高级政治经济学讲义-14中国的城市化

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1、单击此处编辑母版标题样式,,单击此处编辑母版文本样式,,第二级,,第三级,,第四级,,第五级,,,*,清华大学政治经济学研究中心,,Center for Political Economy at Tsinghua University,CPET,第,14,讲,,中国城市化,,14.0,城市化的定义,,14.01,何为城市化？,城市化就是一个国家或地区的人口由农村向城市转移、农村地区逐步演变成城市地区、城市人口不断增长的过程；在此过程中，城市根底设施和公共效劳设施不断提高，同时城市文化和城市价值观念成为主体，并不断向农村扩散，此外农村中城市特质的增加也属于城市化。城市化就是生产力进步所引起的人们

2、的生产方式、生活方式以及价值观念的转变的过程。,,城市化本质上是伴随着非农产业的开展农村人口向城市不断迁移和集中的过程，即农村居民的市民化。,,温家宝总理曾在2021年?政府工作报告?中指出，我国未来的城市化方向是推进农民工市民化，逐步将城镇根本公共效劳覆盖到农民工；,,李克强总理也曾提出：“新型城镇化，是以人为核心的城镇化。〞,,14.02 城市化不等于城市建设和城市开展,城市化的核心和本质是要实现非农就业人口的市民化，与此相关的是要着力降低阻碍农民工进城落户和迁徙人口定居的门槛，即改革城乡二元的户籍制度以及与之相联系的住房制度、教育制度、公费医疗制度、失业救济和社会保障制度，等等。,,而城

3、市建设和城市开展旨在提高城市根底设施和公共效劳水平，调整产业结构和改善投资环境以提供充分的就业岗位，改善现有城市居民〔包括原市民和新市民〕的生活和社交环境，提高城市居民的福利水平。,,显然，城市化是城市建设和城市开展的目的和归宿，城市建设和城市开展是城市化的载体和根底。相同建设和开展水平的城市，城市化水平不一定相同，而城市化水平相同的城市，城市建设和城市开展水平不一定相同。,,14.03 与城市化相关的指标：在国务院发改委拟定的城市化开展规划中，真正与城市化相关的指标只有8个，其中包括：城镇化率；农业转移人口落户城镇数；人均城镇工矿用地面积；农民工随迁子女平等接受义务教育比例；城镇失业人员、农

4、民工、新成长劳动力免费接受根本职业技能培训覆盖率；城镇根本养老保险常住人口覆盖率；城镇根本医疗保险常住人口覆盖率；城镇保障性住房常住人口覆盖率，等等。,,14.04 与城市建设和城市开展相关的指标：而其余10个都是与城市建设和城市开展相关的指标：百万以上人口城市公共交通占机动出行比例；城镇公共供水普及率；城市污水处理率；城市生活垃圾无害化处理率；地级以上城市空气质量到达国家标准的比例；城镇可再生能源消费比重；绿色建筑占新建建筑比重；城市建成区绿化覆盖率；城市家庭宽带接入能力；城市社区综合效劳设施覆盖率，等等。,,14.05 要防止摊大饼式的城市空间扩展,在最近一轮造城运动中：,,12个省会城市

5、规划建城55个；,,144个地级市有133个规划建新城200个；,,161个县城有67个规划建新城；,,已公布规划面积的96个新城占地6105平方公里。,,天津滨海新区2021年规划建设面积1000平方公里，规划人口只有600万。,,2021-2021年局部城市新区建设情况〔人口：万；面积：平方公里〕,名称,时间,城区人口,城区,,面积,建成区,,面积,新区名称,时间,新区规划面积,新区,2020,建设用地面积,新区,2020,规划人口,已建成新区面积,,已建成新区人口,兰州,2011,187.48,212.07,196.97,兰州新区,2012,806,110,60,,,,贵州,,,,,,,

6、,,,,,,贵阳,2011,182,414.77,162,贵安新区,2012,1560,600,500,,,,安顺,2011,46.5,109.48,36,,,,,,,,,陕西,,,,,,,,,,,,,西安,2011,343.4,373.96,342.55,西咸新区,2010,882,272,236,,,,咸阳,2011,82.55,78,66.95,,,,,,,,,四川,,,,,,,,,,,,,成都,2011,544.79,779.73,483.35,天府新区,2011,1578,650,580-630,,,,重庆,2011,840.07,5696.6,1034.92,两江新区,2010,1

7、200,550,500,,,170,天津,2011,597.81,2334.47,710.6,滨海新区,2006,2270,1000,600,,,253.67,,,,,,京津新城,2012,53,37,30,,,,河南,,,,,郑汴新区,2009,2127,410,500,,,,郑州,2011,309.75,439.07,354.66,郑东新区,2003,150,,150,80,,80,鹤壁,2011,41.5,130.42,55.45,鹤壁新区,2012,130,,,33,,25,濮阳,2011,42,153.56,44,濮阳新区,2012,120,,,,,,洛阳,2011,203,331.

8、42,186.85,洛阳新区,2009,480,,,,,,焦作,2011,76.08,96.69,96.69,焦作新区,2010,180,,,,,,新乡,2011,75.5,110,106.9,新乡平原新区,2010,188,,50,,,,许昌,2011,41.69,97,80,许昌新区,2010,180,69,60,,,,,,,,,,,,,,,,,张掖,2011,19.11,35.59,35.59,滨河新区,2008,26.4,,20,,,,鄂尔多斯,2011,56.46,195.58,112.58,康巴什新区,2004,155,32,30,,,7.2,,我国城市和小城镇并存。,城市,,66

9、0,个,小城镇,,19683,个,,2021年我国镇区平均人口10749人。,14. 06,城市化概念比城镇化更科学,,“城镇化〞主要是以乡村社区集中为重点，强调的是“农民离土不离乡〞、“进厂不进城〞 或“进城不落户〞、“迁徙不定居〞，其结果是小城镇遍地开花，既占用了大量耕地，又达不到城市化的理想效果。而“城市化〞战略，不仅强调农业劳动力向非农产业的转化，更强调农村居民向城市居民的转化。,,“大中小城市和小城镇协调开展〞命题的矛盾：如果我们用城市化代替城镇化，可以把建制镇看作是微型城市，这样，中共十六大的提法就可以改为：“大中小微城市协调开展〞。,,通常都是提城市群，而不提城镇群；通常都把农民

10、与市民并列，而不是与镇民并列；以人为本的新型城镇化本质上是农村居民的市民化，而不是镇民化；,,英文中只有城市化〔urbanization〕，没有城镇化。,,14.1,,中国的城市化,,是未来开展的主导战略,,坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步开展。,14.11,中共十八大提出四化同步,,李克强：中国未来最大开展潜力在城镇化,,,要把城镇化作为扩大内需的战略重点，最大的内需在城镇化，最雄厚的内需潜力在城镇化。,,城镇化核心是人的城镇化 不能人为“造城〞

11、,,破解城市二元结构难题 走新型城镇化道路,,城镇化是现代化应有之义和根本之策,,协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择,,推开工业化和农业现代化协调开展,,为经济可持续开展提供充足的劳动力来源,,缩小城乡居民收入差距,,提高全体居民消费水平,,为城市房地产业开展提供巨大空间,,为第三产业开展创造需求,14.13 城市化对我国经济开展的重大影响,,21世纪影响人类开展和改变世界面貌的有两件事：一是美国的高科技产业的开展；二是中国的城市化进程。,,诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨,14.14,中国的城市化对世界的重大影响,,14.2,中国城市化的现状,,14.21,城市化水平和速率偏低,外表上看

12、1978-2021：城镇人口由1.72亿增加到7.12亿，城镇化率由17.92%提高到52.57%，年均提高1.02个百分点，接近上中等收入国家平均水平，用30年时间完成了英国200年、美国100年和日本50年走过的城镇化进程。但目前我国城镇化水平是以城镇非农业人口占总人口的比率测算的，所谓52.6%的城镇人口中，包含了2.34亿农民工及其家属！由此可见，我国实际的城市化水平远比官方公布的低得多。,,,,图2：上海市人口增长轨迹〔1978-2021〕,,设定城市户籍人口的市民化程度为1，农民工和其他非户籍城镇常住人口那么由于实际享受的城市居民待遇程度不同，其市民化程度会大于零小于1。由此测算出

13、的真实城市化率=〔1- ɑ 〕×以户籍为统计口径的城市化率﹢ ɑ ×以常住人口为统计口径的城市化率。,,按照上述一标多维的市民化度进行测算，我国目前的真实城市化率为45%，它高于按城镇户籍人口统计的城市化率35%，但低于按城市常住人口统计的城市化率52.6%。,,城市化总体进程沿,S,型曲线变动，城市化率突破,30%,后进入加速阶段，直到城市化率接近,70%,；从人口流动看：城市化率低于,50%,，以从农村进入城市为主；超过,50%,，以从小城市进入大城市为主；超过,70%,，人口流动以从城区进入郊区为主；大都市圈阶段人口进入郊区。,城市化根本规律,图,2,城市化,S,型曲线,,城市化进程的国

14、际和地区比较,韩国在1960-1985年的经济起飞期间，城市化水平从36%上升到了74%，年均提高1.52个百分点。战后日本在创造举世瞩目的经济高增长奇迹的同时，也创造一个至今无人打破的城市化开展纪录：1947 年到1965 年，其城市化率由33.1%提高到68.1%，年均提高1.94 个百分点。台湾在经济起飞期间，城市化从1946年的19.7%上升到1985年的71%，近40年中提高了51个百分点，年均提高1.28个百分点。,,我国从1978年到2021年33年中，国内生产总值年均增长9.8％，大大高于同期资本主义兴旺国家年均增长2.5％、世界年均增长3％和开展中国家年均增长5％的速度。但我

15、国的城市化水平仅从1978年的17.92％，提高到2021年的52.6%。考虑到目前我国城镇化水平是以城镇非农业人口占总人口的比率测算的，所谓52.6%的城镇人口中，包含了2.34亿农民工及其家属！由此可见，我国实际的城市化水平远比官方公布的低得多。,14.22 中国的城市化进程严重滞后于工业化和经济开展速度,,14.23,城市数量和规模不断扩大,1978-2021：城市数量从193个增加到670个。目前人口1000万以上的城市有3个，400-1000万城市11个，100-400万以上的城市113个，50-100万城市114个。京津冀、长三角、珠三角三大城市群以占全国2.8%的国土面积集聚了全

16、国18%的人口，创造了36%的GDP，吸引了80%的外商直接投资，实现了75%的国际贸易。,,美国的三大城市群——大纽约区、五大湖区〔芝加哥区〕、洛杉矶区，其经济奉献率占全美的67%；日本的三大城市群——大东京区、阪神区、名古屋区张日本经济总量的70%。而中国的三大城市群中，珠江三角洲占GDP的10%，长江三角洲占18%，京津唐环渤海经济区占7%，总计35%，1/3多一点，而日本和美国的三大都市群的经济奉献率都在其全国的2/3以上。这说明，即使就中国的特大城市和超大城市而言，与世界级大都市相比，其规模仍有扩大的空间。,,14.24,人口城市化滞后于空间城市化,在经营城市的口号和土地财政的驱使下

17、，地方政府热衷于不断扩大城市的空间，而抵抗进城的农民落户、迁徙的人口定居。2000-2021年，我国城镇建成区面增长了76.4%，而城镇人口只增长了50.48%〔户籍人口增长更慢，近3年中只有2500万农民工落户〕，城镇人口密度由8500人/平方公里降至7300人/平方公里，人均建设用地142平方米，兴旺国家82.4平方米，开展中国家83.3平方米。,,1981—2003,年，全国城市建设用地面积每年增加约,1011,平方公里，以年均,6.87%,的速度递增。而且由于城市多建于平原地带，所以城市用地的外延扩张多为近郊区优质、高产的耕地。,,,我国城市人均住宅面积到达30多平方米，是香港的4倍、

18、日本的2倍。当我们以大宅为美、为荣，并为此疲惫不堪时，在近邻日本，精致适用的小户型比比皆是；远方瑞典，首都斯德哥尔摩立法规定个人居住面积的“上限〞，人家说：土地资源不可再生，谁都无权超额消费……力所不及也要住“大宅〞，不仅节衣缩食苦了自己，也抬高房价连累他人、消耗资源愧对后人。,,我国城市人口密度与国外相比差距较大，2003年仅为847人／平方公里，超大城市仅为1405人／平方公里，与国外的差距非常大。如在1992年纽约和莫斯科的人口密度已到达8900人／平方公里，巴黎的中心区更高达20400人／平方公里。,,小城镇用地存在着严重的不经济现象。据测算，我国建制镇单位土地面积的建筑容纳量即容积率

19、还不到0.2。全国小城镇可盘活的用地在30%以上。,,超大规模〔澳新〕: 中澳比较1:7043,,大规模〔美加〕: 中加比较1:563,,中等规模〔欧盟〕: 中欧比较1:56,,小规模〔日韩台〕: 中日比较1:4,,超小规模〔中国〕：农户户均面积7.5亩左右,14.25,农户耕地规模过小,,14.26,半城市化的社会问题,2.6亿农民工,,5800万留守儿童,,留守妇女,,留守老人〔空巢老人〕,,386199务农部队,,1.66亿新生代农民工〔80后-90后〕,,3000万流动儿童,,民工荒,,春运潮,,14.3,中国未来城市化趋势,,国家发改委的目标：到2021年城镇化率到达60%，意

20、味着年均提高约0.9个百分点，低于1978-2021的1.02，更低于2000-2021的1.36。,,努力实现1亿左右农业专业人口在城镇落户。未来每年还将有1000万左右的农村人口进城，到2021年农业转移人口将到达3亿，到2021年只能解决其中的三分之一落户城镇，年均1200万。,,显然，上述目标如果是以常住人口为标准设定的，并不算高，但如果完全以户籍人口为标准又可能过高，假设以2021年我国真实的城市化率45%为基准，我认为，我国的真实城市化率到2021年应该到达55%，到2030年应到达65%，而到2050年根本实现现代化时，我国的真实城市化率应到达80%,,14.4,我国城市化道路的

21、选择：,,大中小微城市如何布局？,,14.41,我国城市规模统计的划分标准,表1：城市规模统方案分标准 单位：万人,城市分类,城区常住人口规模,,,1980,年标准,新标准,超大城市,,1000,以上,特大城市,100,以上,500-1000,大城市,50-100,100-500,中等城市,20-50,50-100,小城市,20,以下,50,以下,注：,1980,年口径为城区及近郊非农业户籍人口，新标准为城区常住人口。,,,,2002年11月，中共十六大提出“大中小城市和小城镇协调开展〞的战略。显然，所谓“大中小城市和小城镇协调开展〞也并非大中小城市和小城镇同步开展或平行开展。根据人口、土地

22、、工业化程度和经济开展水平等因素，在城市化进程中，大中小微城市的地位和比重一定是有上下大小之分的。,14.42 如何理解大中小微城市协调开展,,国务院?全国主体功能区规划?：构建“两横三纵〞为主体的城市化战略格局，即以陆桥通道〔东起连云港、西至阿拉山口的运输大通道，是亚欧大陆桥的组成局部 、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑，以轴线上其他城市化地区为重要组成的城市化战略格局。,,这一战略实质上是要形成一种“集中—均衡〞式的国土空间开发模式。所谓集中，是指在较小区域范围内集中开发，促进产业集聚开展，人口集中居住，城市密集布局

23、，以较少的国土空间承载大规模、高强度的工业化城市化活动，提高空间利用效率。所谓均衡，是指在全国范围内，形成假设干个人口经济密集的城市化地区，并在全国国土空间上相对均衡分布，形成带动区域开展的新增长极，逐步缩小区域差距。,,小城镇的兴起是我国改革开放初期特定环境下的产物 。20世纪80年代初，家庭联产承包责任制，大量剩余劳动，乡镇企业转入非农业， “离土不离乡〞、“进厂不进城〞的农村工业化模式。这些劳动力大局部集中在乡镇，这造就了我国小城镇的繁荣，开展小城镇作为20世纪80年代至90年代中期我国城市化模式的选择也就应运而生了。随着费孝通先生?小城镇，大问题?一文的发表，小城镇得到了异乎寻常的开展

24、。1949年，全国建制镇只有2500多个，到1999年就到达19000多个，加上非建制镇，总数接近60000个。,,大城市是推进新型工业化的根底。新型工业往往是成套机器设备、各类化工原料、精密器械与仪表、高技术的电子元件制造与软件设计等重化工业和电子工业，这些产业要求的经济规模一般比较大，它需要城市功能的效劳，需要大规模的工业根底设施支持，需要大量的劳动力，需要产业集聚的效益，需要紧靠它的大用户，需要第三产业的效劳，特别是为生产效劳的第三产业，而这一切都只有大城市能够方便地提供。世界银行?1984年世界开展报告?中提出：城镇只有到达15万人的规模时，才会出现集聚效益。我国的许多研究那么认为，小

25、城镇的镇区人口至少也要到达3万人以上，才能正常发挥集聚的功能。,,14.43 优先开展大城市的理由,从减少耕地占用的角度看：从农村居民点〔自然村〕－建制镇－小城市－中等城市－大城市－特大城市－超大城市，其人均占地面积〔平方米〕，依次递减为170 －154 － 143－ 108 － 88－75。,,2001年全国建制镇共17892个，城市269个，建制镇人口缺乏城市人口四分之一，但建制镇占地总面积却超过了城市占地总面积。所以，从节约集约使用土地的角度出发，中国不宜盲目开展小城镇，造成土地资源的浪费。,,即使从小城镇建设成效最高的苏锡常地区来看，建制镇的建成区面积平均已到达1.53平方公里，但平

26、均每个建制镇的常住人口仅为6384人，建制镇的人口密度为4169人/平方公里，不到国家标准的一半。小城镇用地存在着严重的不经济现象。据测算，我国建制镇单位土地面积的建筑容纳量即容积率还不到0.2。全国小城镇可盘活的用地在30%以上,,目前城市建设空间和工矿建设占用空间偏多，单位面积产出率较低，城市和建制镇建成区人口密度呈下降趋势。要改变这种不合理的开发模式，把提高空间利用效率作为国土空间开发的重要任务，引导人口相对集中分布、经济相对集中布局，走空间集约开展道路。要把城市群作为推进城市化的主体形态，其他城市化地区要依托现有城市集中布局、据点式开发。城市开展要充分利用现有建成区空间，提高单位面积产

27、出率。,,,从城市控制污染的能力来看：大城市在创造同量GDP的条件下，其污染物排放量远远低于中小城市。而且，由于规模经济的原因，大城市降低单位污染的本钱也远低于中小城市，特别是小城镇。以1995年为例，当时坐落在全国各个城镇的乡镇企业的总产值占全国GDP的25％，但所排泄的各种污染物，大都超过全国工业污染排放总量的25％。,,从解决就业问题来看，由于第二产业特别是第三产业的开展主要依托大城市，大城市远比中小微城市能够为农村转移人口提供更多的就业时机，大城市更容易养活穷人。,,大城市为效劳业开展提供了更广阔的空间。从现在起到本世纪中期，我国都面临着巨大的就业压力，而以效劳业为主体的第三产业是吸纳

28、就业尤其是农村剩余劳动力的主要领域。效劳业的一个重要特点是人口必须集中到一定规模时，效劳企业才能盈利，效劳业特别是现代效劳业才能作为产业来经营。只有在大城市里，门类齐全、高度配套、分工细致、功能明晰的第三产业才会有广阔的生存和开展空间。特别是日常利用频度较少的效劳业，较特殊的效劳业，在小城市和城镇根本无法生存，只有在大城市中才能得以开展。,,14.44 我国的超大城市仍有开展空间,目前我国城市数量660个，人口1000万以上的城市有3个，400-1000万城市11个，100-400万以上的城市113个，50-100万城市114个。,,英国?每日电讯报?于1月25日公布了一份2021年全球超级大

29、城市〔常住人口超过1000万〕的大型都市排行榜，共有25座人口超过1000万的城市入选。日本东京市以3420万的人口总量稳居第一，而中国的广州市那么以2490万的人口总量位列第二，排名第三的是韩国的首都首尔，人口总量为2450万。除了广州之外，中国另外两座上榜的城市是排名第10的上海和第20的北京。,,我国的超大城市仍有开展空间：上海人口密度仅相当于面积相同的日本相应地区人口密度的一半；我国东部一些核心兴旺区域站全国土地面积2.59%，集中了33.64%的GDP，但只拥有全国13.32%的人口；美国制造业就业密度最高的14个州，国土面积占全国的13%，而制造业就业人口占全国的50%；日本东京都

30、、大阪府、神奈川县三个地区占全国国土面积仅1.75%，却生产了全国31.21%的GDP，拥有全国22.94%的人口。我国四个经济特区的人口密度都比土地面积相当的纽约等都是区的人口密度低一半。韩国首尔地区的人口占全国总人口的90%。,,中国的城市群与世界城市群相比，落差还很大。城市群与城市群之间相比，美国的大纽约、五大湖等三大城市群占整个美国经济总量的,67,％，日本的大东京等三大城市群占整个日本经济总量的,70,％以上，而中国的长三角、珠三角和京津冀三大城市群，只占整个中国经,济总量的40％，其中，长三角占22％左右。在城市首位度方面，纽约占整个美国经济的22％以上，东京占整个日本经济的24％

31、以上，而长三角城市群中的首位城市上海仅占全国经济的5％。“大城市不凸起，中小城市上不来，城市群就没有竞争力〞。,,除了长三角、珠三角和京津冀规划涉及三大都市群开展外，其他区域开展规划也都涉及城市群建设，如湖北武汉城市圈、河南中原城市群、湖南长株潭城市群、安徽皖江城市带、江西环鄱阳湖城市群、山东半岛城市群和山西太原城市圈等。西部目前正在规划中的也有11个城市群。东北地区以东北4个副省级城市为中心构筑的4大城市群也在规划中。,,14.45 首位度城市人口确实定,对于一个国家的大城市人口如何决定，首先要研究的是其首位城市〔即最大城市〕人口规模的决定。根据城市体系的齐夫定律〔Zipf’s Law〕，如

32、果首位城市的人口规模决定了，那么在这一城市体系中的其他城市人口规模也就大致决定了：第二大城市人口将是首位城市人口的二分之一，依此类推，第N位城市的人口将是首位城市人口的N分之一。如果首位城市有规律可循，而其他城市的人口可以根据首位城市人口和城市的排序相应决定，那么，一个国家的城市体系也就决定了。,,一些国家的首位城市占有远远高于其面积占比的人口比重。以2021年为例，纽约占美国人口2.7%，伦敦占英国人口13.1%，东京都占日本人口10.3%，巴黎占法国人口15.9%。在一些人口不多的国家，首位城市人口占比更高，例如，首尔占韩国人口20.9%，维也纳占奥地利人口20.8%，利马占秘鲁人口25.

33、4%。在伦敦、纽约等国际大都市，虽然人口密度已经非常大，但其人口仍然在继续增长。甚至在日本这样总人口增长率为负的国家，其首位城市东京都的人口也仍然在缓慢增长。,,影响首位城市人口规模的绝对最为重要的因素就是一个国家的总人口。在全球142个国家〔经济体〕的样本中，仅仅取对数的国家人口规模这一个变量便可以解释该国取对数的首位城市人口规模的84.64%，国家人口规模增加1%，首位城市人口规模增长0.76%。即使考虑到每个城市的面积这样的“自然条件〞差异，国家人口总量仍然是影响首位城市人口规模的绝对最重要的影响因素。将最完整的控制变量全部控制之后,国家人口规模和首位城市人口规模之间的相关系数仍然高达0

34、.6。〔陈钊、陆铭〕,,14.46 国际经验提供了有力证据。从世界各国的城市化经验来看，开展最快的是大、中城市，其次是小城市，最慢的是小城镇。世界上第一个都市群是美国东北部的纽约都市群，包括波士顿、纽约、费城、巴尔的摩、华盛顿等40个大小城市。该都市群长965公里，宽160公里，占美国面积的1.5%；人口约7000万，占美国总人口的四分之一。20世纪世界相继形成的大都市群还有美加五大湖大都市群〔即由芝加哥、底特律、克利夫兰、匹兹堡、加拿大的多伦多、蒙特利尔为核心的北美制造业密集带〕；日本大东京都市群〔以东京、横滨、名古屋、京都、大阪、神户为核心，占日本全国总人口60%〕,,截止到2021年，中

35、国50-100万人口的城市还有110个，预计这些城市中的一局部也将在未来10年开展为100万人以上城市，这样，到2021年中国百万人口以上城市〔平均每个城市承载人口数308万人〕完全能够到达150个。不难看出，大城市优先开展战略恰恰是通过将小城市开展为大城市，来到达集中高效承载城市化人口的功能。,14.47 大城市优先开展的可行性,,14.48 大中小微城市协调开展的定量分析,所谓优先开展大城市，并非完全排斥中小微城市的开展，而是强调以开展大城市为主，中小微城市为辅。2002年11月，中共十六大提出“大中小城市和小城镇协调开展〞的战略。显然，所谓“大中小城市和小城镇协调开展〞也并非大中小城市和

36、小城镇同步开展或平行开展。根据人口、土地、工业化程度和经济开展水平等因素，在城市化进程中，大中小城市和小城镇的地位和比重一定是有上下大小之分的。,,表1a： 预期到2021年：大城市优先开展〔人口14亿，城市化水平60％〕,区域类型,城市化结构,预计人口,人均建成区,建成区占地总量,,（不同区域人口比重）,分布（万人）,面积,(,平方米,),(,平方公里,),特大以上城市,0.19,26600,53.4,14204.4,大城市,0.14,19600,63,14348,中等城市,0.1,14000,77.1,10794,小城市,0.09,14600,144,15624,建制镇,0.08,1140

37、0,148.3,16609.6,城镇合计,0.6,84000,82.8,,69580,农村居民点,0.4,56000,170,95200,全国总计,1,140000,117.7,164780,,表1b：预期到2021年：小城市优先开展〔人口14亿，城市化水平60％〕,区域类型,城市化结构,预计人口,人均建成区,建成区占地总量,,（不同区域人口比重）,分布（万人）,面积,(,平方米,),(,平方公里,),特大以上城市,0.08,11400,53.4,5980.8,大城市,0.09,14600,63,7938,中等城市,0.1,14000,77.1,10794,小城市,0.14,19600,144

38、,24304,建制镇,0.19,26600,148.3,39447.8,城镇合计,0.6,84000,105.3,88464.6,农村居民点,0.4,56000,170,95200,全国总计,1,140000,131.2,183664.6,,采取大城市优先开展战略，与小城市优先开展战略相比，建设用地将会节约18884.6平方公里。,到2021年，在预计人口14亿、城市化水平60％的前提下，假设实施大城市优先开展战略，即60%的城市人口分布在特大以上城市、大城市、中等城市、小城市、建制镇的人口比重分别为0.19、0.14、0.1、0.09、0.08，全国城镇建成区占地总量：164780平方公里；

39、根据同样预测，假设实施小城市优先开展战略，即60%的城市人口分布在特大以上城市、大城市、中等城市、小城市、建制镇的人口比重分别为0.08、0.09、0.1、0.14、0.19，全国城镇建成区占地总量：183664.6。,,表2：全国人口在不同城市群的分布(2021-2021) 单位：万人,序号,城市群名称,2010,年,2020,年,1,长三角,7946,9774,2,珠三角,4230,5203,3,京津冀,6000,7380,4,湖北武汉城市圈,2956,3635,5,河南中原城市群,3872,4763,6,湖南长株潭城市群,1384,1799,7,安徽皖江城市带,3058,3761,8

40、,江西环鄱阳湖城市群,2200,2860,9,山东半岛城市群,4700,5781,10,山西太原城市圈,966,1456,10,大都市圈合计,,37311,46214,11,西部,11,个城市群合计,4000,5200,14,东北,4,大城市群,3000,3900,全国城市群承载人口总计,,44311,55314,,以上城市群目前承载人口约44311万人，按照各地规划目标的根本情况以及中国城市化的整体进程，预计2021年全国十多个主要城市群将承载人口55314万人，占届时全国城市人口将到达66%。,,表3a 预期到2050年：小城镇优先开展〔人口16亿，城市化水平75％〕,区域类型,城市化结

41、构（不同区域人口比重）,预计人口分布（万人）,人均建设用地,,（平方米）,建成区占地总量,,(,平方公里,),特大以上城市,0.30,48000,53.4,25632,大城市,0.15,24000,63,15140,中等城市,0.10,16000,77.1,14336,小城市,0.05,8000,144,9920,建制镇,0.15,24000,148.3,35592,城镇合计,0.75,140000,82.2,98600,农村居民点,0.25,40000,170,68000,全国总计,1.00,160000,104,166600,,表3b 预期到2050年：小城镇优先开展人口16亿，城市化水

42、平75％〕,区域类型,城市化结构（不同区域人口比重）,预计人口分布,,（万人）,人均建设用地,,（平方米）,建成区占地总量,,(,平方公里,),特大以上城市,0.07,11400,53.4,5980.8,大城市,0.08,14800,63,8064,中等城市,0.10,16000,77.1,14336,小城市,0.25,40000,144,49600,建制镇,0.25,40000,148.3,59320,城镇合计,0.75,140000,114.8,135300.8,农村居民点,0.25,40000,170,68000,全国总计,1.00,160000,147,203300.8,,强调大城市〔

43、包括特大城市、超大城市、超特大城市以及大都市群〕优先开展战略，并非完全排斥中小城市和建制镇的开展，只是强调在未来城市人口的发布中，大城市要占较大的比重。比方，假定到本世纪中期〔2050年〕总人口到达16亿，真实城市化水平到达75%，城镇人口的分布为：特大以上城市占30%；大城市占15%；中等城市占10%；小城市占5%；建制镇占15%。,,14.48 假设干政策建议,1〕将城镇化战略改为城市化战略,,根据以上分析，我们建议在中共十八大报告和以后的官方文件中，不宜再继续提“城镇化〞战略，而应改为“城市化〞战略。因为“城镇化〞主要是以乡村社区集中为重点，强调的是“农民离土不离乡〞、“进厂不进城〞 或

44、“进城不落户〞、“迁徙不定居〞，其结果是小城镇遍地开花，既占用了大量耕地，又达不到城市化的理想效果。而“城市化〞战略，不仅强调农业劳动力向非农产业的转化，更强调农村居民向城市居民的转化。,,城镇化这个概念本身就很令人费解。如果其中的“城〞特指县级以上城市〔包括前述大中小和特大、超大城市〕，“镇〞特指县政府和镇政府所在地即建制镇，那么，“小城镇〞就应该既包括小城市，也包括建制镇中的小镇。但果真这样理解，所谓“大中小城市和小城镇协调开展〞的命题中，就既包含了前后重复的小城市，又漏掉了建制镇中的大中镇。更恰当的表述应该是：大中小城市和建制镇协调开展。如果我们用城市化代替城镇化，可以把建制镇看作是超小

45、城市，这样，中共十六大的提法就可以改为：“大中小城市和超小城市协调开展〞。,,2〕把“加强中小城市和小城镇开展〞改为以开展大城市为主，或把大城市群作为推进城市化的主体形态,根据我们从城市的经济功能、吸纳就业的能力、控制污染的功能和占用耕地的数量所做的分析，大城市优先开展战略，优越于大中小并重战略，更优越于小城镇优先开展战略。所以，我们不仅应该用“城市化〞战略取代“城镇化〞战略，还应该用“大城市优先开展〞取代“加强中小城市和小城镇开展〞，或按照?全国主体功能区规划?的提法，把大城市群作为推进城市化的主体形态。,,当然，我们强调大城市〔包括特大城市、超大城市、超特大城市以及大都市群〕优先开展战略，

46、并非完全排斥中小城市和建制镇的开展，只是强调在未来城市人口的发布中，大城市要占较大的比重。比方，假定到本世纪中期〔2050年〕总人口到达16亿，真实城市化水平到达75%，城镇人口的分布为：特大以上城市占30%；大城市占15%；中等城市占10%；小城市占5%；建制镇占15%。从这个意义上说，只要我们制定出合理的规划，引导城市人口主要分布在中等以上的城市，即使不提“大城市优先开展〞，也是可以的。,,3〕如果不便改变已有提法，对“小城镇〞的开展要做出明确的界定和科学的规划,应该强调，所谓加强小城镇开展，重点是建设好19234个建制镇中2000个大镇〔包括城关镇和中心镇〕，把相当一局部城关镇开展成小城

47、市，有条件的建成中等城市。绝不是笼统地开展所有建制镇，更不是盲目地开展数以万计的非建制镇。在推进城市化开展的过程中，处在都市群中的小城镇，均可视为大城市的卫星镇来开展；而未处在都市群中的每一个县，最多项选择择交通条件较好，非农产业开展根底条件较好的一、二个镇，作为县域经济的次中心加以开展。,,2009,年财政收入千强镇的指标,千强镇,县,人均财政收入（元,/,人）,14459,2945,创造税收总量（亿元）,4890.9,4997.9,吸纳非农产业就业人员（万人）,4.75,4.74,吸纳第二产业从业人员（万人）,3.00,2.47,一些强镇的经济开展规模和人口规模已经到达甚至超过城市水平。,

48、龙港镇,虎门镇,人口,57,万,人口,38,万,,建议到2050年将2000个城关镇和中心镇开展成平均容纳10万人口的小城市或镇级市〔总计容纳2亿人口〕，另外将其余2000个交通条件较好，非农产业开展根底条件较好的小城镇建设成能平均容纳2万人口中心镇〔总计容纳0.4亿人口〕。,,如果采取小城镇遍地开花的战略，将2.4亿镇区人口假设平均分布在1.9万个建制镇，每个镇只有1.2631万人口，根本不能发挥城镇的积聚效应和辐射功能。,,14.5,城市化模式：政府主导还是市场主导？,,政府主导的城市化即地方政府以土地国有化为杠杆，通过创办园区推进工业化，以城市规划控制〔城市规划修编〕和区划调整〔县改市

49、、市改区、村改居〕加速推进城市化的过程。,14.51,何谓政府主导的城市化？,,所谓农民自主型城市化是指乡镇集体在符合城乡规划的前提下，不经过土地征用，在集体土地上推进工业化和城市化并实现农民生产方式转变与分享经济成果的城市化模式。北京、广东、浙江、江苏等兴旺省份在农民自主城市化方面已经进行了大量的实践探索。,14.52,何为农民自主型城市化？,,,,农民自主型城市化保障了农村集体土地的权益，表达了农民当家作主的地位，使农民充分享受了工业化城市化的成果，缩小乃至消除了城乡二元结构所产生的各种差距和矛盾，同时也减轻了政府的财政负担，是统筹城乡开展的一大创举，国家应成认其合法地位并给予政策支持和规

50、划指导。,,〔1〕?宪法?关于我国土地制度的规定：我国的?宪法?规定，城市土地属于国家所有，而农村的土地属于集体所有。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿〞。宪法作为国家的根本性的法律框架，认定政府征地行为的法理根底是“公共利益〞。公共利益之外的建设用地土地需求可以不通过强制性征地的方式进行。这位农村集体建设用地入市流转和农民自主城市化留下了法律空间。,14.53,农民自主城市化的法律依据,,政府征收农民土地的唯一根据是公共利益的需要。但宪法只是强调征收农民集体土地必须出于公共利益的需要，并不是说只要出于公共利益的需要就一定要征收。公共利益的需要同样可以使

51、用非国有土地，正如城市大量的国有土地被用于非公共利益需要，包括私人企业的需要。而城市国有宅基地也不是为了公共利益的需要。可见，宪法有关征收农民土地的规定并非充分条件，而只是一个必要条件。而如果不是出于公共利益的需要，就更不能征收了。如果新增加的土地仅仅是为了建住宅、商店、游乐场等等，那就不能征收农民的土地，而是要允许农村集体土地进入市场，从而允许改变用途但不改变性质。,,现已公布的土地管理法修改草案，仍然强调只要列入城市规划的土地，政府就要征收；不仅如此，城市规划圈之外，但凡和公共设施相联系的土地也要由政府征收，这就把征地的范围从城市规划圈之内扩大到了规划圈之外。这样一来，政府征地的依据就不是

52、公共利益的需要，而是城市规划。如果只要城市周边的土地划入城市规划圈，划入城市规划圈的集体土地就要由国家征收为国有土地，而今天没有列入城市规划的土地明天就有可能列入，因为城市的范围在可预见的未来总是在不断扩大。,,〔2〕?城乡规划法?对集体建设用地进入规划区并没有禁止性规定。 ?城乡规划法?规定，城市、城镇、乡村建设必须编制规划，规划区用地须上一级政府批准。但并没有规定，规划区用地必须使用国有土地。按照法无规定不可为，法无禁止即自由的原那么，农民在集体建设用地上进行自主城市化并不违反规划法。相反，?城乡规划法?28条还规定，乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，表达地方和农村特色。 

53、乡、村庄的建设和开展，应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设，改善农村生产、生活条件。,,〔3〕?物权法?对国有和集体两种产权制度的物权认定。?物权法?总的原那么是：在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同开展的根本经济制度，保障一切市场主体的平等法律地位和开展权利。其次，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。?物权法?规定：“所有权人有权在自己的不动产或动产上设立用益物权和担保物权。〞同时规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有〞。因此，国家和集体作为土地所有权的主体，其权利是对等的和无差异

54、的。,,中共十七届三中全会通过的?中共中央关于推进农村改革开展假设干重大问题的决定?指出：逐步建立城乡统一的建设用地市场，逐步缩小国家行政性征地的范围，在城市规划圈之外，在符合法律和城乡统筹规划的条件下，允许农村集体建设用地进入市场，和国有建设用地同地同权同价。,14.54,农民自主城市化的政策空间,,2021年中央农村工作会议指出, 要改革征地制度。要保障农民的土地财产权, 分配好土地非农化和城镇化产生的收益。不能再靠牺牲农民的土地财产权利降低工业化城镇化本钱。本届政府要完成这项改革, 2021年要制定农村集体土地征收条例。,,中共十八届三中全会决定,让广阔农民平等参与现代化进程，共同分享

55、现代化成果赋予农民更多财产权利；推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置；完善城镇化健康开展体制。,,建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。,,保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择假设干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。,,缩小征地范围，标准征地程序，完善对被征地农民合理、标准、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。,,

56、复习思考题,为什么说城市化是未来我国经济开展的最大潜力？,,如何判断我国目前的城市化水平？,,我国城市化速率过低的制度根源,,如何选择中国的城市化道路？,,如何发挥政府和市场在城市化进程中的作用？,,参考文献,United Nations, World Urbanization Prospects (The 2007 Revision), New York.,,蔡继明、周炳林：?论城市化与耕地保护?，?社会科学?2005年第6期〕,,冯邦彦、马星：?中国城市化开展水平及省际差异?，?经济经纬?2005年第1期。,,国家发改委宏观经济研究院社会所课题组：?完善收入分配机制的政策建议?，?宏观经济

57、管理?2021年第4期〕,,国家开展改革委宏观经济研究院：?促进形成合理的居民收入分配机制?，?宏观经济研究?2021(5)。,,李东华：?韩国的产业集聚与城市化进程?，?当代韩国?2003年第21期。,,李克强：?关于调整经济结构促进持续开展的几个问题?，?求是?杂志2021年第11期。,,齐中熙：?从“农民工〞到“市民〞，中国农民工平等融入城市面临角色转型?，新华网北京6月12日电，,,钱纳里等?开展的格局?第22—23页〔中国财政经济出版社，1989年〕。,,史育龙：?我国城市化进程对土地资源影响程度的分析?，?中国人口、资源与环境?2000年第4期,,王建：?2021年宏观调控的重点与问题?，?改革内参?2021年第34期〕,,王明美：?城市化：世界潮流与中国的差距?，?江西社会科学?2006年第3期。,,杨武：?关于实施区域城市化战略的假设干思考?，?淮北煤师院学报?〔哲学社会科学版〕2001年第2期。,,中国社会科学院：?2021城市蓝皮书?，社会科学文献出版社2021年版。,,中国社会科学院：?城市蓝皮书：中国城市开展报告?，社会科学文献出版社2021年版。,,周子勋：?收入分配制度改革箭在弦上?，?证券时报?2021-9-24。,,左中甫：?2021年起中国设“永久根本农田保护区〞?，?南京日报?2021年12月2日〕,,本讲结束，,谢谢各位,！,,