新版借镜与创新汇编

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1、新版借镜与创新汇编 摘 要：中国农村社会保障制度改革的特殊性在于中国国情的特殊性与所处时代的特殊性以及这种改革制度自身的特殊性。因此，探讨农村社会保障制度的着力点既不能也不应仅仅停留在物质生活层面上，而是应该将法律所赋予农民的基本权益纳入其中。 关 键 词：法律服务；农村社会保障；权益保护 中图分类号：*文献标识码：*文章编号：*-*-*-* 收稿日期： 作者简介：施佳（），女，蒙古族，江苏南通人，南通职业大学讲师，法学硕士，研究方向为法学理论。 基金项目：本文系南通职业大学年校级课题“江苏新农村法律援助与社会保障兼容性研究”的阶段性成果，项目编号：。 “社会保障作为一项重要的社会工程，它的最

2、大功效在于保护一个人或一个家庭因为种种原因受到冲击的时候，避免陷入贫困无助的境地，并籍此维持正常的生活，进而增强社会归属感和人民团结，国家整合。”而建立健全农村社会保障体系，发挥社会保障“调节器”、“稳定器”和“”的功能，化解社会风险，消除不安定因素，直接关系到国家的繁荣稳定及全面建设小康社会伟大目标的实现。 一、社会保障制度和法律援助制度产生的背景 （一）社会保障制度产生的背景 社会保障作为一种制度的出现虽然不过*，但它的思想却是源远流长的。早在公元前多年，古巴比伦国王就曾命令僧侣、法官和市长向其所辖地区的居民征收赋税，以筹集大灾救济基金。（）欧洲中世纪时期，英国于伊丽莎白女皇当政时颁布旧济

3、贫法，规定对贫民施行救济是每个济贫区的责任，每区委任救济官，负责为贫民及其家属安排工作，对财产占有人征收济贫基金税，通过征收济贫税来对无力谋生的贫民发放救济。此后，几经修改，年又制定了新济贫法，规定停止“院外救济”，受救济的贫民必须进济贫院、习艺所。与此同时，德国也于年和年分别在一个市区内实行过早期的社会救济制度“汉堡制”和“爱尔伯福制”。（）虽然这些措施带有社会保障制度的痕迹，但与具有强制性、普遍性、权利保障性的现代社会保障制度还是有区别的。 随着工业化经济发展进程的加快，社会保障逐步演变并通过立法确定为人人享有的生存权利，社会救济被确定为国家与社会的一项责任与义务。真正现代意义的社会保障制

4、度最早出现在德国，也就是前面所述的疾病、工伤、老年三项法案。自“文艺*运动”开始以来，在欧洲产生了以人为中心的人文主义思想，其中，英国的霍布斯、洛克和法国的伏尔泰、卢梭均主张人人有出自自然本性的平等和自由，人人拥有完全的自然权利。这些自然法学说的出现引起了人们对人类生存的基本权利的思考，而现实的贫困潦倒的处境自然是与这些学说背道而驰的，因此，这些学说便成了社会保障法的理论源泉。然而，直接导致社会保险法在德国诞生的理论则是当时的社会政策学会的“讲坛*”，其代表人物有休谟纳、瓦格纳等。（）他们主张国家干预经济生活，实施社会政策，保护劳动者的正当权益，如举办社会保险、缩短劳动日、改善劳动条件等等。他

5、们支持俾斯麦推行社会政策，直接促成了自年起德国几个劳动保险法律的制定和实施。（） （二）法律援助制度产生的背景 法律援助制度是西方法律文化的诸多发明创造中最值得称道的，它推动了社会文明的进步，决不逊色于罗马法和拿破仑法典对世界法律文化发展所产生的巨大推动力。 早在罗马法中就有提供法律帮助的规定，但那时的“法律援助属于政治上的特权”。而在中世纪时期，它属于道德的范畴，是慈善的行为。法国大*后，法律援助权利才被引入司法领域，这一做法被认为是所有公民必须接受公平审判的原则体现。由于当时所有的公民必须首先自己进行辩护，法律援助权利对所有人来说只是一个抽象的概念而已。在理论上，法律援助属于一种善意的行为

6、，给穷人提供法律援助是律师的崇高职责。这种观念一直延续至世纪，而且法律援助主要仍限于庭审阶段，当今的意大利和比利时依然如此。法律援助权利近来才发展起来。现在，世界上大多数国家都把法律援助看作是政府对诉讼中的贫困当事人所承担的财政责任，是法治社会的人权保障。作为一项重要的司法人权保障制度，法律援助已在许多国家的宪法或宪法性文件中作为一项原则被确立下来，而且被载入世界人权公约等国际条约中，成为缔约国的一项国际义务。 现代意义上的法律援助制度始于世纪年代的德国，其后，英国、荷兰、美国、法国等纷纷仿效。之所以推行法律援助制度，是因为：现代法律这个无形的纽带遍布于社会生活的每个角落。由于公民与公民、公民

7、与政府、公民与社会团体之间的政治、经济、文化、社会生活等交往日益增多，经济的、行政的、民事的、刑事的纠纷不可避免，其中许多是非通过诉讼手段解决不可的；法律知识并非每位公民都掌握。法律是一门专门的科学，尤其是英美国家，法律繁多，程序复杂，各种判例浩如烟海，绝大多数诉讼当事人没有受过专门训练，从纠纷发生到诉讼，再到纠纷的处理、诉讼的终结，离开律师的帮助寸步难行；有的公民经济上有困难。西方国家的律师费用相当昂贵，贫困的当事人无法承担，因此，政府应组织人力，安排经费，帮助那些无法承担巨额诉讼费用的人打官司。 二、中国农村社会保障的现状及原因分析 我国的社会保障制度改革是在社会转型的大背景下进行的，社会

8、转型本身意味着社会结构的重组，而社会保障制度更是一种社会资源的调配，因此，它对社会变迁、社会转型有着极其重要的意义。也正是在这个意义上，我国才一直把社会保障制度的改革作为社会转型过程中维护社会稳定的工具。这其中就意味着：第一，我国的社会转型是以经济建设为中心的，因此，在社会转型过程中将以“发展”作为强势话语；第二，我国的社会保障制度是“权宜之计”，不能将它作为一个整体进行构架。也就是说，尽管它给部分社会成员带来了一定的利益，但事实上我国的社会保障制度改革并没有使政府、企业、个人获益。老百姓更是对现行社会保障制度心存疑虑：很多发生在社会保障领域里面的*案件使人们质疑某些部门在社会保障制度实施过程

9、中究竟充当了什么样的角色，可信任程度又有多少。同时，我国的社会保障制度一直处于不断的变动之中，对权益的保护也没有形成一个具有相当普遍性的格局。 概言之，当前，我国农村社会保障制度存在着诸多问题，如层次低，范围小，覆盖面窄；社会化程度低，保障功能差；社会保障基金管理缺乏法律保障，难以保证保值增值；社会保障管理分散；停留在基本经济保障领域，没有向三个层次的保障体系演变等等。 由于社会力量发展得不完善，因此，很多应该由社会承担的职责会由政府来承担，而这样的格局容易给人带来误解，也就是说，国家依然在充当家长式的给付者。而且更加容易把社会保障中的个体权利认同为一种恩惠，所以很少通过救济的途径来进行。综合

10、分析，造成这种现状的原因主要包括： （一）法制宣传力度不够 一些乡镇和村组有文化的青壮年多数外出打工，剩下的多为老年人和儿童，占整个普法对象的以上，给普法工作带来了一定的困难。而且一些人出于个人利益的考虑，只关注法律规定的自身权利，忽略了自己应尽的义务和责任，在理解上出现了偏差。同时，基层行政执法部门和司法部门目前存在的执法不严、执法不公等现象使农民群众对法律的威慑作用产生了怀疑；对流动人口、无业人员的普法宣*育基本变成了“死角”，使他们基本处于无人管和放任自流的状态，逐渐变成了法盲或“准法盲”，因而犯罪案件在这些人群中发案较多。 （二）法律法规不完善 社会保障关系作为一种以经济利益为核心内容

11、的社会关系，在运行中.出现纠纷是正常现象，社会保障机构在行使权力时出现违法不给付或者未经行政相对人同意泄漏其贫穷或贫穷原因之隐私等损害行政相对人权益的情况，应该有相应的法律等予以调整。“人们对他受到任何社会保障机构的对待方式应有提出控诉的明确权利。假如此种控诉在社会保障机构本身范围内的控诉程序仍不能满意的话，应提交给一个*的主管机构处理。”目前，我国的社会保障领域尚未关注这一问题，仍旧停留在民事审判和行政审判之中，而且没有得到社会保障制度体系的关注。这是对个体权利所意味着的利益实体化的忽视。 （三）农村法律服务的高消费性 在苏力看来，农民为什么常常直接找法官而不是找法律服务所咨询，“除了农民对

12、于这两者的制度差别无知外，一个很重要的原因是，法官听取诉求之后提供的法律服务是不收费的，农民在这些方面也是很精明的，他她们知道如何节省他她们那不多的现金。”中国广大农村以及经济发展相对滞后的西部民众，基本难以支付这种知识的费用。于是出现这样一种两难境地：一方面，农民渴望得到法律帮助的要求常常得不到满足；另一方面，不少地方的法律服务所又每每负荷不足。 （四）农村法律服务主体量少质弱 现今发达国家的律师多集中在城市从业是一种普遍现象，其主要原因是由城市化水平所决定的。在我国大中城市包括少数发达的县城，主要是由余万名律师（执业公证员）来提供法律服务，在欠发达的农村则由号称万余人的基层法律服务工作者作

13、为法律服务市场的补充。虽然相对于在大中城市执业的律师来讲，基层法律服务工作者为数不少，但全国目前共有乡镇个，而乡镇法律服务所只有家，一个乡镇一所都没有达到。必须特别说明的是，在万余名法律服务工作者中多数是兼职，万余人指的是持证人数，而不是专职从业人数。法律服务是一项专业性强的知识型工作，它要求从业人员不仅要较为精通法律，而且还需要具有相关的经济、管理、科技及外语等方面的知识。所以，通常认为，我国农村当前状况必然难以满足农村市场日益增长的多层次、多方位、多专业的法律服务需求。 三、将法律基础服务纳入农村社会保障体系的必要性 法律基础服务应该是国家或政府为了保证赋予农民的各项权利在现实生活中切实得

14、以实现，对需要采取法律救济手段捍卫自己的法定权利不受非法侵害，但又因经济困难无力支付诉讼费和法律服务费用的当事人以及某些特殊案件的当事人提供免、减法律服务费或诉讼费，以保障其合法权益得以实现的制度。相对于社会保障制度来说，法律基础服务应当是一种法律保障制度，是社会经济和民主法制发展到一定阶段的产物，是现代化国家司法人权保障机制完善的一个重要标志。 （一）有利于农村经济以至整个国民经济的发展 实践表明，当前，随着改革发展步伐的加快和法治化进程的推进以及利益关系和格局的不断调整，农村法律服务市场前景十分广阔。小到家庭婚姻纠纷、邻里纠纷、财产纠纷，大到土地承包及开发，农产品种植加工、销售，乃至申领许

15、可证、工商登记等多种形式的非诉讼法律事务以及涉及政策性、群体性的现实问题诸如农村土地征用和干群关系等等，都迫切需要法律的帮助和指导。广大农民群众所遇到的法律问题与日俱增，正在向市场化、多样化、法制化的方向发展。如果国家能为亿农民提供最基本的合法权益保障，就能够解除他们的后顾之忧，由此开拓农村市场，扩大农村内需，进而促进农村经济和整个国民经济的发展。 （二）有利于直接保护农民权益，促进城乡协调发展 我国农村的一切改革都可以归结为农民合法权利的确立和保障。近年来，整个农村的改革和发展都是围绕农民权利展开的。但是，确立和保障农民权利这一时代重任还远远没有完成。农民的合法权益时常受到来自多方面的侵害，

16、由于经济困难或其他原因无法得到法律救济。为保障贫困农民不受经济困难所制约，享有与普通公民同等的法律帮助权，保障司法公证和司法人权，实现“法律面前人人平等”的宪法原则，需要建立合理的农民法律援助体系，帮助农民维护自己的合法权益。 （三）有利于最大限度地体现社会公平，减少社会矛盾和冲突 随着人民群众法律意识的逐渐增强，广大农民群众通过法律解决纠纷的愿望越来越强烈，法律基础服务逐渐被群众认可。保障农民合法权益不受侵犯与保障农民物质生活条件的终极目标是一致的，都是为了减少农村社会矛盾，维持农村社会稳定，进而实现整个社会的安定团结。作为农村社会保障体系中的重要一环法律基础服务的意义也正在于此。 四、将法

17、律基础服务纳入农村社会保障体系的可行性 （一）法律基础服务的目标定位 农民法律基础服务的目标选择应当是内需型的，即建立在农民内心真正的需求基础上，能够真正为农民解决问题，给农民带来实惠。在法制不健全的情况下，要建立完善的法律援助机制是不可能的。比如：当前侵犯农民权益的违法者大都是以基层政府的身份出现的，限于目前的人事管理体制和财政体制，法院在处理这类案件时不得不考虑自身利益，因而大多处理不力，致使农民寻求法律保护的途径无效。因此，现阶段在建立农村法律援助机制的过程中存在着“先援助法律，再法律援助”的逻辑顺序问题。笔者认为，只有先解决农村法律规则问题，诸如村委会的行政诉讼主体资格等问题，才能在法

18、律上解决村委会侵犯农民权益的问题，进而使得援助组织获得援助的法律工具。要根据我国的实际情况，完善现有的法律援助机构，并在此基础上建立专门面向农民的法律援助机构。 （二）进一步完善农村人民调解制度 当前，即使在农村地区，通过九年制义务教育的普及和成人教育的发展，具有高中学历的人员已占较大比例，有的已具有专科以上学历，因此，对人民调解组织人员规定一定的学历条件是完全可行且有必要的。对于农林牧副渔等方面较为简单的纠纷或较为简单的经济合同纠纷乃至某些民事违法行为，都可以纳入人民调解的范畴。 （三）动员法律专业的大学生在假期为农民提供法律帮助 为解决农村法制化进程中法律服务主体量少质弱的难题，除了利用律

19、师、法官、检察官在任职期间去农村法律服务站进行服务这一方式之外，还可以动员法律专业的大学生利用假期为农民提供法律帮助。法律工作需要理论更需要实践，一方面，法律专业的大学生能为农民解决很多现实问题，农民不花钱就能享受高质量的法律服务；另一方面，也能为法律专业大学生的法律工作职业生涯提供实践经验，为我国法治建设培养出更优秀的法律人才。 总之，法律援助制度是现代国家法律制度特别是诉讼法律制度的重要组成部分，它是法制观念发展的结果，是社会进步与文明的表现；是贫、弱者的“诺亚方舟”，是法律界的“希望工程”。农民权益保护问题是一个非常复杂的社会工程。 在实践中，我们应将法律援助机制和对农民权益保护有机地结合起来，突出立法，强化司法，巩固法律援助。 【参考文献】 周永新，黄黎若莲从*到内地*社会保障界的关注视角中国社会保障，（） 林嘉社会保障法的理念、实践与创新中国人民大学出版社， 史探径社会保障法研究清华大学出版社， 黄素庵西欧“福利国家”面面观世界知识出版社， 贺丹青论英国法律援助制度中央*管理干部学院学报，（） 李长喜英国法律援助制度概述中外法学，（） 国际劳工局展望世纪：社会保障的发展劳动人事出版社， 苏力乡土社会中的法律人法制与社会发展，（） 施文拓展农村法律服务的思考中国律师，（） （责任编辑：高 静）