公共政策合法化

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1、1 、 公 共 政 策 合 法 化 的 含 义广 义 的 公 共 政 策 合 法 化 : 一 般 认 为 ， 能 够 被 公 众 认 可 、 接 受 、 遵 从 和 推 行 的政 策 就 是 具 有 合 法 性 的 政 策 ， 而 使 政 策 能 够 被 公 众 认 可 、接 受 、 遵 从 和 推 行 的 过 程 就 是 政 策 合 法 化 的 过 程 。狭 义 的 公 共 政 策 合 法 化 :合 法 的 政 策 主 体合 法 的 政 策 程 序合 法 的 政 策 内 容 （ 1） 合 法 化 的 对 象 是 决 策 者 最 后 抉 择 的 方 案 ；（ 2） 合 法 化 由 拥 有 特

2、定 权 威 主 体 进 行 ；（ 3） 合 法 化 要 遵 循 一 定 的 程 序 ；（ 4） 合 法 化 的 结 果 是 使 政 策 方 案 获 得 实 施 的 效 力 ；（ 5） 合 法 化 的 政 策 可 以 进 一 步 升 华 为 法 律 ； 2 、 政 策 合 法 化 的 作 用 （ ） 政 策 合 法 化 是 政 策 制 定 过 程 的 重 要 阶 段 ， 又 是政 策 执 行 的 前 提 ；（ ） 政 策 合 法 化 是 决 策 民 主 化 、 科 学 化 和 法 制 化 的具 体 体 现 ；（ ） 政 策 合 法 化 是 依 法 治 国 的 需 要 。 3 .公 共 政 策 合

3、 法 化 的 特 征 (1 )所 有 政 策 有 其 合 法 化 过 程 。 没 有 经 过 价 值 认 可 或 公 众 认 可 的 所 谓 政 策 均 不 称 其 为 政策 ， 这 不 但 包 括 中 央 政 策 ， 也 包 括 地 方 政 策 。 政 策 合 法 化 的目 的 是 使 政 策 方 案 获 得 合 法 地 位 ， 转 为 合 法 有 效 的 政 策 ， 从而 获 得 公 众 认 可 和 执 行 ， 最 终 实 现 政 策 目 标 ， 解 决 政 策 问 题 。 (2 )政 策 合 法 化 的 主 体 具 有 广 泛 性 和 特 定 性 。 政 策 合 法 化 的 主 体 是

4、依 法 有 权 使 政 策 方 案 获 得 合 法 地 位的 国 家 机 关 。 这 里 的 国 家 机 关 ， 既 包 括 国 家 立 法 机 关 ， 也 包括 其 他 国 家 机 关 ;既 可 以 是 中 央 国 家 机 关 ， 也 可 以 是 地 方 各 级国 家 机 关 。 但 政 策 合 法 化 的 主 体 也 具 有 特 定 性 ， 即 那 些 具 有法 定 权 限 、 特 定 职 权 的 国 家 机 关 。 如 依 照 宪 法 规 定 ， 国 务 院只 有 各 部 委 有 权 发 布 规 章 ， 而 国 务 院 直 属 机 关 不 具 有 这 项 权力 。 不 具 有 法 定 的

5、 公 共 政 策 制 定 权 力 或 超 越 法 定 权 限 ， 都 不 能 使 政 策 合 法 化 。 同 时 ， 也 要 注 意 政 策 合 法 化 的 主 体 所 涉 及事 项 、 地 域 、 措 施 、 手 段 等 职 权 的 限 制 。 (3 )政 策 合 法 化 的 程 序 具 有 相 对 性 。 政 策 的 内 容 、 形 式 和 效 力 范 围 不 同 ， 政 策 合 法 化 的程 序 也 不 一 样 。 立 法 机 关 或 权 力 机 关 的 政 策 合 法 化 过 程 基本 包 括 提 出 议 案 、 审 议 议 案 、 表 决 和 通 过 议 案 、 公 布 政 策 ，说

6、 明 立 法 机 关 的 政 策 合 法 化 过 程 强 调 公 平 与 民 主 。 相 对 而言 ， 行 政 机 关 的 合 法 化 过 程 强 调 效 率 ， 如 国 务 院 制 定 的 重大 政 策 ， 由 国 务 院 常 务 会 议 或 全 体 会 议 讨 论 决 定 后 由 国 务院 总 理 签 发 ， 一 般 性 政 策 国 务 院 总 理 有 权 直 接 签 署 发 布 。 4 、 政 策 合 法 化 的 程 序 1 ） 政 策 合 法 化 的 程 序 。 指 的 是 政 策 方 案 获 得 合 法 地 位的 步 骤 、 次 序 和 方 式 。 从 理 论 上 说 ， 政 策 规

7、 划 阶 段 结 束后 才 进 入 合 法 化 过 程 。 实 际 上 ， 合 法 化 过 程 往 往 又 包 含有 政 策 规 划 的 行 为 性 质 。 不 同 的 政 策 方 案 ， 不 同 的 合 法化 主 体 ， 往 往 导 致 不 同 的 合 法 化 程 序 。 2 ） 政 策 合 法 化 程 序 的 相 对 性 。 政 策 合 法 化 的 程 序 ， 应 该说 是 从 政 策 规 划 的 终 点 方 案 选 优 或 者 说 是 政 策 方 案 的最 终 决 定 后 开 始 的 。 政 策 合 法 化 过 程 并 不 简 单 地 表 现 为 通过 与 颁 布 政 策 。 通 过 政

8、 策 ， 就 意 味 着 先 要 讨 论 、 审 查 政 策方 案 ， 而 这 又 往 往 导 致 对 政 策 方 案 的 某 些 内 容 进 行 修 改 以取 得 较 多 的 赞 同 意 见 或 决 策 者 的 满 意 。 这 么 一 来 ， 政 策 规划 阶 段 所 说 的 对 政 策 方 案 的 “ 最 终 决 定 ” ， 似 乎 又 从 政 策规 划 阶 段 开 始 。 3 )行 政 机 关 的 政 策 合 法 化 过 程 。 政 策 合 法 化 过 程 是 与 政 策 决 策 的 领 导 体 制 紧 密相 联 的 。 领 导 体 制 的 不 同 往 往 导 致 政 策 合 法 化 过

9、 程的 不 同 。 我 国 的 行 政 首 长 负 责 制 是 建 立 在 民 主 集 中制 基 础 上 的 。 在 政 策 决 策 的 过 程 中 ， 这 一 点 体 现 得尤 为 明 显 。 在 行 政 首 长 对 政 策 方 案 的 决 定 、 签 署 之前 ， 有 些 做 法 或 制 度 ， 如 政 府 法 制 工 作 机 构 对 政 策方 案 的 审 查 ， 特 别 是 重 大 问 题 必 须 经 常 务 会 议 或 全体 会 议 讨 论 决 定 的 法 定 制 度 ， 是 与 行 政 机 关 的 政 策合 法 化 过 程 密 切 相 关 的 。 根 据 政 策 合 法 化 程 序

10、的 相对 性 原 理 ， 我 们 可 以 把 这 些 做 法 或 制 度 也 看 作 是 我国 行 政 机 关 的 政 策 合 法 化 过 程 。 4 ) 立 法 机 关 或 权 力 机 关 的 政 策 合 法 化 过 程 议 会 、 国 会 、 人 民 代 表 大 会 等 ， 因 其 主 要 职 权 是 立法 ， 所 以 人 们 往 往 把 它 们 看 作 立 法 机 关 的 同 义 语 。 研 究立 法 机 关 或 权 力 机 关 的 政 策 合 法 化 过 程 ， 不 能 局 限 于 立法 过 程 甚 至 中 央 立 法 机 关 或 最 高 国 家 权 力 机 关 的 立 法 过程 。

11、立 法 机 关 或 权 力 机 关 的 政 策 合 法 化 程 序 ， 当 然 不 可能 完 全 一 致 ， 但 基 本 上 包 括 提 出 议 案 、 审 议 议 案 、 表 决和 通 过 议 案 、 公 布 政 策 等 环 节 。 5 、 政 策 法 律 化 政 策 法 律 化 ， 就 是 政 策 向 法 律 的 转 化 。 具 体 说 ，是 指 享 有 立 法 权 的 国 家 机 关 依 照 立 法 权 限 和 程 序 ， 将成 熟 、 稳 定 而 有 立 法 必 要 的 政 策 转 化 为 法 律 。 它 实 际上 是 一 种 立 法 活 动 ， 所 以 又 称 政 策 立 法 。 政

12、 策 法 律 化是 政 策 合 法 化 的 一 种 重 要 而 又 特 殊 的 形 式 。 政 策 法 律化 的 过 程 就 是 立 法 的 过 程 ， 其 程 序 也 就 是 立 法 的 程 序 。 政 策 法 律 化 的 特 征 1 )并 非 所 有 的 政 策 都 可 以 法 律 化 。 从 上 述 政 策 法 律 化的 条 件 中 我 们 得 知 ， 只 有 那 些 事 关 全 局 有 重 大 影 响 力 的且 有 立 法 必 要 的 ， 成 熟 的 、 稳 定 的 政 策 才 可 以 转 化 为 立法 。 不 具 备 上 述 条 件 的 政 策 若 转 为 立 法 ， 那 只 有 裘

13、 读 法律 的 尊 严 和 权 威 ， 造 成 国 家 法 制 的 混 乱 。 2 )政 策 法 律 化 的 主 体 具 有 特 定 性 。 政 策 法 律 化 的 主体 只 能 是 立 法 机 关 ， 因 为 只 有 立 法 机 关 才 能 依 法 有 权 将政 策 转 化 为 法 律 。 在 中 国 ， 享 有 立 法 权 的 国 家 机 关 包 括全 国 人 大 及 其 常 委 会 ， 省 级 地 方 人 大 及 其 常 委 会 ， 随 着政 府 职 能 的 扩 张 ， 国 务 院 及 其 各 部 委 也 获 得 了 部 分 立 法权 。 3 )政 策 法 律 化 的 程 序 具 有 规

14、 范 性 和 程 式 化 。第 一 步 ， 立 法 倡 议 。 只 有 经 过 立 法 提 案 权 的 部 门 或 人 员提 出 立 法 倡 议 ， 原 有 政 策 万 案 方 可 列 入 立 法 程 序第 二 步 ， 法 律 草 案 的 讨 论 。 采 取 的 形 式 是 代 表 小 组 会 议 、代 表 团 会 议 、 主 席 团 会 议 和 全 会 会 议第 三 步 ， 法 律 草 案 的 通 过 。 一 般 而 言 ， 作 为 政 策 转 化 为一 般 法 律 只 要 有 全 体 代 表 或 全 体 委 员 的 过 半 数 即 可 通过 ， 转 化 为 宪 法 条 例 则 需 全 体

15、代 表 的 2 /3 才 能 通 过第 四 步 ， 法 律 的 公 布 。 法 律 的 公 布 是 政 策 转 化 为 立 法 程序 的 最 后 的 必 要 步 骤 。 政 策 合 法 化 与 政 策 法 律 化 的 关 系1 )政 策 合 法 化 与 政 策 法 律 化 的 联 系 政 策 合 法 化 是 政 策 法 律 化 的 基 础 和 前 提 ， 政 策 法 律 化 是 政策 合 法 化 的 一 种 特 殊 表 现 形 式 ， 二 者 在 本 质 上 是 一 致 的 。 政 策 合 法 化 是 政 策 法 律 化 的 基 础 。 只 有 经 过 合 法 化 过 程 的政 策 ， 才 有

16、 可 能 转 化 为 立 法 。 政 策 转 化 为 法 律 ， 当 然 获 得 合法 地 位 ， 具 有 执 行 权 力 ， 且 有 国 家 强 制 力 保 证 实 施 。 政 策 合法 化 产 出 的 是 “ 政 策 ” ， 政 策 法 律 化 产 出 的 是 “ 法 律 ” 。 法 律 依 据 政 策 而 制 定 ， 法 律 是 政 党 和 国 家 政 策 的 具 体 化 和 条文 化 ； 另 一 方 面 ， 党 和 国 家 许 多 政 策 又 是 根 据 宪 法 和 法 律 制定 的 ， 即 法 律 指 导 政 策 。 政 策 在 经 过 制 定 、 执 行 、 评 估 等 环 节 的

17、 形 成 过 程 之 后 ， 总 有一 部 分 政 策 因 完 成 了 目 标 而 归 于 终 结 ， 一 部 分 政 策 经 过 修 改被 继 续 执 行 ， 还 有 一 部 分 更 重 要 的 、 成 熟 的 和 需 要 长 期 稳 定的 政 策 被 制 定 为 法 律 ， 以 法 律 这 种 特 殊 的 形 式 继 续 存 在 。 因 此 ， 政 策 法 律 化 以 政 策 合 法 化 为 基 础 ， 是 政 策 合 法 化 的 一 种特 殊 表 现 形 式 。 政 策 合 法 化 与 政 策 法 律 化 本 质 上 是 同 一 的 。 从 宏 观 上 来 讲 ，二 者 都 建 立 在

18、一 定 的 经 济 基 础 之 上 ， 都 是 广 大 公 众 的 意 志和 利 益 的 体 现 ， 都 是 决 策 民 主 化 、 科 学 化 和 法 制 化 的 具 体体 现 ， 都 是 依 法 治 国 、 依 法 行 政 的 需 要 。 从 微 观 上 来 讲 ，如 前 所 述 ， 政 策 法 律 化 也 不 是 把 政 策 原 原 本 本 地 转 化 为 法律 ， 而 是 一 个 重 新 制 定 政 策 或 者 说 是 立 法 的 过 程 。 从 政 策包 涵 法 律 的 角 度 讲 ， 法 律 也 是 一 种 政 策 ， 立 法 阶 段 也 就 是政 策 制 定 阶 段 ， 法 律

19、草 案 也 是 政 策 方 案 的 一 种 ， 这 种 政 策方 案 的 合 法 化 过 程 ， 同 时 也 就 是 法 律 化 的 过 程 。 因 此 可 以说 ， 政 策 合 法 化 与 政 策 法 律 化 本 质 上 是 一 致 的 。 2 )政 策 合 法 化 与 政 策 法 律 化 的 区 别 从 主 体 内 容 来 讲 ， 政 策 合 法 化 的 主 体 比 政 策 法 律 化的 主 体 更 广 泛 。 有 权 便 政 策 方 案 获 得 合 法 地 位 的 国 家机 关 ， 都 可 以 成 为 政 策 合 法 化 的 主 体 ， 既 包 括 国 家 立法 机 关 ， 也 包 括

20、国 家 行 政 机 关 ， 而 政 策 法 律 化 的 主 体只 能 是 享 有 立 法 权 的 国 家 机 关 。 从 政 策 过 程 来 讲 ， 政 策 合 法 化 属 于 政 策 制 定 的 范 畴 ，是 经 政 策 规 划 而 得 到 的 政 策 方 案 获 得 合 法 地 位 的 过 程 ，政 策 万 案 末 经 合 法 化 过 程 就 不 具 有 执 行 力 。 而 政 策 法律 化 ， 一 般 是 将 已 经 过 实 践 检 验 证 明 是 成 熟 的 、 稳 定的 政 策 转 化 为 法 律 ， 即 该 政 策 已 经 处 于 执 行 阶 段 ， 而不 是 制 定 阶 段 。

21、从 表 现 形 式 来 讲 ， 政 策 合 法 化 产 出 的 是 “ 政 策 ” ，由 决 定 、 决 议 、 纲 领 、 宣 言 、 通 知 、 纪 要 等 形 式 表 现 。而 政 策 法 律 化 产 出 的 是 “ 法 律 ” ， 由 宪 法 、 法 律 、 法规 等 规 范 性 文 件 形 式 表 现 。 从 调 整 范 围 来 讲 ， 政 策 合 法 化 的 调 整 范 围 大 于 政 策法 律 化 。 政 策 合 法 化 是 指 政 策 “ 合 法 ” ， 合 乎 法 律 规定 ， 符 合 法 律 原 则 和 法 治 精 神 ， 所 有 政 策 都 有 其 合 法化 过 程 。

22、政 策 法 律 化 是 指 政 策 “立 法 ”， 制 定 、 认 可 、补 充 、 修 改 和 废 止 法 律 ， 并 非 所 有 政 策 都 要 经 历 法 律化 过 程 。 从 稳 定 程 度 来 讲 ， 处 于 “ 立 法 ” 的 政 策 要 比 处 于 “ 合 法 ” 的 政 策 稳 定 ， 一 般 来 说 ， 政 策 相 对 灵 活 ， 变化 较 快 ， 但 转 化 为 法 律 的 政 策 是 成 功 的 、 成 熟 的 、 具有 长 期 稳 定 性 的 政 策 。 之 所 以 相 对 稳 定 ， 是 因 为 其 在实 践 中 经 过 反 复 修 改 、 评 估 、 完 善 ， 并 且 适 用 时 间 较长 。