927&
2、mdash;1931年南京国民政府统治初期，对减灾防灾事业较前重视，颁布了不少相应的法令，采取了一些措施，举办了少量减灾事项。下面从森林的保护和培植、防汛、仓储建设、堤防养护等方面考察其减灾措施。1、森林的保护与培植森林的保护与培植是减免洪水和水土流失的持久有效的治本措施。森林的树根盘错土中，能吸收大量水分，巩固沙土。“据有关研究表明，当森林土壤根系深度达1米深时，每公顷森林可贮水500-2000立方米，两万公顷森林相当于一座蓄水100-400万立方米的水库，成片的大森林，相当于一个有利无害的天然大水库”49。不仅如此，繁茂的树叶，还可以避免雨水对地面的直接冲刷，堆积在
3、地表上的落叶，又可以含蓄水分，限制山洪的爆发。可见森林对于减免水灾的重大作用。民国前期，中央政府对于植树造林比较注意。为了加强对林业的管理，保护森林，民国元年（1912年）五月，成立农林部，并拟订林政纲领，通行各省，遵照执行。50民国三年（1914），又颁布了我国有史以来第一部森林法。森林法的颁布标志着林业管理开始纳入法制体系。此后中央政府不断颁布造林护林的法规条例。仅从民国元年至民国六年，即颁布了7部。中央政府在主观上还是认识到了植树造林的重要性。在北洋军阀统治期间，战争连年，政局混乱，政府虽也出台了不少保护森林及植树造林的法规，但大多数并未落实，许多措施只是停留在纸上。林政只不过是点缀门面
4、。由于林政失修，重取轻与，森林的毁坏面积不断扩大，而水旱渐臻。1927年，国民政府实现统一后，政局稍加稳定，始注重提倡实办植树造林。1928年，国民政府把孙中山的逝世纪念日即三月十二日定为植树节，并举行“总理逝世纪念植树式”以资唤起民众，注意林业。1929年农矿部颁布总理逝世纪念植树式各省植树暂行条例，要求“举行植树式时，政府各机关长官职员，各学校师生及地方团体民众一律参加，躬身栽树”。1930年，国民政府规定自三月九日起至十五日止之一周时间定为“植树运动宣传周”，并同时公布各省各特别市县造林运动宣传周办法大纲，规定了举行
5、日期、造林地点。51在国民政府的倡导下，湖南湖北两地也采取了相应措施。1928年湖南省政府设立临时组织植桐委员会提倡植树。1929年湖南省颁布了强制造林的相关法令。同年湖北省建设厅制定了林业推广办法，规定：“凡系荒山无论主权维属，均须造林，所须种苗，暂由本厅预备”。52为了使植树造林工作顺利开展，建设厅下发各县县长赶紧采集林木种子准备播种一文，并采集大批林木种子，又从镇江森牲园订购松苗600万株，计洋4,000余元。53民国中前期的植树造林除了上述措施以外，还划设林场进行育林。如宜昌林场，设于宜昌东坝，面积52亩，山地3,870余亩，54此林场成立于清末，辛亥以后，经实
6、业司及荆宜道定名为农林实验场，后名称几经变更，至1930年时，“育苗10万余株，造林约24,000余株”。55林场的设立为植树造林提供了条件，也一定程度上减缓了森林植被的破坏。从1927-1930年短短4年，国民政府颁布了不少法令法规，制定了一些措施。与民国前期只见法规条例出台，难见落实相比，这时期的林政确实开始实办植树造林，也取得了一点成绩。但总体来说，这些措施“看起来很注意，但成绩很小，每年各省种植少数不相干的树苗，事后的保护和补植，则很少注意，书面的成活率如何，也多不同，就一般估计，植树节植树的成活率，几乎低至百分之二十，所以表面上虽然连年植树，但树木
7、的数目，并不见得有多少增加，而且林地面积，还有逐年缩小的趋势”。56之所以如此，有其客观原因。与其他防灾措施相比，植树造林的见效周期较长。虽然国民政府一再提倡，并发布造林奖惩条例，把植树造林作为考绩内容，但是1912—1931年这段时期机构、人员变更频繁，地方官吏在朝不保夕的动乱政局下，无疑会优先考虑其他见效较快的措施，而对植树造林一项“各省地方官厅未能切实奉行命令”，57因此，实效甚微。2、防汛荆江南北两岸地势相差悬殊，南岸淤高，北岸低洼，水大时，“水面高于北岸堤内地面二丈八九或三丈有余”，58全仗堤防防御洪水，因此，历
8、年汛期防守致关重要，守堤即守命。荆江大堤在清代及民初称“万城大堤”，咸丰年间始固定设防。民国元年（1912年）设万城堤工总局，下分李埠、沙市、观音寺、郝穴四个防汛段管理。防汛事务由堤工局主持，堤董、堤保与员警率工防护，险工险段加派员丁。水雨情测报仍沿用前清旧制“传签报水”（汛期各局用报签填写水势涨落尺寸，沿堤互相通报），并规定每年阳历6月起至9月止为汛期，届时各堤工局传签报水，并责成堤警签夫每班三人严密梭巡。591926—1931年，省水利局主持防汛事物，规定每年六至十月中旬为防汛期。“汛期中县长兼任防汛专员，有关区（乡）
9、长任防汛委员，偕同修防处率堤董、堤保分派夫工，还根据堤线险夷和地方习惯由公务所分设防汛段，委派工程员主持该段防汛事物，负责其防汛抢险技术指导。”60县、区（乡）负责征集或招募民夫抢险，“上堤民夫除轮流日夜巡查外，有险时抢护，无险时进行堤上筑压浸台，挑土牛（长方形土堆，即抢险预备土——引者注），填平水沟等修补筹备工程”。61这一时期的防汛组织与民国前期相比打破了清朝旧习，并增加了工程技术人员的指导，透露了一些近代化气息。但是实际上政府制订的防汛措施即便看起来比较完善也难被地方彻底完整的执行。如华容县每到汛期“县里委派一些督察员下去巡视、督导，出险，由乡、保基层行政组织配合堤工局（堤工委员会）催夫拉丁或招募民夫抢险”。62防汛物资还要由各堤垸筹备。而1926年6月监利县车湾溃堤，虽谓天灾实由堤董朱炳坤玩忽职守所致。“且查溃口之前数日，该溃口地方发现漏水一处。朱炳坤在城内得报仍赌博不已，置若罔闻，……则其酿成事变，牺牲数县人民之生命财产，朱炳坤实难辞其咎。”63正是朱炳坤们的玩忽职守，使荆江两岸地区的“汛”不仅无“防”可言，而且任汛成灾。
19121931年荆江地区的减灾防灾
