关于自然遗产保护

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1、对自然遗产保护法（征求意见稿）的几点看法作者：杨士龙 文章来源：昆明理工大学法学院 点击数： 17 更新时间： 2011-1-192010 年3月16日全国人大环境与资源保护委员会发出 关于征求 中华人民共和国自然遗产保护法 （征 求意见稿） 意见的函，开始面向社会征求修改意见，这标志着这个法律草案正式进入立法程序。 该征求意见稿的发布可以说是我国特殊自然区域保护法制建设的一个重要成果，该法一经正式通过 必将成为我国自然保护法律制度的一个重要转折。因此，该征求意见稿一经发布即引起学术界的广 泛关注。一、关于自然遗产的定义与法律定位联合国教科文组织保护世界文化和自然遗产公约（1972 年11月2

2、6日在巴黎通过，简称 “公约 ”）所规定的自然遗产包括：从审美或科学角度看具有突出的普遍价值的由物质和生物结构或这类结构 群组成的自然景观；从科学或保护角度看具有突出的普遍价值的地质和地文结构以及明确划为受到 威胁的动物和植物生境区；从科学、保存或自然美角度看具有突出的普遍价值的天然名胜或明确划 分的自然区域。同时将文化遗产界定为：古迹（即从历史、艺术或科学角度看具有突出的普遍价值 的建筑物、碑雕、碑画、具有考古性质的成份或构造物、铭文、窟洞以及景观的联合体）、建筑群 （即从历史、艺术或科学角度看在建筑式样、分布均匀或与环境景色结合方面具有突出的普遍价值 的单位或连接的建筑群）以及遗址（即从历

3、史、审美、人种学或人类学角度看具有突出的普遍价值 的人类工程或自然与人的联合工程以及包括有考古地址的区域）三类。中华人民共和国自然遗产保护法（征求意见稿）（简称 “征求意见稿 ”）自然遗产，是指在国际 上有影响在国内有典型代表意义的，自然演化形成的，有生态价值、科学价值、美学价值和经济价 值的国家资源；包括自然生态系统、物种栖息地、自然遗迹地和自然景观、人文景观比较集中地两 种类型。比照上述定义，征求意见稿所述的自然遗产与公约所讲的自然遗产由诸多不同：1. 公约所规定的自然遗产包括自然景观和自然区域，而征求意见稿则指国家资源，征求意见稿的这 种定义是有缺陷的，资源一般指人类生存、发展和享受所需

4、要的一切物质的和非物质的要素（包括 自然资源和社会资源），将自然遗产界定为资源显得不够准确、贴切，使得种概念和属概念的外延 差距过大，难以达到此定义与相邻的概念的区别。2. 公约主要强调自然遗产的科学、审美价值，而征求意见稿则增加了经济价值，当然如何自然要素 都会有其经济价值，但是设立自然遗产保护制度的目的在于保护自然，如果强调其经济价值则与该 制度的核心价值追求和目标相左。3. 征求意见稿进一步指出自然遗产包括两种类型， 但是自然景观、 人文景观比较集中还是自然遗产？ 还应当是文化遗产，应当说任何自然遗产均有其人文价值和文化资源的内涵，但是将人文景观列入 其中视乎与自然遗产的自然属性不符。4

5、. 征求意见稿第 11 条规定：自然遗产，应当设立国家级自然保护区进行保护和国家级风景名胜区进 行保护；自然遗产的保护区域是自然保护区的核心区和国家级风景名胜区的核心景区。那么，国家 级自然保护区的核心区和国家级风景名胜区的核心景区是自然遗产，还是为保护自然遗产而设立的 特别区域？如果是后者，就必须进一步解决什么是 “自然遗产 ”或者说自然遗产的内涵是什么？如果 结合公约的规定自然遗产其实就是特别区域本身。征求意见稿将自然遗产直接转化为国家级自然保护区和国家级风景名胜区，如果理解为现行自然保护区条例及风景名胜区条例所规定的自然保护区和风景名胜区，则使该等规定成为上位法 援引下位法的援引性规范；

6、如果据此由国务院另行制定行政法规，又产生与现行自然保护区条例 及风景名胜区条例如何协调的问题，甚至会产生自然保护区及风景名胜区制度瓦解的严重后果。当然，征求意见稿对自然遗产保护法与自然保护区制度和风景名胜区制度关系的定位是：以现 行自然保护区和风景名胜区制度为基础，针对国务院批准设立的国家级自然保护区的核心区和国家 级风景名胜区的核心景区进行重点保护。可见，其保护区域是国家级自然保护区的核心区和国家级 风景名胜区的核心景区，立法者将征求意见稿定位为部分类型保护区之法，而非保护区基本法。仅就征求意见稿中自然保护区的核心区而言，核心区类似于IUCN定义的严格自然保护区/自然荒野区，并加以重点保护。

7、但是显然国家级风景名胜区核心景区不具备此等属性。如此，将产生我国保 护区的重新分类以及按照相应类型建立保护区法律体系，但是目前又没有基本法为基础，势必产生 大量保护区法律制度的空白，使得本来已经混乱的保护区分类体系和法律体系更加混乱。另一方面， 如此立法也有其可取之处，即可以实现按保护目的进行分类，根据不同的目标构建具体的更具针对 性的保护区制度，有利于保护区的保护与管理。二、关于自然遗产的分类与分区征求意见稿关于自然遗产的分类是将自然遗产分为自然生态系统、物种栖息地、自然遗迹地和自然 景观、人文景观比较集中地两种类型，也就是自然保护区和风景名胜区。如此分类就是予实现其以 现行自然保护区和风景

8、名胜区制度为基础，将两种制度简单合并。但是其存在以下问题：1. 在第 33条、第34条中又出现 “以鸟类等迁徙野生动物为主要保护对象的自然遗产的保护区域”和“海洋生态系统和海洋动植物物种的天然集中分布区类型的自然遗产。”的类型，这与 GB/T14529-93 也不完全一致。2. 在第 28条中规定自然景观、人文景观集中地类型的自然遗产的保护区域应当根据资源性质、特点 和景观条件，区分生态保护区、自然景观保护区和史迹保护区等，这是对风景名胜区的分类还是分 区，结合其标题 “功能分区 ”来看应当是分区，但是从内容看则应该是分类；另外，其中生态保护区 与自然生态系统类型的自然保护区有交叉重叠征求意见

9、稿关于自然遗产及其周围区域的分区的一般规定集中于第11条和第12条，将自然保护区域划分为缓冲区、实验区，将风景名胜区划分为核心区、风景恢复区、风景游览区、发展控制区。前 者与自然保护区条例的分区相同，而对于后者风景名胜区条例并无明确的分区规定。如果 将第28条中规定如其标题看做 “功能分区 ”，在征求意见稿关于风景名胜区的分区就是混乱的。三、关于自然遗产的设立与管理体制征求意见稿第 11条第四款规定国家级自然保护区和国家级风景名胜区设立、管理要求和行政管理体 制的具体规定，由国务院制定。按自然保护区条例的规定国家级自然保护区的建立，由自然保护区所在的省、自治区、直辖市人民政府或者国务院有关自然

10、保护区行政主管部门提出申请；地方级自然保护区的建立，由自然保 护区所在的县、自治县、市、自治州人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行 政主管部门提出申请。按风景名胜区条例得规定设立国家级风景名胜区，由省、自治区、直辖 市人民政府提出申请，设立省级风景名胜区，由县级人民政府提出申请。也就是自下往上申报，设 立国家级自然保护区也要由地方申请。对于这种自下而上的申报制度，我们必须思考“地方申报、设立自然遗产的动因何在？ ”对此，征求意见稿并无实质性的改进，未能加以解决。关于自然遗产的管理体制，关于征求意见稿的说明指出“沿用自然保护区条例和风景名胜区条例以及国务院 三“定方案 确定的部

11、门分工；坚持不将国务院、中编办未明确的内容写入法律草案，坚持不因自然遗产保护法的制定而要求国务院调整部门分工，同时避免影响国务院根据工作需要和 精 简、统一、 效能 的原则进一步调整机构设置和职能划分， 为今后的机构改革留出空间。 ”如此管理体 制的设计思想，在我国当前的行政管理体制下是最容易推行的方案，但是不能有效解决当前自然遗 产行政管理中的问题，也更不存在体制创新之举。征求意见稿第5条规定了 “国务院有关主管部门负责监督管理，地方政府负责 ”的管理体制，第 13 条进一步明确：自然遗产保护管理机构由自然遗产所 在地县级以上地方人民政府设立，保护管理机构接受国务院和省、自治区、直辖市人民政

12、府有关主 管部门的监督和指导。征求意见稿设计的管理体制基本上沿用了风景名胜区条例的体制，其核 心是强化地方政府的责任，但是我们注意到自然遗产是国家级的自然保护区或风景名胜区，地方级 的自然保护区和风景名胜区由地方政府负责就更不待言，也就是说自然遗产以及其他自然保护区和 风景名胜区的保护工作的责任在地方政府，中央和地方事权如此划分是否妥当、是否有利于自然遗 产的保护、何以体现国家级？甚至相对于自然保护区条例规定的由省级人民政府或者国务院有 关部门管理也是一种退步。征求意见稿未具体规定自然保护区的资金保障，仅在第6条规定 “国家将自然遗产保护资金列入政府财政预算安排，建立健全自然遗产保护生态补偿机制，给予必要的政策扶持和资金支持。 ”因此结合 管理体制，自然遗产保护资金除国家给予支持外，将有地方政府承担或者由市场供给。此外，征求意见稿在保护区域或者周围相关保护区域产权结构、生态补偿机制、当地居民的利益保 护和社区参与等方面有一些较之于现行相关法律规定创新的制度安排。但是就整体而言，征求意见 稿有将自然保护区和风景名胜区制度进行合并并作简单修改的致命缺陷，使其制度安排、文字表述 均存在诸多不足。