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1、新版基层群众性自治组织职能定位与优化汇编 【摘要】基层群众性自治组织是根据我国宪法及有关法律规定而成立、存在并发挥职能作用的社会组织。基层群众性自治组织的职能定位与优化有赖于宪法的贯彻与落实，有赖于对相关法律的理解与运用，更有赖于思想认识的提高与工作方法的创新。只有理解自治并善于自治，尊重群众并服务群众，才能真正发挥好基层群众性自治组织的应有职能，把基层民主政治建设的更好。 【关键词】基层群众性自治组织 职能定位 职能优化 【中图分类号】D638 【文献标识码】A 基层群众性自治组织是根据我国宪法及有关法律规定而成立、存在并发挥职能作用的社会组织。基层群众性自治组织虽然不是一级政府，不具备行使
2、行政职权的资格与能力，但基层群众性自治组织的基层性、群众性及自治性特征却能在群众工作中发挥出不可替代的作用，并通过对基层政府工作的支持与配合而使攸关群众的诸多问题得到有效解决。随着我国新农村建设及城镇化建设的发展，新型居民社区的物质建设与精神文明都需要有一支思想忧、素质高、能力强的基层群众性自治组织队伍，需要通过发挥基层群众性自治组织的应有职能作用来强化自治组织的各方面功能，以使社区和农村的建设更加和谐，居民之间的关系更加和谐，从而促进社会的稳定和国家的科学发展。这是社区群众的实际要求，也是当前国情的客观需要，对于维护居（村）民的利益权利、推进*民主政治、构建*和谐社会均具有重要的现实意义。
3、基层群众性自治组织的宪法地位 基层群众性自治组织作为一种社会组织，其社会地位是由我国宪法及相关法律决定了的，基层群众性自治组织的性质与职能内涵不仅体现了相关的法律精神，也体现了*民主的宪政思想。 *的宪法政治思想要涵。广义地讲，宪法政治是以人民主权为道德前提，以法治、民主和分权制衡为制度手段，以人权为价值目标的政府制度。民主就是人民当家作主，由人民掌握国家政权，由人民主政管理社会，这和封建时代的统治和被统治是完全不同的。*自成立之时起就有了宪法政治思想的萌芽，主要可归纳为这样几点：主权在民；使人民的意志不断上升为国家的法律；真正的宪法政治源于民众的参与；各种政治势力应在宪法规定的范围内活动。虽
4、然起初的宪法政治思想难免简单与偏颇，并且浸染时代的色彩，但也为*宪法政治思想的初步形成与发展打下了重要的基础。在后续的民主*斗争、*改造及*建设过程中，*的宪法政治思想经过理论与实践的反复交替与上升，最终形成了具有时代特征的、更加符合中国国情的、能够体现中国政治特色的宪法政治思想，尤其是十一届三中全会以来的宪法政治思想在继承人民主权这一道德前提的基础上，更加注重民主政治的具体实施与方式效果，也更加重视以法治手段作为民主制度的保障措施。 基层群众性自治组织的概念。根据中华人民共和国村民委员会组织法和中华人民共和国城市居民委员会组织法的具体规定，基层群众性自治组织指的是依照有关法律规定，以城乡居民
5、（村民）一定的居住地为纽带和范围设立，并由居民（村民）选举产生的成员组成的，实行自我管理、自我教育、自我服务的社会组织，即所谓的城市“居民委员会”和农村“村民委员会”。从宪法及有关法律规定来看，居（村）民委员会是一个社会组织，它不是一级政府，所从事的也不是政府行政事务。但是，居（村）民委员会要对本居住地区的居民群众进行“自我教育、自我管理、自我服务”等基层性自治工作，这就决定了它的基层性、群众性和自治性等特征。基层性是指它指存在于自身所在居住地这一局部范围，也只负责这一基层社区的工作；群众性是指它不同于国家政权组织和其他政治、经济等社会组织，工作范围也限于社区内的公共事务公益事业；自治性是指它
6、不从属于国家机关，也不受基层政权的直接领导，具有自身组织的*性，但应该接受基层政权的指导与服务。这就决定了基层群众性自治组织的特殊地位与优越性。 基层群众性自治组织的性质地位。基层群众性自治组织的地位是由其性质决定的，而其性质又是由其产生的方式决定的。我国基层群众性自治组织的产生主要体现为两个方面，第一个是它符合憲法的规定，选举产生的权利是由法律所赋予的。其实这一法律规定也正是*宪政思想的重要内涵体现，比如将人民的意志上升为法律本身既是党的民主之宪政思想，也是这一思想的法律化，这就从内涵和形式两个方面将民主权力应用在基层群众性自治组织的选举上，从而对基层群众性自治组织的选举形式进行了定性。第二
7、个是它的选举方式，即民主选举，民主选举是人民行使民主权力的一个方面，他们通过自己的判断选出社区组织，自然是能够代表群众，也自然具有真正的自治性，其性质无疑体现在这两个方面，从这个角度说，基层群众性自治组织自然也是符合法律规定的。 基层群众性自治组织的职能定位 基层群众性自治组织的实践意义。基层群众性自治组织作为一种社会组织，其实践意义不仅在于基层群众的自治管理，还在于这一组织的产生与存在。就基层群众性自治组织产生的过程而言，其民主选举的方式本身就是*民主宪政的最佳表现。民主自治在国家治理与社会管理中不仅是一种形式，民主也不是从自治才开始实现的，如果没有民主选举这一过程，民主自治就会缺少稳固的根
8、基，管理权就并不属于人民。因此，在基层群众性自治组织的建设实践中，以民主选举去产生这一组织必然是民主与自治迈出的关键性一步。再说，基层群众性自治组织的存在也是民主实现的有效途径，为人民直接参与社会管理甚至政府事务提供了机会和条件，对于进一步发挥政府的职能作用具有十分重要的意义。基层群众性自治组织的产生与存在的另一个基础是宪法性，将基层群众性自治组织纳入国家的宪法中，也就给我国的民主实践提供了有力的宪法和法制保障，并通过宪法和法制的有关规定来实践民主进行的性质、任务和方式，为依法治国打下了基础。总体来讲，基层群众性自治组织的基层性、群众性和直接民主的优势，使得它在进行公民利益的表达、协调公民之间
9、的利益时更能体现大多数人的原则立场，也更能有效地实施并产生良好的作用，使居民之间的关系更加融洽，使城乡社区建设更加和谐，也更有利于社会的稳定和国家的科学发展。 基层群众性自治组织的职能定位。在1998年11月4日公布实施的中华人民共和国城市居民委员会组织法和中华人民共和国村民委员会组织法中，居（村）民委员会是自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，并实行民主选举、民主决策与民主监督。从这一规定来看，居（村）民委员会作为社会自治组织，其职能作用应发挥在这样几个方面：一是社区管理。社区是民众聚居之地，人多的地方问题就多，事务也会繁忙，而社区问题因直接产生于居民之间，所以就非常琐屑，如财产管理
10、、环境卫生、社区安全、邻里纠纷等。百姓事无小事，从中不难看出居（村）民委员会在管理方面所发挥的作用是多么大，又是多么的不可替代。二是居民教育。居民教育是针对居民开展的思想政治教育、政策法律学习、社会风尚熏陶等活动，以使社区居民能够热爱国家、热爱*制度、维护*的领导、遵纪守法、保持精神文明、移风易俗等，使社区发展更符合现代化建设的需要，更有利于和谐社会的发展。三是公益服务。社区居民在现实工作与生活中有很多需要解决的问题，未必很大，但却繁多、琐屑，这些都需要居（村）民委员会通过发挥自己的职能作用而加以有效解决。由此看来，社区内的基层群众性自治组织既有社会组织的服务性功能，又有基层政府机构的行政性功
11、能；既有自治的基本形式，又不能超越国家政策制度与法律的规范，其职能的基础性、特殊性由此可见一斑。 基层群众性自治组织的职能缺陷。由于作为基层群众性自治组织的居（村）民委员会的法人地位在中华人民共和国城市居民委员会组织法和中华人民共和国村民委员会组织法中并未予以明确，导致有很多公共事务不便处理，而实际情形则是它们所承担的又远远超出其职能范围，因此这实际上的职能缺陷是客观存在的。从行*上理解，居（村）民委员会并非行政主体，至少它没有行政管理权；从和基层政权的关系上看，基层人民政府与基层群众性自治组织的指导与被指导的关系，也是协助与被协助的关系，而不是领导与被领导的关系。如此一来，居（村）民委员会的
12、自治工作就会出现这样一些困顿：第一，自治权和行政权大小不符。自治权似乎是范围较广、权限较大的管理权，但形成法人地位的缺失却导致很多社区事务无法开展和实施；第二，自治内容与行政化倾向不符。既然基层政权将居（村）民委员会视作自己的下属机构，就会不自觉地将之作为“一级政府”而加以调用，不仅要通过居（村）民委员会发布行政命令，还会安排较多的行政性工作，将许多原本属于行政下属机构的工作内容分配给了居（村）民委员会，造成居（村）民委员会工作运转的行政化，这就会冲击到居（村）民委员会的自治工作形式，从而影响到基层群众性自治组织的职能发挥。 基层群众性自治组织的职能优化 依法自治，明确基层群众性自治组织的“自
13、治法人”地位。基层群众性自治组织的合法性在国家宪法及相关法律规定中是明确的，但城乡社区的依法自治是一个整体系统，并不是仅仅承认基层群众性自治组织的合法性这么简单。除了他的产生要合法、它的存在要合法之外，它的行为过程更要合法，更需要以法律的形式确立其“自治性”的法人地位。从目前宪法政治思想及基层群众性自治组织的实际职能看，基层群众性自治组织尽管不是一级行政机构，没有相应的行政权；但也不是一般的社会组织，如工厂、企业、公司、协会等；而是具有一定的与国家政策、制度、法律及行政命令相关的社会管理权，如果对其自治性特征不予法人认定，那么行使类似行政权的过程就会缺少依据，不仅不利于开展自治工作，也会出现问
14、题并导致不良后果的出现，以及出现问题无法人承担法律责任的尴尬局面。由此看来，所谓自治法人地位的确认应该体现为这样几个方面：首先，应将社区自治组织确定为公务法人，因为社区自治也是集体自治，属于公共事务，在这一点上，它和政府机构相比并没有任何区别。公务法人的确立更有利于社区内公共事务与公益事业的开展。其次，应将社区自治组织确立为自治法人，这一点又和一级政府完全不同。自治是一种权利，是一种行政化的权利，也是一种民主化的权利，自治的权利如何行使需要规范，而且这个权力和义务、责任是不可分割开的。再次，作为一种相对特殊的社会组织，在具有法人地位的前提下，也应拥有相应的法人待遇，应将集体与个体的法定待遇纳入
15、政府财政预算，使自治法人地位从各个方面都能得到良好体现。 明确职能，提高基层群众性自治组织的管理、教育及服务能力。基层群众性自治组织的自我管理、自我教育及自我服务能力必须通过对自身职能的正确、有效发挥才能得到提高，职能的有效发挥源自职能的正确发挥，要能做到这一点，明确基层群众性自治组织的切实职能是必须的。尽管基层群众性自治组织的基层性、群众性与自治性决定了其工作内容的琐屑，但并不等于自治组织做得越多越好，做得越大越好，而是要把属于自己职能范围内的事情做实、做细、做透。 宪法赋予居（村）民委员会的职权包括：第一，协助基层政府开展工作。基层群众性自治组织的特殊性决定了它和基层政府的关系，即被协助与
16、被指导的关系。但作为基层群众性组织，它又是基层政府开展工作的最有力帮手，既能协助政府将有关政策法规进行传达与贯彻，又能够向基层政府反馈民意，将民众的意见和建议上传给政府部门，从而起到中间桥梁的作用。第二，经营和管理好组织财产。总之，自治组织既要明确自治之责，又要把握自治之法；既要加强自我管理、自我教育及自我服务，又要协助基层政府搞好工作，管理是手段，教育是方法，服务是宗旨，建设和谐社区、和谐社会是其根本目标。 强化功能，完善基层群众性自治组织的民主政治建设。基层群众性自治组织是民主政治建设的具体化，是建设*和谐社会的基础性工作，作为*宪政中的民主政治思想，它的体现就在于民主的具体化基层群众自治
17、。因此，要强化基层群众的自治功能必须实现民主政治、加强民主政治建设，并在这一实践过程中完成社区自治工作，摸索基层群众的自治方法，培养民主政治的意识和能力。首先是基层群众性自治组织构成的民主性。根据我国的相关规定，我国的基层群众性自治组织应由居（村）民委员会构成，以遵循我国相关法律和“居（村）民居住地区”的原则，充分彰显基层群众性自治组织产生的民主性和民意性。其次是基层群众性自治组织决策的民主性。在相关决策中应贯彻少数服从多数的民主集中制原则，在维护绝大多数群众利益的基础上，保证民主应在最广大的范围内实现。再次是基层群众性自治组织管理的民主性。社区管理是基层群众性自治组织的主要职责内容，但社区管
18、理不是行政管理，基层群众性自治组织既要以基层群众为服务对象，又要以基层群众为管理主体，通过居（村）民委员会齐抓共管来达到群众自治、和谐社区的目的。第四是基层群众性自治组织监督的民主性。居（村）民委员会的公务事项同样离不开民主监督，这也是民主政治重要的构件要素，社区管理过程中的一切事务都要公开，并经由民众监督与评价，在充分尊重民主监督的同时，应积极采纳群众的意见和建议，使自治组织成为真正的基层性自治组织。 其实，千*来封建专制思想残余的影响、既得利益阶层的干扰以及大量实际问题的阻滞，都使得民主*问题还存有较多阻滞。基层群众性自治组織的职能定位与发挥并不仅仅是一个宪政问题或法律问题，也不仅仅是一个民主建设的问题，还是一个思想认识的问题。随着我国改革的深入及社会结构的巨大变化，新农村建设及城镇化建设的未来发展都需要社区管理的创新与开拓，尤其需要思想认识的提高与民主意识的增强，这是现代化社区管理的基础，也是实现基层民主自治的前提。作为基层群众性自治组织的居（村）民委员会，只有从思想上提高认识，理解自治、善于自治，尊重群众、服务群众，才能发挥好基层群众性自治组织的应有职能，把基层民主政治建设得更好。 【注释】 基层政权与基层群众性自治组织，价值中国网，http：/. 任培华：“民主*问题不容忽视”，人民论坛，202x年第5期，第27页。 责编/王坤娜
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