绩效预算简介

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1、绩效预算简介【摘要】上世纪30年代至50年代，美国进行了一场基于绩效预算的预算改革，最后以失败告终。此后的几十年间，绩效预算一直被冷落，到90年代，新绩效预算再次兴起，许多发达国家国家都开始了对绩效预算的新探索。包括中国在内的一些发展中国家的一些地区也开始仿效发达国家，进行绩效预算改革。本文着重介绍了美国两次绩效预算兴起及发展的历程，并提出一些对中国预算改革的想法。【关键词】绩效评价绩效预算预算改革产出结果基础理论预算就是政府分配资源的过程，它是政府管理的重要手段之一。公共预算思想的变化往往体现着公共管理理念的转变。预算部门通过运一定的预算方法，进行资源分配，预算方法和资源分配的依据会对各部门

2、形成很大的刺激作用。预算体系一旦形成，各部门就必须依照此体系的要求去申请资金。为了能够获得更多资源，部门就必须使得自己的活动符合当前预算体系的理念。因此不同预算方法的选用，很大程度上影响着政府部门的办事效率和行为准则。近代以来，预算已经成为政府开展活动，重塑自身的重要工具，因此预算的理论研究也一直备受关注。纵观近代西方各国的算改革，主要运用了以下几种预算方法：绩效预算，规划设计预算，目标预算，零基预算，以及90年代出现的新绩效预算。绩效预算（Public Budgeting）思想最早形成于美国，是西方发达国家在新公共管理理念和民主化背景影响下，追求效率的一种预算管理方式。 它将公共资金的产出即

3、政府活动的绩效指标化，并以此作为编制公共预算的主要依据。 美国总统预算办公室对绩效预算的定义是“绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。” 而美国全国绩效评估委员会对新绩效预算的定义为“使命驱动(mission-driven)、结果定位(results-oriented)”。归纳起来绩效预算有两个特征。第一，它是一种结果导向型的预算。过往传统预算都是投入导向型预算，它与绩效预算正好是对立的两种预算方法。绩效是与结果相挂钩的，这种结果是指政府的投入产生了什么样的社

4、会效益。结果不同于产出，它是产出的进一步延伸。例如，政府修了一座桥，这座桥就是产出，而这座桥到底带来了什么样的效益，这才是结果。传统预算注重的是产出修了一座桥，那么这座桥就可以作为获取财政支出甚至申报政绩的筹码。而绩效预算更注重的是结果，即这座桥所带来的社会效益。这座桥每天的车流量、人流量是多少，大概有多少人受益，它给地方经济带来多大的拉动力这些都是绩效预算所应考虑的。第二，它还是一种以绩效为依据的预算。这里所指的绩效主要由三个部分组成：1.政府绩效的评价体系；2.财政支出的绩效评价体系；3.财政自身的组织管理体系。 绩效预算思想的提出可以说是公共预算理论的一次革命。它把企业管理的理论引入到公

5、共部门的预算中。这与新公共管理理念实质上是相吻合的，因此上世纪80年代在西方国家得到了较广泛的应用，尤其是在OECD成员国。绩效预算在OECD国家取得了一定的成绩，在美国克林顿时代，它被作为“重塑政府”的重要工具。绩效预算不同于传统分配型预算，它注重项目的实际执行效果与对社会的影响，引入了成本效益的理念。所以说，绩效预算是结果导向的。它通过量化指标，对公共部门及其开展的项目进行绩效评价，评价的结论将影响资金的投向。也就是说预算资金的多少是与项目或活动的绩效联系在一起的。起源与发展一般认为最早的绩效预算始于1949年美国胡佛政府的预算改革。实际上，早在1912年美国联邦政府总统塔夫特的“经济与效

6、率委员会”就已经提出政府支出应与他们提供的成果联系起来 。这种支出与成果挂钩的思想可以说是绩效预算的雏形。到了1934年，这一思想得到进一步发展。美国农业部采取了“绩效预算”（Performance Budgeting）和“活动计划”。与此同时，田纳西流域管理局实行了与项目和任务要求相适应的预算分类计划，此计划得到了持续的执行，成为绩效预算一个成功的案例。战争期间，其它机构开始按照项目预算制定预算计划。在三十年代的预算改革中，对预算理性和预算效率的追求一直是一条主线。早期的探索为后来的绩效预算改革提供了成功的例子和经验。战后，联邦政府实施了许多措施以刺激绩效预算的推广运用。1946年海军提交了

7、一份既以传统预算为基础又体现绩效预算的预算报表。这一做法被当时新组建的国防部所接受。后来的政府行政组织委员会（后来的胡佛委员会）也受到这一方法的影响，在“预算与会计报告”中提出：联邦政府应革新预算观念，采用以功能、活动和项目为基础的预算，即绩效预算。至此，绩效预算正式登上政治舞台，广为人们所关注。但限于当时的认识和技术水平，50年代的绩效预算改革可以说是失败的。在当时，“绩效”、“测量”等概念并未真正为大多数人所理解，更谈不上绩效评价。绩效评价不能顺利开展，行为结果难以测量，使得绩效预算没有发挥出预测的效果。因此，绩效预算并没有得以持续发展，60年代它就被新的“计划规划预算”所取代。之后又相继

8、出现了目标预算和零基预算等预算方法。在这一段时期内，绩效预算没有受到美国政府的重视。直到上世纪90年代初，人们才开始对绩效预算进行重新审视，这使得基于绩效的预算方法在美国出现了复兴的迹象。在联邦政府，这次预算改革运动与政府业绩和“后果法案”紧密相连，而地方政府则主要聚集在绩效衡量、弹性、授权和重视对施政结果的责任等相关的议题上。1993年美国国会通过了政府绩效与结果法案（PART）标志着新绩效预算改革的开始。新一轮的改革始于克林顿政府，到小布什政府开始被逐渐完善，并取得了一定的成果。回顾过去，美国新绩效预算主要出于以下的原因：首先是联邦财政赤字和债务压力。其次，全球竞争和政府信誉下降。最后，公

9、共管理理论和实践和发展也推动了新绩效预算发的产生。两次改革对比第一次绩效预算改革“预算最重要的东西是，所完成的工作或所提供的服务以及这些工作或服务所需的成本(原文：all-important thing in budgeting is the work or service to be accomplished and what that work or service will cost.)” 1949年，胡佛委员会首次发出了绩效预算的声音。1951年美国政府编制了基于政府职能的预算，第一次明确提出了绩效预算的概念，美国总统预算办公室对绩效预算的定义是“绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款

10、是为了达到目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。” 可以看出，政府预算的依据是项目的实施效果与项目成本的关系，注重绩效考评，由过去单纯的支出控制转向支出所取得的成果。“其关键特征是要在预算过程中描述每个政府组织运行的各种活动，把总的支出分配到各种不同的活动上，并对政府部门的实际活动进行测量。美国政府实施绩效预算的最终目的就是优化公共资源的配置，提高资源的效率，并减少财政负担。但是在第一次绩效预算改革中，一些关键问题并没有得到很好的解决。项目的实施效果往往是难以测量的，绩效是难以量化的，因此在当时开展绩效评价

11、存在着较大的难度。与其说在这一次绩效预算中，财政部门关注的是项目的绩效，不如说他们关注的是项目的效率。效率是指“投入产出(Inputs-Outputs)”的比，而绩效更多的则是关注项目的最终结果（Outcomes）。前文已经提过产出与结果之间的区别了，不难看出，从效率的角度的评价项目是不全面的。这次绩效预算改革很快就夭折了，继而被其它的预算方法所取代。第二次绩效预算改革一、新绩效预算简介：这次绩效预算始于90年代，又被称为“新绩效预算”。新绩效预算最直接的动力源于美国政府严重的财政赤字。另外，全球竞争日益激烈，和联邦政府信誉的下降，也促使政府努力寻求一种新的预算方案来应付这一系列的问题。新公共

12、管理理论和“重塑政府”运动的兴起，也为新一轮的预算改革提供了理论环境和政治环境。为了解决严重的财政问题，联邦政府不得不加强预算改革，提高资源的利用率。为此联邦政府要求所有政府部门都要提交五年策略发展计划、年度绩效计划和年度绩效报告。“上世纪50年代胡佛委员会开始引入绩效预算，到了本世纪90年代，绩效预算已经由原来的关注工作量生产力和效率转变为强调最终结果和问责。”(原文：Initially introduced in the 1950s by the Hoover Commission and others, performance budgeting efforts, in the 1990

13、s, go beyond the workload productivity and efficiency focus of earlier phases and place greater emphasis on outcomes and accountability.) 现代的绩效评价致力于将相关的利益部门包含进来，将绩效评价作为长期计划的组成部分，并利用绩效数据收集系统来提高数据的可比性和评价力度。（原文：Recent performance measurement initiatives have made efforts to include interested parties i

14、n the development of the performance measures, to use performance measures as a component of long-term planning, and to use performance data collection systems to increase comparability of data and enhance assessment efforts.）美国将绩效评价分为政府部门的绩效评价和项目的绩效评价。其绩效评价体制主要由“红绿灯”评估系统和PART两部分组成。“红绿灯”系统用于评估政府部门的绩

15、效，PART则用于评估项目绩效。1.“红绿灯”评估系统绩效评估是绩效预算的基础，因此设计完善的绩效评估系统对于绩效预算来说非常重要。为了考察政府部门的工作绩效，美国政府制定了总统管理备忘录。备忘录中规定了评价政府绩效的五个一类指标：加强人力资本战略管理、竞争性资源配置、提高财务效率、拓展电子政务、预算与绩效整合。这些指标被用来衡量政府的工作绩效，评价的结果直接影响到各部门下一年获得拨款的多少。表1是美国联邦政府行政机构执行总统管理议程的状态评级和进度评级的部分评估结果。绿灯表示该部门完全达到合格标准，黄灯表示该部门只达到了部分标准，而红灯表示该部门至少有一方面出现严重问题。在进度评级中，绿灯表

16、示该部门正在按部门制定的计划执行，黄灯表示部门已经偏离计划，需要进行调整，红灯则表示计划的执行受到严重的阻碍。该系统形象地将政府的绩效用红绿灯表示出来，并对各部门进行了监督。通过这一评价系统，预算部门可以清楚地看出各部门的工作情况。表1：美国联邦政府行政机构执行总统管理议程的评估结果截至2004年12月31日的状态评级执行总统管理议程的进度评级人力战略管理竞争性资源配置提高财务效率拓展电子政务预算与绩效整合人力战略管理竞争性资源配置提高财务效率拓展电子政务预算与绩效整合商务部国防部教育部能源部司法部劳工部国务院财政部注：表示绿灯表示黄灯表示红灯数据来源：孙云，美国联邦政府推行绩效预算的效果评价

17、及其借鉴2.PART (Program assessment rating tool)PART，项目评估分级方法，顾名思义，是评价项目绩效的分级方法。它与“红绿灯“系统共同构成绩效评价体系。PART于2004年被正式引入，它主要从目的和设计、战略规划、项目管理以及项目结果这四个方面评价项目的绩效，从而为项目预算提供依据。二、新绩效预算运用的效果表2是1997年一项问卷的调查结果，该调查共对美国的46个州绩效预算改革的执行效果进行了调研。该表主要从四个方面反映绩效预算的实行结果：1）绩效预算的运用，2）绩效指标的运用，3）绩效指标的划分，4）绩效评价结果的运用。调查结果显示大约有2/3（34个）

18、的州正在实行新绩效预算，42个州使用了绩效指标。表2：三、对新绩效预算的一些评价自上世纪30年代以来，美国已经历经了数次预算改革，而结果都未能令人满意。90年代的新绩效预算似乎打开了预算改革的新篇章，联邦政府一直对之寄予厚望，克林顿政府就把新绩效预算作为重塑政府的一个重要工具。而在实际运用中，新绩效预算也确实取得了一些成绩。它在一定程度上缓解了美国严重的财政压力和不断恶化的信任危机。很多西方国家争相效仿，在一些发展中国家也开始了对新绩效预算的探索。5年前，中国也掀开了新绩效预算改革的篇章。种种迹象似乎都向我们传递了这样一个信息：较之以往的预算改革，新绩效预算更有希望取得成功。那么，新绩效预算到

19、底有那些优点呢？首先，新绩效预算是一次更彻底更全面的预算改革。在经历了数次改革的挫败之后，新绩效预算汲取了以往几次改革得一些有价值的东西。“它不仅像40年代以来的预算改革那样继续努力改进资源配置的效率，并就这个问题提出了迄今为止可能是最合理的解决模式，而且也在总额控制和运行效率方面进行了改革。”（马俊，2004） 其次，以前几次预算改革都是纯粹的预算改革，它们紧紧对预算部门或预算编制进行改革，而没有对其他政府部门进行相应的改革。虽然50年代和90年代的两次预算改革都被冠以“绩效”之名，但两次改革还是存在着许多不同之处，新绩效预算并不紧紧是传统绩效预算的简单延续。第一，由于认识和技术等原因，传统

20、绩效预算仅仅强调预算支出的产出（output）；新绩效预算则更进一步，强调预算支出的最终结果（outcome）。第二，传统绩效预算试图通过“理性的”预算分析将政治因素排除在从预算过程中排除出去，事实上这是不可能的。瓦尔达夫斯基认为公共预算是渐进的(incremental)而非综合理性卷入的。 公共预算的研究就是对政治的研究。 “政治上的讨价还价(negotiation or bargain)过程反映了公共预算决策进程的基本特征”。 预算作为政府的一个重要职能，它不可能将政治完全排除出去。新绩效预算则顺应了预算的这一特点，政治家们在确定支出目标和预算总额时发挥着重要的作用。第三，以往的预算改革都

21、只侧重于预算编制的改革，而忽略了预算执行领域的改革，而新绩效预算则全面地重构了预算过程。 绩效预算在中国一、面临的挑战近年来，中国也开始了在绩效预算方面的探索。一些地方已经开始了绩效预算改革，并取得一定的进展，但是要取得理想的成绩，还有很长的一段路要走。美国是绩效预算的发源地，虽然它的经验对我国建立绩效预算有很大的帮助，但是中美之间毕竟还存在着很大的差别，一些地方很难直接从美国的经验中学到。“中国正面临着与美国非常不同的挑战”(Jonathan D.Breul, 2006)。Jonathan D.Breul 以一个旁观者的身份，在其绩效预算在中国中提出了中美绩效预算改革的区别，他认为目前中国主

22、要面临着以下4个美国没有遇到过的挑战。首先，中国必须要建立一个适用于现代预算过程的制度框架。美国的绩效预算改革有着85年的经验，和制度的沉积，而中国可以说是从零起步，无法从本国找到可循的先例，目前所进行的一切探索都是摸着石头过河。其次，是两国在制定长期计划时的不同。美国在制定绩效计划时，首先考虑的是政府绩效和行为结果；而在中国，经济发展计划几乎集中了所有资源。另一个不同之处是，在中国重大决策往往是在预算过程之外进行的。例如，一些关键性决策都由发改委决定。最后，中国面临的最大挑战是财政系统过于分散。中国有着五级政府，每一级政府都有其独立的财政部门。中央政府的开支仅占政府总开支的30%，各级地方政

23、府占去了余下的70%，其中最低层的两级政府占去了最大的一部分。另外，中央政府对省级了省级以下政府间的财政关系缺乏有力的控制导致各省之间存在着明显的差异。除Jonathan D.Breul提出的几点挑战外，中国绩效预算改革还面临着更多的挑战。根据对广东省某区绩效预算改革的观察，提出对当前我国绩效预算改革的几点想法。首先是政府官员对绩效预算的理解程度的问题。目前一些地方正风风火火地开展绩效预算，但是绩效预算的理念未必已经真正为所有人所理解和接受。以广东某区财政局开展绩效预算改革为例，财政部门采取“由点及面，由易到难”的策略，2005年选取了三个部门进行绩效预算的试点改革。然而就这三个部门的改革，已

24、经耗费了财政部门大量的时间和精力。财政部门必须派出熟悉绩效预算的人员一个部门一个部门地进行讲解和宣传。可想而知，当绩效预算全面铺开时，预算部门的工作量有多么大。当然，这些都是由于改革前期缺乏经验所引致的。另外，由支出部门形成的改革阻力也是一大挑战。传统预算中往往是“会哭的孩子有奶吃”，各支出部门都争着要钱。绩效预算推翻了这一逻辑，它要求部门申请拨款前必须提交项目的预期目标及可行性报告，预算部门对项目的实施过程进行监督，完成所有拨款后支出部门还要提交一份事后的绩效评价报告。这种“事前，事中，事后”的全程监督，保证了资金的有效使用，但却打破了支出部门一贯以来所形成的花钱逻辑，且大大增加了部门的工作

25、量。因此，绩效预算在实行初期，受到一些来自支出部门的阻力是不可避免的。如果将以上挑战归为改革的政治性阻力，那么绩效评价指标体系的设计就是改革的技术性阻力。这与美国30年代到50年代的预算改革有着相似之处。由于政府行为的结果往往是长期的或难以测量的，所以设计一套能够充分体现绩效指标体系并不容易。再加上每个部门的活动有很大的不同，由于知识的限制，财政部门不可能对每一个部门的活动都有充分的了解，因而在设计指标体系时就必须要求预算部门更多地与其它各部门沟通和征询意见。最后一个问题是如何正理好绩效评价和绩效预算的关系。绩效评价是绩效预算的基础，在完善了绩效评价体系之后的一个问题就是如何将绩效评价的结果应

26、用到预算决策中去。就目前的情况来看，实行绩效预算改革的地区在这一方面的制度建立得还不够完善。在很多情况下，项目完成后开展了绩效评价，但其评价结果并没有真正影响到下一年的预算决策。这样就在一定程度上减弱了绩效预算的约束力。二、展望虽然绩效预算改革在中国才刚刚起步，而且看上去困难重重，但是实行这一改革仍有其必要性。马骏教授认为绩效预算改革是“中国预算改革的远期目标”(马骏，2005)。这句话显然包含着两层含意：绩效预算是中国预算改革的一个方向，它是解决中国预算问题的一个可行方案；但是，绩效预算改革又不可能在短期内得到完善。【参考文献】1.美国联邦政府推行绩效预算的历程及启示刘继东海外之窗2004年

27、第5期2.绩效预算提高政府支出效益的有效方法韦敏、杨长利作者单位：大连财政局3.美国绩效预算的演变从塔夫特总统到克林顿总统奥金华广东财政2003年第9期4.美国新绩效预算改革及其对我国公共财政建设的启示王德祥、黄萍科技进步与对策2004年12月号5.公共部门新绩效预算制度的发展与启示詹国彬宏观管理2005年第6期6.推行绩效预算必须解决的四个重要问题白景明财政与发展2006年1月7. 美国两次绩效预算改革的启示张歆蕊河北省财政厅科研所8. 美国联邦政府推行绩效预算的效果评价及其借鉴孙云环渤海经济瞭望9. ALLEN SCHICK, Budget Innovation in the States

28、, Washington, D.C: The Brookings Institution, 197110. MEAGAN M. JORDAN AND MERL M. HACKBART， Performance Budgeting and PerformanceFunding in the States: A Status Assessment, Public Budgeting & Finance / Spring 199911.同上12.中国公共预算改革 Pg127 马俊 著 中央编译出版社 2005.813. WILDAVSKY, A. Political Implications of

29、Budgetary ReformA. Hyde, A. C. Government Budgeting: Theory, Process, PoliticsC. Belmont, CA: Brooks/Cole Publishing Company, 1992: 39-4214. WILDAVSKY, A. The Politics of the Budgetary ProcessM. Canada: Little, Brown and Company, 196415. 公共预算改革：在实践中追求预算理性 牛美丽16. 中国公共预算改革 P127 马俊 著 中央编译出版社 2005.817.JONATHAN D.BREUL, Performance budgeting in China, The Journal of Government Financial Management; Spring 2006; 55, 1; ABI/INFORM Global Pg. 10