唐山地震灾后重建规划：回顾、分析及思考

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1、唐山地震灾后重建规划：回顾、分析及思考唐山地震灾后重建规划：回顾、分析及思考提 要：对1976年唐山地震灾后重建规划编制过程及内容进行了回顾总结，提出了震后规划的一般性特点及唐山震后规划的特性，对唐山震后重建规划的实施效应及实现度进行了初步分析，最后，阐述了对城市震后规划的若干思考。 关键词：唐山地震，重建规划，特点实施效应，实现度地震是“百灾之首”，在人类文明史上，以文字记载下来的最早的自然灾害便是地震。地震是使人类几世纪才能造成的文明毁于一旦的巨难，达尔文说：“人类无数时间和劳动所建树的成绩，只在几分钟之内就毁灭了；可是，我对受难者的同情，比另外种感觉似乎要单薄些，就是那种被这往往要几个世

2、纪才能完成，而现在一分钟就毁灭的情景所引起的惊愕的感觉”。1976年7月28日发生的唐山地震是历史上罕见的大地震，是一场被世界称为“20世纪人类十大灾难之一”的巨祸奇劫，造成了24万人死广，16万人重伤，一座重：正业城市毁于一旦。这次地震是中国少有的惨例，也是迄今为止400多年世界地震史上最悲惨的一次(表1)。我国所面临的地震灾害环境十分严峻，全国位于地震烈度大于或等于7度的城市占城市总数的45%，其中100万以上人门的大城市占70%。在广阔的高烈度区内生活的人口已接近9亿。从历史角度考察，地震并不是与我们遥不可及，相反某种程度上其已成为一种“常态”(图1)。在中华人民共和国防震减灾法颁布施行

3、10周年之际，在唐山大地震32周年之际，在汶川5.大地震灾后规划和重建全面展开之际，回顾唐山震后规划建设的历程，分析总结其经验教训，对建设安全的城市人居环境进行深入的思考，具有特殊的价值和意义。1 唐山震后重建规划的过程及主要内容1 背景唐山是一座具有百年历史的重工业城市。地处环渤海湾中心地带，是连接华北、东北两大地区的咽喉要地和走廊。市区位于唐山市中部，东、北与滦县交界，南与丰南县接壤，西与丰润县毗邻(图2)。1976年7月28日的大地震，使百年工业城市瞬间被夷为废墟，铁路交通、邮电通讯、供电、供水完全中断，道路桥梁、工厂设备和农田水利设施遭到严重破坏，生产性建筑倒塌和遭严重破坏的达80%，

4、生活建筑倒塌和遭严重破坏的达94%，具体的地震受灾地区如图3所示。震后，国务院联合工作组和来自北京、上海、天津、河北等14个省、市有关单位的专家教授和工程技术人员先后抵达唐山灾区调查研究，参与唐山重建规划。1976版的河北省唐山市总体规划的编制工作即在此背景下展开。2 规划编制过程唐山震后重建规划可以分成编制前期准备、规划编制、规划批准、规划修订等几个阶段，各个阶段的时间跨度、过程以及相关情况如表2所示。3 唐山震后重建规划内容3.1 规划指导原则党中央、国务院为震后唐山的发展确定的总目标为：将新唐山建设成为科技发达、经济繁荣、生活方便、环境优美的社会主义现代化城市。重建唐山的指导思想大体可概

5、括为：城市规划建设应反映所处地区的特殊性，考虑工业生产合理布局的制约条件；应充分、有效地利用自然资源和人力、物力以及地理位置的优越条件，促使经济各部门协调发展。具体的震后重建规划的指导原则于1976年9月15日提出，概括备战备荒为人民；集中发展小城镇，限制发展大城市；工农结合，城乡统一；有利生产，方便生活，先生产后生活；搬迁原有严重污染企业及位于压煤区和采空区的企业和建筑。3.2 选址及城市空间结构唐山市是以100多年前开滦煤矿的发展为基础建立起来的，陶瓷、煤炭、水泥等重工业是城市发展的主要产业推动力。图4清晰地展示了建国前唐山市区形成和空间发展的历程。地震前的唐山城市格局由主城区和距其东部2

6、5km的东矿区两个片区组成。出于震后城市生产生活安全的迫切需要，城市空间结构和选址的规划变得尤为重要。当时，城市选址有两种意见：一是原地重建；二是异地重建。两者各有优缺点。原地重建可以：保留唐山的产业体系以及社会经济文化特色；减少搬迁征地费用，节约土地资源；有利于城市原有基础设施的利用；向世人展示唐山重新耸立的决心。而异地重建则可：有效避开地震活动断裂带；空出压煤区；节省原地重建的清墟费用。最后，规划采用了混合型的布局方式，除在老市区安全地带的原地重建并适当向西、北发展外，将机械、纺织、水泥等工业及相应生活设施迁至主城区北部25km的丰润县城东侧建设新区，选址基于其所具有的以下特点：破坏较轻；

7、土地不是高产农田；10km2内无村庄，无需搬迁；依托丰润县城发展新区，易于组织。由此，唐山城市被有机地分散成三大片区：中心城区、丰润新区和东矿区。从而形成南、北、东三足鼎立的“一市三城”的分散组团式城市布局结构(图5)。1.3.3 分区性质及规划策略 唐山震后规划按老市区、东矿区、丰润新区三区进行城市布局，每一个分区在城市性质及职能、规划策略等方面均有翔实的考虑(表3)，而针对老城区、东矿区以及丰润新区各区的用地布局(图6、图7、图8)也均建立在对各自现状条件及发展潜势的综合研究基础之上。3.4 专项规划唐山震后重建规划所考虑的内容基本上涵盖了一个现代化城市规划所具有的所有方面，笔者从住区、公

8、共建筑及绿化、道路交通、市政工程及防灾等方面集中介绍各专项规划的内容(表4)。2 唐山震后重建规划特性分析2.1 震后重建规划的一般特点2.1.1 应急性应急性是震后重建规划的一大特性。灾后建设应急住房安置受灾群众、恢复其生活生产以及城市生命线工程恢复等等都是地震灾后规划应首要考虑的问题。地震灾害的突发性导致了整个城市体系的崩溃，震后重建刻不容缓。因此，在此背景下编制重建规划更要求高效快速。日本1995年1月17日阪神地震以后一小时，神户市政厅就成立了由神户市市长为首的救灾指挥部。1995年1月26日即成立了地震恢复重建总部，负责制定恢复重建规划。1995年3月27日，恢复重建规划指针首先编制

9、完成，距离地震爆发仅仅只有两个月。随后，在综合各方意见之后，于1995年6月30日正式颁布神户市恢复重建规划。重建规划的应急性还表现在规划人员的早期进入。两院院士周干峙指出，规划早期进入以后，就可以把临时安排、长远规划、阶段规划一直到总体规划都安排好。2.1.2 阶段性震后重建规划的阶段性体现在两个层面。分别为其规划编制过程层面和规划编制内容层面。(1)规划编制过程：即以应急性为基本原则，分阶段地进行城市震后重建规划的编制表现为可先确定主要的方针政策以及主要的规划结构和拟解决的主要问题，而后逐步进行各个分项规划的分析和设计。日本神户震后重建规划的编制即呈现很强的阶段性，首先于震后两个月完成恢复

10、重建规划指针，而后于震后五个月正式颁布了神户市恢复重建规划，而这些只是其震后重建规划的一部分，其又于1995年7月和1996年7月分别制定了神户市应急住房重建三年计划和神户市住房恢复重建规划，而针对具体的土地再整理项目和城市规划也是直到1995年11月才最后确定。(2)规划编制内容：震后具体的规划重建一般分为三个阶段：应急安置期(震后约一个月内)；过渡安置期(震后一个月到半年)；永久安置期(震后约半年到三年)。日本阪神灾后重建经历了最初的应急建设阶段、紧急复兴3年计划实施阶段和实施“紧凑城市”和“由地区主导”的地区开发阶段。因此，震后重建规划内容也分阶段地进行阐述和设计，这与传统总规中的分期实

11、施有相似之处，但很明显，其阶段的划分同传统总规中的近期、远期和远景规划又有着时间跨度上的显着差异。2.1.3 冲突性震后重建规划的冲突性体现在其目标实现和具体设计中。从目标实现层面而言，其各个目标之间体现着较强的冲突性。Barclay G.Jones(1981)认为震后重建规划的作用和目标为：提高重建的效率和速度；引导重建进程以使重建的区域经济体系尽可能地比灾前更具抗灾能力；最重要的一点即探究重建努力和在其中的巨大投资以一种动态提升区域发展的方式来进行。但他同时指出了以上三个目标实现的冲突性。首先，以最高效和快速的方式进行重建可能会放弃其原有的抗灾性能并阻止其进一步发展；其次，加强重建社区的抵

12、抗灾害的功能会使重建的阶段和周期变长，使其过程低效；再次，它还会以一种阻止增长和发展的方式被执行。另外，冲突性同样体现在具体设计层面，如各种社会主体之间关系的协调等等，尽管这也是传统总体规划中要解决的重要问题。然而，城市规划师们会发现各种冲突更凸现于震后重建规划的各个阶段之中。包括灾民各个生活阶段的矛盾、灾后重建近期实现和远景目标之间的难以调和，以及原住民的文化重建和人居环境改善的冲突等等。在我国唐山震后重建规划中，原地重建和异地重建的冲突、快速批量住宅设计和追求丰富空间的冲突等都集中体现了震后重建规划的冲突特性。2.1.4偏倚性地震灾害的巨大破坏性将抗震城市的建设提到了前所未有的高度。因此，

13、在城市震后重建规划中也给予抗震防灾规划以传统总体规划中所未曾有过的重视。另外，偏倚性还充分体现在对震后重建中紧急问题的重点考虑上，如灾后城市选址模式、住区重建规划以及生命线工程的恢复规划等等。其对抗震防灾的侧重性和对紧迫民生问题的针对性成为震后重建规划的一大特色。从编制流程上而言，重建规划也是遵循地震、地质部门提供的相关地质评估资料进行规划布局的统筹考虑，与一段城市总体规划编制中只以抗震防灾专项规划来贯彻其防灾抗灾理念不同，震后重建规划将抗震防灾的规划原则贯彻始终，从城市结构形态、设防区划、避震疏散、生命线工程到防止地震次生灾害等都在总体规划的布局以及各项专业规划中加以贯彻和体现。2.1.5跨

14、越性即重建规划在原有水平上的跨越式提升。震(灾)后规划不能纯粹是“重建”、不能纯粹是“恢复”，还必须解决原有城市人居环境发展过程中的一些“痼疾”，并应用最新的规划理论，实现规划地区的跨越式提升和发展。如阪神震后规划提出了“创造性复兴”的概念；联合国开发署驻华常驻代表Kerstin Leitner女士提出要将灾后重建与人类的可持续发展结合起来；大庆市灾后重建不搞简单恢复。1994年1月17日美国洛杉矶附近的北岭地区发生6.7级地震，美国南加州地震研究中心地震学家郦永刚教授指出，灾后重建不应仅仅是恢复到地震发生前的状态，而应有更长远的考虑。中规院院长李晓江认为，“重建规划是一个非常复杂的规划，要根

15、据资源环境和地质条件对整个受灾地区的经济社会布局，包括人口布局作一个大的调整。这是一个非常重要的契机，利用灾后恢复重建的机会，把过去犯的历史性错误改正过来，在未来的发展中让人与自然更加和谐”。可见，重建规划的跨越或提升性已是公认的特性之一。2.1.6安居性即将住房建设作为重建规划最主要的规划内容之一。因为，只有灾区群众及时得到安置，才能安定民心，进而迅速恢复生产、重建家园。印度古吉拉特邦地震(20011-26)后重建规划、巴基斯坦北部地震(2005-10-8)后重建规划都将住房作为“重心”，将“民用住宅用地”作为首先确定的规划用地类型，将居住区规划作为“首要编制的规划”；神户重建规划也将“重建

16、市民的生活”作为“分目标进行的重建规划”的首要内容，这些皆反映了安居性已经成为重建规划的特性之一。2.1.7安全性即震后重建规划对安全倍加注重。如阪神震后规划将“安全城市建设”作为重要内容。兵库县的重建工程“不死鸟计划”，分“紧急应急对应期”、“复旧期”、“复兴前期”、“复兴后期”四大阶段，将提高房屋耐震性能和加强国民防灾意识作为重中之重，以不仅要恢复到震前水平、更要建成远比震前更加安定、安心、安全的城市为目标，进行了长达10年之久的“创造性复兴”之路(图9)。2.1.8创新性即在震后重建规划与建设的实践中，每个国家和城市都致力于创造符合国情和实际的规划建设模式。日本的兵库县特别制定了时间跨度为10年、指导兵库县实现在都市、防灾、产业、文化、福祉五大领域的“创造性复兴”。其创新性重要表现之一为选择实施了17个重建示范、象征性的项目。巴基斯坦北部地震(2005-10-8)后，巴基斯坦政府实行“自我重建战略”。鼓励灾民自己动手重建家园。政府向灾民提供资金、技术和指导，建筑质量则由震后恢复和重建委员会负责监督。截至2007年年底，经过2年的重建，数十万地震灾民掌握了技能培训，并成立了2000多个乡村重建委员会。目前，已经重建了1.5万座房，2万座房正在重建，所有60万毁房、倒房将计划在年中期修建完成。