城市基础设施项目法人招标与BOT方式的比较

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1、城市基础设施项目法人招标与BOT方式的比较基于城市基础设施存在投资周期长、投资规模大、收益率较低等特点，地方政府除了量入为出保证非经营性城市基础设施的财政投入外，对经营性城市基础设施应交给有实力及运作经验的企业进行投资建设。何谓经营性城市基础设施？指可通过政府补贴及市场化运作来保证投资者收回投资和获取合理利润的城建项目，一般包括收费道路、收费桥梁、污水处理、垃圾处理、电力、供水、邮电通信等项目。在经营性城市基础设施中，污水处理和垃圾处理项目是比较特殊的，因为投资者的客户只有一个，就是地方政府，投资者通过与政府签订一系列的合同及法律文件来保证其投资收益。为了保证最大限度地提高运作效率，近年来地方

2、政府在选择经营性城市基础设施的投资者时，逐步向项目法人招标的方向改革，这也是贯彻中华人民共和国招标投标法的需要。所谓项目法人招标，就是通过公开招标或邀请招标的方式确定项目法人，由其负责某个项目的投资策划、报批、融资、建设、经营及还贷，同时与政府签署一系列框架明晰的合同文件来保证项目顺利运作。作为项目法人招标的一种特殊方式BOT,自从20世纪末从国外引入后在国内受到各部门各地方的普遍关注，这种新颖的投资方式对深化城市基础设施投资体制改革，建立社会主义市场经济体制将产生一定的积极影响。1996年底，国家计委批准了我国第一个BOT试点项目一一广西来宾电厂B厂的特许权项目协议，表明我国在基础设施领域试

3、行项目法人招标取得了重要进展，从而被评为1996年度中国投资建设10件大事之一，更被国际权威财经刊物亚洲融资评为1996年度最佳项目融资案例，在世界范围内引起了国际投资者的极大关注。BOT的基本概念BOT的概念是由土耳其总理厄扎尔在20世纪80年代初提出的，当时是作为实现公营基础设施私有化的一种有效手段。BOT是英文BUildOperate一TranSfer的缩写，即建设一经营一转让。具体来说就是政府将一个基础设施项目的特许权授予承包商，承包商在特许期内负责项目设计、融资、建设和运营，并回收成本、偿还债务、赚取利润，特许期结束后将项目所有权移交政府。实质上，BOT方式是政府与承包商合作经营基础

4、设施项目的一种特殊运作模式。世界银行在1994年世界发展报告中将BOT定义为：“政府给予某些公司新项目建设的特许权时，通常采用这种方式。私人合伙人，或某国际财团愿意自己融资，建设某项基础设施，然后将此移交给政府部门或其他公共机构J根据国际上公认的准则，“民营化、全额投资、特许期和垄断经营”是BOT项目的基本特征和前提条件。此外BoT方式还有以下特点：(1)BOT的项目融资方式是无追索的或有限追索的，举债不计入国家外债规模，债务偿还只能靠项目的现金流量。(2)承包商在特许期内拥有项目所有权和经营权。(3)BOT项目的投资金额大，回收期长，因此风险较大,也导致了合作双方谈判时间较长，法律费用较高。

5、(4)名义上，承包商承担了项目全部风险，因此融资成本较IwJo(5)与传统方式相比，BOT项目设计、建设和运营的效率一般较高，因此，用户可以得到较高质量的服务。(6) BOT融资项目的收入一般是当地货币，若承包商来自国外，对东道主国家来说，项目建成后可能会有大量外汇流出。(7) BOT融资项目不计入承包商的资产负债表，承包商不必暴露自身财务情况。BOT项目的基本框架BoT项目的组织结构随项目类型、具体特征、所在地情况以及项目发起人的情况等因素的差别而有所不同。下图是一个BoT项目的基本框架。建筑承包商产品或服务购政府买者总承R产品购买协议特许权项目协议运I维护I同运行商0项目公司*J债权人,J

6、贷款协议保险协议供应合同股东协议保险公司供应商股东从上图中可以看出，一个采用BoT方式投资建设的项目，涉及到众多角色，这些角色包括政府、发起人或股东、债权人、供应商、保险公司、运营商、建筑承包商和产品购买商等，每个角色与项目公司之间的关系都是一种双边协议关系。因此也可以说，BoT项目公司是基于一系列协议上的由多种角色组合而成的严密的商业组织。但是，在有些BOT项目中，某些大公司可能不只扮演一个角色，可能集设计、建设、运营于一身。还有一些BOT项目，项目公司是由不同专业的公司组成的联合体，例如由建筑承包商、运营商、设备供应商加入的联合体，项目中不同的要素被联合体内的不同成员所实施。BOT项目在中

7、国的实践广东沙角B电厂我国第一个BoT基础设施项目，是广东沙角火力发电厂B厂项目。当时BoT项目在我国刚刚出现，沙角B电厂项目可以说是改革催生的BOT雏形。由于当时外部市场经济条件不具备，因此它并不是很规范的BOT项目。沙角B电厂由香港胡应湘旗下的合和集团(HOPEWELL)和中国发展投资公司等公司作为发起人，在深圳投资建设总装机容量2义35万千瓦，总投资40亿港币的火力发电厂工程。1984年6月正式签订了特许权项目协议，1985年7月动工，1987年4月和7月两台机组相继并网发电，工程提前6个月完工并投入经营。由于外商发电收入颇丰，当时在国内引起了不小的争论,争论的焦点是项目公司的投资回报是

8、否太高了。广东省有关部门就此专门组织了人力对其进行了调查，得出的结论是：投资回报率高是事实，但是合理的。理由如下：第一，沙角B厂的管理水平和效率较高；第二，项目公司承担了一定的风险，如果项目工期延长一年，其投资回报率就会变得很低；第三，实际上发起人的回报率低于多数发展中国家的平均收益水平。目前，沙角B厂的模式基本得到了各级政府的承认，而且当地政府于1992年和1994年两次超出合同约定上调了电价。1999年9月7日，该项目在安全、高效地运营了12年之后，顺利移交深圳市政府。截止1999年7月31日，该厂累计上网电量462亿千瓦时，每千瓦时电价元人民币，为珠江三角洲地区的经济发展作出了积极贡献。

9、虽然广东沙角B电厂的BOT运作过程并不规范，合同内容较简单，造成了一些遗留问题，但这个项目仍然被公认为是20世纪80年代世界上较成功的BOT项目,它的经验经常被世界各国的BOT专家引用。广西来宾电厂B厂广西来宾电厂B厂是规划中的广西电网调峰任务的主要承担者，建设规模为2?36万千瓦进口燃煤机组，总投资亿美元，其中总投资的25%,即亿美元为股本投资，由法国电力公司和阿尔斯通公司分别按60%和40%比例出资作为项目公司的注册资本，其余的75%通过有限追索的项目融资方式由法国东方汇理银行、英国汇丰投资银行及英国巴克莱银行组成的银团联合贷款承销，贷款中约亿美元由法国出口信贷机构一一法国对外贸易保险公司

10、提供出口信贷保险。广西来宾电厂B厂BOT项目特许期为18年，其中建设期为2年9个月，运营期15年3个月。特许期满，项目公司将电厂无偿移交给广西自治区政府。广西来宾电厂B厂工程于1997年9月正式动工兴建，1999年10月第一台36万千瓦机组试并网发电成功，2000年11月正式投入商业运行。广西来宾电厂B厂BOT项目是我国第一个经中央政府正式批准的BOT试点项目受广西自治区政府的委托，北京大地桥基础设施投资咨询公司全权代理了广西来宾电厂B厂BOT项目的法人招标工作，包括项目前期策划，编制项目可行性研究报告，编制项目资格预审文件和招标文件，组织项目资格预审、招标、评标及确认谈判等，并协调和协助广西

11、自治区政府有关部门和项目公司完成了项目协议正式签署和项目开工建设所需的所有审批工作。该项目的融资结构、商业条款和电价水平充分体现了中国实际情况与国际资本市场的完美结合，因此被亚洲金融评为“1996年度亚洲最佳项目融资”案例。四川成都市自来水六厂B厂成都市自来水六厂B厂建设规模为日供水能力40万立方米，主要建设内容包括80万立方米/日的取水工程，40万立方米/日的净水厂和27公里直径米的输水干管。项目总投资亿美元，总投资的30%为股本金，作为项目公司的注册资金,分别由法国威望迪环境集团占60%,日本丸红株式会社占40%；总投资的70%通过项目融资方式由亚州开发银行、欧洲投资银行及法国里昂信贷牵头

12、的商业银行贷款提供。成都自来水六厂B厂BOT项目特许期18年，其中建设期2年6个月，运营期15年6个月。特许期满，项目公司将水厂设施无偿移交给成都市政府。成都市自来水六厂B厂工程于1999年8月正式动工兴建，2001年10月试运行，2002年2月正式投入了商业运营，为320万居民提供净化后的自来水。该水厂大量采用了国产的机器设备和原料，并且全部由中方人员进行管理，使成本大大降低。成都市自来水六厂B厂是我国第一个经中央政府批准的城市供水基础设施BOT试点项目。受成都市政府的委托，北京大地桥基础设施投资咨询公司全权代理了项目的招标工作，包括项目前期策划，编制项目可行性研究报告，编制项目资格预审文件

13、和招标文件，组织项目资格预审、招标、评标及确认谈判，并协调和协助成都市政府有关部门和项目公司完成了项目协议正式签署和项目开工建设所需的所有审批工作。该项目被亚洲金融F评为“1999年度亚洲最佳项目融资”案例。北京开发区污水处理厂北京开发区污水处理厂是我国运用BOT模式开发建设污水处理厂的首次尝试。该污水处理厂将担负北京开发区内70%的生产和生活污水的达标排放。它的日处理规模为10万吨，总投资2亿人民币，其中一期规模为2万吨/日，投资约为3200万元人民币。美国金洲公司下属的北京金源环保设备有限公司在参与竞标的众多的国内外环保企业中，以其在工艺技术、总投资额、处理水价及投资方式等几项硬指标上的优

14、势脱颖而出，顺利夺标。2000年9月22日，北京经济技术开发区管委会、北京经济技术投资开发总公司与北京金源公司正式签约。一期工程，金源公司投入2600万元，开发区政府以土地的形式投资600万。政府用土地使用权入股与外方成立合作公司，这与标准的BOT模式不同，但这使开发区政府从污水厂的运营中获得较好回报成为可能。建成后，金源公司将通过向排污者收取污水处理费来维持该污水处理厂的运营、回收投资，并获得一定的利润。预计项目公司可在10年左右的时间收回投资。20年后项目公司将污水处理厂移交给开发区政府。项目法人招标与BOT方式的区别项目法人招标是否等同于BoT项目？答案是否定的。BOT仅仅是项目法人招标

15、的一种特殊形式，事实上项目法人招标的适用范围及内涵比BOT要广泛得多。两者的区别在于：一、BoT项目一般只适用于收费路桥、自来水厂、电厂等有限的领域，而项目法人招标还可以扩展到污水处理、垃圾处理甚至经营性文化设施及体育设施等领域。二、BOT项目的特许运营期结束后，投资者需将项目资产无偿转让给政府，而项目法人招标则不一定有此限定，可按照合同的约定时间和程序将项目资产转让给第三方或延长经营期。三、BOT项目的合同框架非常严谨，牵涉面广，考虑的因素也很复杂，如发起方、投资联合体、地方政府、项目承包商、贷款银团、项目产品用户、保险公司、律师等，是一项大规模的“系统工程Q而项目法人招标则可以根据实际情况

16、进行简化，如广州新体育馆的业主招标就与国际BOT项目有很大差别，但同样保证了项目的顺利建设和运营，并取得良好的经济效益和社会效益。四、BOT项目一般需要采用国际招标方式来确定中标人,而项目法人招标可由政府自行确定招标方式（公开招标还是邀请招标）和招标范围（项目整体招标还是单项工程招标）。实际上，近年来各地政府部门对基础设施推行项目法人招标不断进行改革，以期取得一定的突破和进展。从以下一些新闻报道可以管窥一斑：广东省省长卢瑞华在2002年的政府工作报告中提出：“要推进投融资体制改革，建立投资约束机制、风险承担责任制。改革现行投资项目审批制度，打破行业垄断，除少数必须由国家垄断经营和控股的项目外，

17、进一步放开投资领域，努力扩大社会民间投资。实行基础设施项目法人招标制,鼓励社会资金参与重大基础设施建设项目投资。”（羊城晚报2002年1月28日）北京市发展计划委员会副主任刘志在2002年6月20日举行的“2002中国-意大利论坛”上透露，新建奥运场馆建设年内将通过招标方式确定项目业主，这是北京在体育设施建设走市场化融资的创新之举。刘志表示，在有关奥运场馆建设的前期准备工作方面，北京目前正在进行项目法人招标方案的招标标准设计、招标办法、政策的制定和标书的编写等基础性工作。具体招标工作将在奥林匹克公园规划方案确定后马上展开，计划年底之内确定项目业主。项目法人将具体负责场馆设计、建设、施工、设备采

18、购、运营和管理。这次进行项目法人招标的范围，主要包括奥林匹克公园内容纳8万人的主体育场、1个主体育馆、一个游泳馆、奥运村、会展中心和一些商业服务设施等。除此以外，五棵松项目和一些区县的水上项目也将通过项目法人招标方式进行。刘志称，如此大规模的体育场馆建设，通过项目法人招标方式确定项目业主筹集资金的运作方式和筹资方式，在国际上也是决无先例。采取招标项目法人的方式进行市场化的融资，是基于北京对奥运会场馆建设上的总考虑，即不仅要首先满足奥运会比赛的要求，同时还要考虑赛后的利用。（北京娱乐信报2002年6月21日）但总的来说，目前国内对城市基础设施实行项目法人招标的经验仍有很大不足，基本是处于摸着石头过河的状况。一方面，主要是国家尚未制订正式的政策法规，即使是最新颁布的中华人民共和国招标投标法也未对项目法人招标作出明确的界定，致使政策支持力度不足；另一方面，项目法人招标在实施过程中遇到很多实际困难，包括项目融资、外汇管理、法律结构、风险识别、资金结构和合同框架等，都不同程度地制约了其顺利推进O