城市交通规划体系面临创新与变革

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1、城市交通规划体系面临创新与变革（马林）一、发展背景1城市发展中的交通作用日益显著近20年来，中国城镇化快速进程和城市机动车快速增长一直伴随着城市的发展，人口、车辆持续地向城市特别是大城市聚集，城市土地、能源、环境、人口、车辆等多重矛盾日益突出，已经成为制约城市经济社会发展和改善人居环境的重大难题。国家从发展战略的高度，提出了建设节约型社会的目标，加快建设节约型城市。要求从规划做起，协调城乡基础设施建设，推进区域范围内基础设施相互配套、协调衔接和共建共享；合理确定城市规模和城市性质，大城市要把发展的重点放到城市结构调整、功能完善、质量提高和环境改善上来，加快中心城区功能的疏解，中小城市要提高发展

2、质量，体现个性和特点；要坚持公交优先，加强城市道路网和公共交通系统建设，在特大城市建设快速道路交通和大运量公共交通系统，着重解决交通拥堵问题；要统筹管理城市各项基础设施建设，综合规划交通、能源、水利、通信、环保等市政公用设施。把节地、节水、节能、节材和资源综合利用落实到城市建设和管理的各个环节中去。在未来城镇化和城市机动化进程中，城市布局形态的扩张和城市功能的聚集都不可避免，交通需求将会以更快的速度增长，层次性、多样性特征也会更加显著，对交通供应系统的多元性、服务的整合性、资源利用的有效性、交通信息的即时性、与环境的协调性都会提出更高的要求。在这种发展趋势下，城市交通规划作为协调城市发展与交通

3、发展、指导城市交通建设的纲领，发挥着越来越重要的作用。2交通规划内容日趋庞杂我国城市交通规划源于20世纪80年代初期的交通OD调查，以交通OD调查数据为依据，分析城市交通需求生成、交通分布、方式分担、交通分配的规律，并将分析结果应用于城市道路交通基础设施的规划与评价。早期的城市综合交通规划偏重于交通需求的分析研究，大多通过对现状及规划道路交通设施的定量评价，提出改进的建议，本质上属于规划研究的范畴。城市交通规划的兴起，为传统的城市规划中道路设施规划提供了定量分析的方法和理论基础。20世纪90年代以来，随着城市交通需求的大幅度增长和交通矛盾的激化，以定量分析为基础的城市综合交通规划受到了各地政府

4、的普遍重视，并将其作为城市总体规划的补充和细化，加大了编制力度。与其同时，对城市综合交通规划编制的深度和广度提出了新的要求，从满足交通设施布局需要延伸到适应交通运行管理的措施与方案，派生出停车规划、公共交通线网规划、交通管理规划、交通信息规划、交叉口优化设计等与交通系统运行管理紧密结合的专业性规划内容。各地政府期望用城市综合交通规划实现从宏观、中观到微观，从总体布局到运营管理的一揽子规划设想，使得城市综合交通规划的内容日趋庞杂。3国家法律和政府规章提出了明确的要求1990年施行的中华人民共和国城市规划法在法律层面第一次提出了城市总体规划应当包括城市综合交通体系，城市旧区改建应当逐步改善交通运输

5、条件。1991年发布的城市规划编制办法在城市总体规划层面规定了：市域城镇体系规划要原则确定区域交通设施布局，提出实施规划的措施和有关技术经济政策的建议；确定城市对外交通系统的布局及主要交通设施的规模、位置，确定城市主、次干道系统的走向、断面、主要交叉口形式，确定主要广场、停车场的位置、容量。2005年发布的新版城市规划编制办法进一步充实了城市综合交通规划的内容，在城市总体规划层面要求：市域城镇体系规划应确定是与交通发展策略，原则确定市域交通设施布局；中心城区应确定交通发展战略和城市公共交通的总体布局，落实公交优先政策，确定主要对外交通设施和主要道路交通设施布局；并将城市干道系统网络、城市轨道交

6、通网络、交通枢纽布局列入强制性规划内容。新版城市规划编制办法将各级道路红线、位置、断面、主要交叉口的、广场、公交场站、交通枢纽等交通设施的位置和规模列为分区规划或详细规划的范畴，从中可以看出，城市总体规划更注重宏观层面的交通发展策略和设施布局。2008年开始施行的中华人民共和国城乡规划法，加强了城乡规划管理、协调城乡空间布局等与城乡经济社会全面协调可持续发展的内容，突出了节约土地、集约发展、节约能源、公共安全、规划实施等方面的要求。规定了城市总体规划、镇总体规划的内容应包括综合交通体系。国家法律和政府规章的演变反映出城市总体规划关注的重点，是从宏观层面处理好城市综合交通体系与城市发展布局、功能

7、分区、用地布局的关系，将城市综合交通体系规划作为城市总体规划的组成部分，引导形成支撑城市可持续发展的城市综合交通系统。二、热点与焦点1交通规划与城市总体规划“若即若离”在长达20多年的规划实践中，交通规划以非法定规划的身份参与到城市交通的规划建设之中，规划内容不断充实和完善，反映出城市规划建设中交通规划的必要性和迫切性。交通规划从起步阶段就形成了以城市用地布局、人口分布等城市规划要素为分析依据的理论基础，以城市土地使用与交通需求关系为核心，通过定量化的交通需求分析，论证城市土地使用的合理性，提出城市交通发展策略、综合交通体系构成和城市交通设施布局，与城市总体规划的整体布局具有相互反馈和互动的紧

8、密联系。但在实际规划工作中，交通规划游离于城市总体规划之外，大多在城市总体规划批复以后，着手编制城市综合交通规划。城市总体规划中的交通部分往往以道路交通规划所替代，侧重于道路交通设施布局，而忽视交通需求的分析。使城市综合交通规划沦落为对城市总体规划交通布局的评价，或更微观的交通设计。交通规划编制中发现的城市布局和土地使用不合理的问题也难以在本次城市总体规划中得到改进和调整，交通发展策略等涉及到城市发展全局的论证结果也难以在城市总体规划中得到体现，交通规划与城市总体规划“两张皮”的现象没有在制度层面得到有效地解决。虽然近年来，随着新版城市规划编制办法的实施，许多城市在城市总体规划编制的同时，组织

9、编制城市综合交通规划，以加强两者的互动和反馈，但由于两者编制内容和方法的差异，总体上交通规划与城市总体规划“若即若离”的局面没有根本转变。2城市交通规划体系与城市综合交通体系规划城市交通广义上涵盖了与城市有关的各种交通关系、交通设施、交通管理和交通政策等内容，涉及到城市经济社会发展的各个方面。城市交通的系统性和复杂性决定了城市交通规划不是一项独立的规划，而是覆盖城市交通政策、策略、设施、组织、管理等多层次的规划体系。目前，我国城市交通规划实际上已经形成了包括城市交通发展战略规划、城市综合交通体系规划、城市交通专项规划、城市建设交通影响评价等层次的一个比较完整的规划体系。城市交通发展战略规划是引

10、导城市交通发展的方向性规划及战略研究，重点是把握城市交通发展趋势、交通规摸、交通结构转化和控制交通需求的政策，当前主要以交通白皮书和交通发展纲要的形式加以体现。城市综合交通体系规划是统筹城市内部和城市外部交通、统筹城乡交通、统筹公交与其它机动车协调发展、统筹机动车与非机动车协调发展、统筹设施建设与运行、统筹硬件建设和智能化管理、统筹道路资源合理使用，以构建城市交通体系合理结构为核心，促进城市发展布局与交通系统协调发展的综合性规划。城市交通专项规划主要包括城市公共交通专项规划、城市轨道交通线网规划、城市停车设施规划、城市交通管理规划、城市轨道交通建设规划、 城市交通近期建设规划、交通运行组织规划

11、等专业性比较强的规划，本质上是在城市综合交通体系规划确定的原则、策略、体系结构、设施布局等基础上，针对组成城市交通的各个子系统所编制的发展规划，以及配合城市重大交通工程建设编制的建设规划和交通组织方案。城市建设交通影响评价是衡量城市用地开发与交通协调发展的重要手段和建设决策的重要依据，其目的是在建设项目实施前，分析评价建设项目建成投入使用后对周围交通环境产生影响的程度和范围，以及制定相应的对策，使建设项目的交通设施配置与内外交通组织尽量减少对城市发展的不利影响。中华人民共和国城乡规划法实施后，规划区内的建设活动必须严格遵照城市规划进行，城市交通规划体系中的各层次规划如果不能与城市规划有机衔接，

12、将面临实施层面的众多问题，亟待从制度上加以规范。3城市综合交通体系规划编制的管理中华人民共和国城乡规划法规定了城市总体规划要包括城市综合交通体系，具体的编制内容需要在与新法相匹配的新的城市规划编制办法中加以规定。但是，城市综合交通体系规划既是城市总体规划的一个组成部分，又是国家规章所要求的一项独立规划。国务院城市公共交通条例（草案）（征求意见稿）中规定：“城市人民政府应当组织编制城市综合交通体系规划和城市公共交通专项规划；建设城市轨道交通的，应当组织编制城市轨道交通专项规划”，并对规划内容提出了明确要求，“城市综合交通体系规划应当确定公共交通在城市综合交通体系中的比例和规模、优先发展公共交通的

13、措施、城市交通与区域交通的衔接和优化方案”；国办发200381号国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知中，要求“拟建城市轨道交通项目的城市，应在编制城市总体规划及城市交通发展规划的基础上，根据城市发展要求和财力情况，组织制定城市轨道交通建设规划”；国办发200546号国务院办公厅转发的建设部等部门关于优先发展城市公共交通的意见中，要求“以公共交通为核心，通过编制实施城市综合交通体系规划、公共交通专项规划和轨道交通建设规划，科学配置和利用交通资源，建立以公共交通为导向的城市发展和土地配置模式”。上述规定，凸现了城市综合交通体系规划作为独立的专项规划的重要性。2007年，建设部为了规范

14、城市综合交通体系规划的编制工作，开始着手制定城市综合交通体系规划编制办法。办法编制过程中，主要的争论集中在：一是城市规划编制办法已经规定了交通规划的内容，是否有必要单独对城市综合交通体系规划编制做出规定；二是在什么阶段编制城市综合交通体系规划，一部分省级建设行政主管部门提出应在城市总体规划编制完成后，再编制城市综合交通体系规划；三是城市综合交通体系规划编制完成后如何审查，是纳入城市总体规划一并审查，还是单独组织技术审查后纳入城市总体规划；四是有关承担城市综合交通体系规划编制的资质如何确定。上述争论反映出各个方面对城市综合交通体系规划编制的目的和要求还有不同的认识，对城市综合交通体系规划的认识还

15、停留在目前的城市综合交通规划层面，对城市综合交通体系规划与城市总体规划的关系还没有梳理清晰。三、趋势随着城市经济社会的发展，城市交通系统对城市布局和土地使用的引导作用日益凸现。特别是在建设集约型城市和节约型社会的总目标下，优先发展城市公共交通成为国家的发展战略，城市交通规划体系亟待创新和变革。一是城市交通规划的层次性和阶段性会更加清晰。与城市发展布局、功能分区、土地使用、设施布局、公共利益、管控政策等密切相关的交通规划，将进一步向城市规划体系靠拢，寻求成为法定规划内容的途径。二是目前普遍开展的城市综合交通规划面临着重点调整和“减肥”。城市综合交通规划不再是包罗万象的从宏观到微观的一揽子规划，将更加突出与城市发展相关的区域协调、交通发展模式、交通体系等策略层面和政策导向层面的规划内容，演变为城市综合交通体系规划，作为城市总体规划的专项规划之一纳入到城市总体规划编制之中。三是城市交通专项规划“两极分化”。与公共运输相关的公共交通专项规划、城市轨道交通建设规划等在编制的规范性和管理的严肃性方面会进一步增强，而其他专项规划将进一步向近期规划、运营管理规划、交通工程规划设计等方向转化。四是城市建设交通影响评价仍需要较长时期的“磨合”，与城市详细规划的关系有待于在实践中协调完善，随着建设项目交通影响评价技术标准的制定，其技术内容会更加规范。9