环境资源与可持续发展的关系

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1、1 引言人类社会发展要走可持续发展之路，这将成为人类二十一世纪的主旋律，这也是人类社 会经过数百年工业文明之后作出的重大抉择。我国特别需要可持续发展，因为我国是发展中 国家，在人口基数庞大、资源人均占有量少、环境污染蔓延与自然环境恶化等如此苛刻的条 件下，中国工业化进程还在小步提速，生态环境的承载能力表现出力不负荷的症状。但是， 资源、环境与经济发展、社会发展的巨大压力和尖锐矛盾，又是我国社会主义初级阶段不可 回避的现实问题。正因为如此，在体现我国可持续发展战略的指导性文件“中国2 1世纪议 程”中，将可持续发展分解为三个层面，即：经济可持续发展、社会可持续发展和环境保护 与资源合理利用。历史

2、告诉我们，经济发展与社会发展、环境保护、资源合理利用之间的矛 盾，一方面在经济发展中产生并强化，另一方面又在经济发展中弱化，甚至消除。在漫长的 农业社会时期，人类对环境问题的敏感主要来自于自然方面的因素，经济发展对环境没有明 显的影响。人类对环境灾害主要是防御和适应，经济发展处于被动地位。进入工业社会后， 人口增长、工业发展、城市兴起，经济增长经常导致环境变化，无节制的经济利益追求又经 常导致社会资源枯竭。因此，我国必须坚持可持续发展的战略，处理好资源、环境与经济增 长之间的关系。2 资源环境与可持续发展的关系与相互作用 产业革命促进了工业化进程及生产力要素的变革, 大大推动了经济发展,创造了

3、前所未有的 生产力。但是，高消耗、高污染的粗放发展模式带来了一系列灾难性后果，世界范围内的环 境恶化、资源短缺程度变得越来越严重，传统的发展模式受到了严重的挑战。不计资源环境 代价的经济增长显然是不可持续的，放弃发展经济来节约资源、保护环境的模式也不符合现 阶段社会进步的现实需要。如何协调经济和资源环境，使其相互支持，促进整个系统可持续 发展是需要我们持续关注和研究的课题。2.1 资源环境与经济的关系(1) 资源是人类社会存在和发展的物质基础。 经济活动是人类开发利用自然资源以满足物质和文化需要的活动，它以自然资源为物质基础 和劳动对象，能源和土地、水、森林、矿产等资源是人类立足生存之本和发展

4、进步的源泉。 经济的发展是资源满足人们需求的体现，资源承载能力是决定经济发展水平的基本要素。随 着经济增长，人口持续增加，生活水平不断提高，人类对资源的需求消耗一直呈上升的趋势。 由于大部分资源的有限性和不可再生性，如果继续沿袭高消耗的发展模式，资源的可采储量 将不断减少，资源的持续供给能力下降，将严重危及到人类生存和发展的持续性。（2）环境为经济发展提供空间支持。环境是各种生物存在和发展的空间，是资源的载体；环境接受来自经济体生产加工过程和人 类生活的废弃物，并将其净化处理，是资源承载能力和经济生产能力以及人类生活的重要保 障。当经济增长过快，使得环境所接受的废弃物的种类和数量超过其自净能力

5、后，环境质量 将急剧降低，影响到资源的存量水平和质量水平，导致资源破坏、环境污染，乃至生态系统 的恶性循环，使生产效率、人类健康以及未来发展机会蒙受损失，反过来阻碍社会经济的健 康发展。（3）经济发展是资源环境和经济协调可持续发展的保障。 尽管在经济和资源环境的关系中，我们更多地看到经济体对资源的索取和对环境的排放，但 同时经济体又以其物质再生产功能为资源环境的持续发展和完善提供物质和资金支持。当经 济发展到一定程度，才能有更多的资金投入到资源开发中去，不断提高资源利用率，促进培 育可再生资源和寻找开发非再生资源，提高资源的可开采量；也只有当经济不断发展，才能 够不断提高环保投资和环境改造技术

6、水平，提高环境承载力。可见，资源环境与经济处于相互依赖相互影响的统一整体之中，只有当资源环境和经济系统 之间和谐一致，协调发展，才能建立一种良性循环，实现整个经济社会的可持续发展。而资 源环境与经济发展能否相互协调、相互促进，取决于经济体对资源的开发保护和对污染的控 制（正面影响）与经济体对资源的消耗和对环境的污染（负面影响）之间的角力，这两种影 响的综合作用决定了今后经济持续发展所能够依赖的资源环境基础。2.2 资源、环境与经济发展的相互作用（1）资源对经济发展的作用 经济活动具有两个鲜明特征：其一，它是一种与人类共生共存的活动。其二，它在本质上一 种生产活动。如果说第一个特征告诉我们，开发

7、活动是人类生存的基础。那么第二个特征则 一针见血地指明了经济活动所具有的生产意义。生产实质上是人类关于自身生存和发展的有 目的的活动，并直接体现为对待特定劳动对象的改造，在实际生活中，由于劳动对象更多的 或全部以资源的方式存在因此，生产活动与资源有着天然的、密切的联系。也可以说，资源 与经济密不可分，资源影响制约经济的发展，经济的发展影响资源的开发。但是，人类对于资源与经济发展的相互关系并不是一蹴而就的。早期发展经济学家认为 自然资源与经济发展不存在必然联系。1（发展经济学郭熙保）库兹涅茨指出经济增长 不可能受到自然资源绝对缺乏所阻碍。理由是缺乏自然资源的国家可以从别国进口。如日本、 瑞士、韩

8、国、中国香港、中国台湾等国家和地区增长的速度快，资源非常缺乏。但是美国经 济学家麦多斯 1972 年在增长的极限一书中提出，“只要人口增长和经济增长的正反馈回 路继续产生更多的人和更高的人均资源需求，这个系统就会被推向它的极限耗尽地球上不 可再生的资源”。2（麦多斯增长的极限）可见资源对经济发展之间有着密切的联系， 且资源对经济发展有重要作用。首先，经济活动是人类开发利用自然资源以满足物质和文化需要的活动，它以自然资源为 物质基础和劳动对象，能源和土地、水、森林、矿产等资源是人类立足生存之本和发展进步 的源泉。经济的发展是资源满足人们需求的体现，资源承载能力是决定经济发展水平的基本 要素。随着

9、经济增长，人口持续增加，生活水平不断提高，人类对资源的需求消耗一直呈上 升的趋势。由于大部分资源的有限性和不可再生性，如果继续沿袭高消耗的发展模式，资源 的可采储量将不断减少，资源的持续供给能力下降，将严重危及到人类生存和发展的持续性。其次，人力资源对经济发展也有重要作用。人口是经济活动的主体，是经济运动的出发点 和归宿点。没有一定的最低限度的人口，就不可能有任何经济的物质的生活，就没有人类社 会分工的发展，也不会有社会经济制度及其运动。人口数量的多少，对社会经济的发展有着 重要的影响。人口数量相对经济需要过多或过少，都会导致劳动资源的浪费或劳动工具的闲 置，延缓经济的发展；人口数量恰好符合经

10、济发展的需要，则能促进经济的发展。人口素质 的提高，会促进科学技术的发展、管理水平的提高，有利于经济的发展。人口的分布合理、 密度适宜，能够促进生产力的合理布局，有利于各种自然资源的开发利用，保持生态平衡， 促进生产的发展。(2) 环境对经济发展的作用 环境为经济发展提供空间支持。环境是各种生物存在和发展的空间，是资源的载体；环境接 受来自经济体生产加工过程和人类生活的废弃物，并将其净化处理，是资源承载能力和经济 生产能力以及人类生活的重要保障。当经济增长过快，使得环境所接受的废弃物的种类和数 量超过其自净能力后，环境质量将急剧降低，影响到资源的存量水平和质量水平，导致资源 破坏、环境污染，乃

11、至生态系统的恶性循环，使生产效率、人类健康以及未来发展机会蒙受 损失，反过来阻碍社会经济的健康发展。环境的破坏和污染对经济的发展存在着很大影响。 下面简要的论述一下这方面的关系。第一，环境的污染和破坏会引发自然灾害，给经济带来直接的重大损失。人类在发展经 济的同时需要遵循经济的客观规律。自然规律是无情的，谁侵犯了它谁将受到它的报复。重 大的洪涝灾害，雪灾旱灾等等很多都是破坏环境造成的结果。而这些灾害除了给灾区带来直 接经济损失之外，毫无疑问会直接导致灾区经济受损，生产受阻，流通受阻，进而导致供需 不平衡，经济的不稳定。第二，经济的发展依赖环境能够提供的资源，同时环境容量制约着经济的发展。经济发

12、展 对于能源的需求是大家众所周知的，经济要持续的发展下去就必须对环境进行保护，合理地 利用资源和能源。另一方面，环境容量对经济发展也存在很大地影响，“环境容量”是反映 自然环境消纳污染物能力的指标，它是一个直接关系或者说是制约经济社会特别是工业发展 的指标。国际研究表明，国家及地区的发展靠四类资本：人力资本、金融资本、加工(实物) 资本和自然资本。自然资本除了自然资源以外，还包括环境容量。在经济发展过程中，污染 物的排放超出环境容量，自然生态系统就会受到破坏 且难以依靠自然的力量自动修复。自 然生态系统受到破坏就必然直接影响人们的生产生活。同时，自然生态系统一旦遭到破坏， 要通过人工治理恢复其

13、生态功能则将付出大于收益几十、几百倍的代价，而有的环境资源一 旦遭到破坏，则将永远难以恢复。第三，经济发展依赖能源，未来的经济发展尤其依赖的是新能源。而新能源的开发中清洁 的无污染的生物能将占很大的部分。已经被应用于实际的微生物发酵技术给工业和能源方面 带来了很大福音。未来的生物能开发中生态多样性，物种多样性将会起决定性作用。谁拥有 好的生态，谁就拥有未来，就有经济持续的发展。未来的竞争是生命科学的竞争，生物多样 性是我们的基因库，是经济增长的法宝。所以我们一定要注意环境保护，在未来经济发展中 占住有利地位。第四，人才是 21 世纪最可贵的资源。而环境问题影响着人们的生活。空气污染，水源污染，

14、 疾病传播，瘟疫蔓延.等等环境问题造成了很多人的重病和死亡。在没有一个良好的身体 做保证的情况下，人才从何而来呢？人才怎么能将自己全部的精力都投入到生产，管理和科 研上呢？经济发展该指望谁呢？事实表明，环境污染不仅仅对当代产生影响也会危及后代， 环境污染物质可使生物发生遗传突变和胚胎受到影响，已引起人们的注意。要发展经济我们 需要人才，然而当环境污染达到这样的程度，我们连畸形儿的出生都无可奈何的时候，我们 怎么去培养人才，创造人才呢？经济对于人才的需要也决定了我们必须注意环境的保护。(3) 经济发展是资源环境和经济协调可持续发展的保障。尽管在经济和资源环境的关系中，我们更多地看到经济体对资源的

15、索取和对环境的排放，但 同时经济体又以其物质再生产功能为资源环境的持续发展和完善提供物质和资金支持。当经 济发展到一定程度，才能有更多的资金投入到资源开发中去，不断提高资源利用率，促进培 育可再生资源和寻找开发非再生资源，提高资源的可开采量；也只有当经济不断发展，才能 够不断提高环保投资和环境改造技术水平，提高环境承载力。可见，资源环境与经济处于相互依赖相互影响的统一整体之中，只有当资源环境和经济系统 之间和谐一致，协调发展，才能建立一种良性循环，实现整个经济社会的可持续发展。而资 源环境与经济发展能否相互协调、相互促进，取决于经济体对资源的开发保护和对污染的控 制（正面影响）与经济体对资源的

16、消耗和对环境的污染（负面影响）之间的角力，这两种影 响的综合作用决定了今后经济持续发展所能够依赖的资源环境基础。3 资源开发对环境的影响3.1 资源开发过程中存在的问题一、资源开发与环境的关系 自工业革命以来，人类对自然资源的大规模、高强度的开发与利用，创造了灿烂的工业 文明。发达国家所走的发展模式是“高耗能、高污染、高产出”的模式，虽然经济得到了飞 跃的发展，但是发展以后所造成的环境的问题是需要花更大的代价和更多的时间来解决的。资源个过度使用才使得环境更加恶化，具体表现为（一）土地资源减少、质量持续下降， 致使土地荒漠化、石漠化。（二）矿物能源濒临枯竭。（三）森林、草地被破坏。（四）海洋 资

17、源被污染，海洋捕捞过度，一些物种灭绝。（五）水质污染，可用水减少，城市水荒严重。 （六）空气污染。 目前工业废弃物，生活垃圾的处理问题还无法解决；水资源污染与稀缺，大气臭氧层破坏， 全球气候变暖，南北极冰雪融化全球海平面上升等问题，已经成为全球性的问题。二、发展中国家资源过度使用与环境恶化的问题资源过度利用和环境恶化已经成为整个人类共同面临的问题。 （一）农村贫困与环境的破坏农村环境的恶化主要原因是农村人口压力造成的农村人口的贫穷。穷人是最需要环境资 源的人。发展中国家的农村适合耕种的土地供给与人口增长对土地和粮食的需求之间产生矛 盾。（二）工业化与环境污染 发展中国家的目标与解决贫困的根本途

18、径仍在于实现工业化，在工业化的过程中，造成 严重的环境污染。工厂排放的有害气体、污水、悬浮颗粒，污染着城市空气；乡村人口向城 市的流动过程中，形成的城市“贫民窟”地区，卫生设施缺乏，无干净的饮用水，对人的身 体健康造成危害，为诱发流行病提供条件;城市生活垃圾得不到有效处理，垃圾包围着城市； 现阶段还存在着在国际贸易中，发达国家对环境污染大的产品转移到发展中国家进行生产、 处理。三、发展中国家环境恶化状况1、水污染(1) 由于贫穷，特别是在落后农村，卫生设施差和饮水不清洁，对人的健康构成巨大危害(2) 工业扩张，有机污染物大量流入江河湖泊，使饮用水收到严重污染。在许多地区，地 下水也受到污染。2

19、、大气污染三个主要人为来源：能源使用、车辆排放废气和工业生产。主要有五种：悬浮颗粒物、铅污染、二氧化碳、二氧化硫、室内空气污染。在室内使用生 物质燃料而产生的烟气，污染更为严重，受害最深的是女性和儿童。3、土壤退化(1)最明显的表现是水土流失。(2) 过量使用化肥改变土壤化学性质，农药中毒也经常发生。(3) 过度砍伐森林，洪涝灾害频繁，水浇地水渍和盐碱化严重。4、森林毁灭 森林毁灭，沙漠推进，是生物多样性减少的重要原因。5、生物多样性丧失 生物多样性丧失的结果是环境变化中最难预测的。四、环境恶化对经济发展的危害1、环境对经济发展的贡献主要有三个方面：维持人类健康；促进生产率提高；给人类带来 舒

20、适，提高人类生活质量。2、从反面来说，环境恶化则对人类健康、生产率和舒适造成损失。3、对人类健康损害本身不仅导致人类痛苦增加和寿命缩短，而且也降低了人力资本存量和 劳动生产率。表 3.1 境问题对健康和生产率的影响环境问题 对健康的影响 对生产率的影响水污染和缺水染死亡，患病，健康危害。渔业产量下降；花费大量时间，付出费用；水源紧张； 供水不足限制经济活动。空气污染急性病和慢性病，提前死亡。 严重时会限制车辆和工业和活动；酸雨对森林和水体的影 响。固体废物 传播疾病，堵塞排水道 污染地下水源。土壤退化减少营养；易造成干旱。农田生产率降低；水利设施的泥土淤积。森林砍伐局部洪灾，死亡和疾病。丧失木

21、材，丧失流域稳定性，固碳功能。生物多样性丧失失去潜在的新药。降低生态系统的兼容性，丧失遗传资源。大气变化 疾病转变，自然灾害。 海面上升，食物链中断 农业生产率变化。五 全球环境问题的特点 全球环境问题虽然是各国各地环境问题的延续和发展，但它不是各国家和地区环境问题 的简单加和。整体上不寻常的特点有；全球化、综合化、政治化、社会化。1、全球性 全球性环境问题，如臭氧层耗竭、温室效应和酸雨等涉及到高空、海洋、臭氧层，其影响的 时间和空间尺度远非过去一般的环境问题所能比拟，其影响范围是全球性的，对人类社会经 济、人群健康、生态、环境变迁等的影响也是全方位的。2、综合化 过去，人们主要关心的环境问题

22、是“三废”污染及其对人体健康的危害。而全球环境问题已 经远远超出了这一范畴，涉及到了人类生存的各个方面。因此，解决当代全球环境问题不能 只寄希望于“三废”的治理，而是要将一个区域。流域、国家乃至全球作为一个完整的包括 自然、社会、经济和生活等在内的复杂系统来进行统一规划和综合整治，才能较好的解决环 境与发展的协调问题。3、社会化 环境问题已经影响到社会生活的各个方面，包括政治、经济、法律、教育、科学、文化等领 域。所以，环境问题需要全人类，全社会共同的关注主题4、政治化 随着环境问题的日益严重和全社会对环境保护的认识的提高，各个国家也越来越重视环境保 护。环境问题已经演化为国家安全问题的一部分

23、，成为需要政党和政治家出来解决的政治问 题。总之，环境问题成为了需要国家通过其根本大法、国家计划和综合决策进行处理国家大事， 成为了国际政治、外交、贸易活动中的重要组成部分，因而也成为评价政治人物，政党政绩 的重要内容，成为社会环境是否安定，政治是否开明重要标志之一。3.2 资源过度使用与环境恶化的原因分析资源过度使用造成环境恶化是人类经济活动的结果。自从有了人类的生产活动，人类就 一直在开发和利用自然资源，影响自然生态系统的循环。尤其是工业革命之后，现代工业一 方面为人们提供了空前的物质文明，另一方面对环境造成了前所未有的压力。例如，增加了 对能源、原材料、中间产品的需求；排放大量的废水、废

24、气、固体废弃物；释放了噪音、电 磁波；占用自然空间，减少了林地、草场、水面等。这些压力将通过环境的自我循环和消纳 过程而得到缓解。但如果超过了缓解能力，就会导致环境变化；如果这些变化造成了环境质 量下降，就形成环境恶化。资源的过度利用和环境恶化是一个全球性的问题，但在发展中国家表现得最为突出，并 形成了 “贫穷f人口增长f环境恶化f贫穷”的恶性循环。这主要是因为:（1）发展中国家 对环境问题缺乏足够的认识，至今仍认为发展中国家的首要任务是发展经济，只要经济发展 上去了环境问题也就自然而然的解决了。 2）发展中国家的技术水平低，能源消耗以污染严 重的煤炭、柴草为主；资源的综合利用率低下，许多资源

25、尚未充分利用就被作为废物排放到 自然环境中；而且，即使对污染进行了治理，但效果还是很差，甚至有些污染还根本无法治 理。（3）发展中国家资金短缺，用于发展经济的资金本来就严重不足，用于环境防治的资金 就更少了。尽管很多理由可以解释资源过度利用和环境恶化，但是从经济学的角度分析，这 些现象是由于制度安排出了问题，即经济过程中的运行机制，以及经济过程中的各种社会和 政治力量的运作，不利于环境保护。具体说，资源过度使用与环境恶化的经济原因是市场失 灵和政府失灵。3.2.1 市场失灵市场失灵在环境问题上表现为市场在以社会最大利益角度配置资源方面的失灵，即市场 在引导经济过程走向社会最优化方面的无能为力，

26、从而造成资源过度开发利用、污染和生态 系统的破坏。市场失灵，首先是市场建立方面的失灵。很多资源的市场不存在或没有发育起来。如空 气、地下水的产权是不明确的；大片森林、大量地下矿藏，虽宣布国有，但产权实行时存在 困难。产权是有效利用、保存、管理资源和对资源进行投资、资源增值的前提条件，明确的、 专一的，可实行的产权，是市场机制正常发 挥作用的基本条件。由于产权的不完备，资源价格难以确定，形成事实上的零价格，因而资 源被浪费、被滥用。有些资源虽在一定意义上存在市场，比如许可使用、按量付费， 但由于使用权垄断、 价格偏低等问题，没有反映生产中资源耗费的机会成本，市场竞争不足，市场名存实亡，难 以有效

27、配置资源，损害了社会利益。市场失灵，其次是现有市场的失灵。主要原因是外部性的存在：外部效果无法在成本和 价格中反映，或者是减少了效用和利润，使得那些并不直接参与市场交易或有关活动的当事 人的福利受到这些外部效果施加的影响。这里的外部性主要指负外部性。以利润最大化为目标的厂家，所需考虑的仅自己的、直接的私人成本，生产过程中排放 的废气、废水等造成的危害所形成的环境成本，属于社会成本，不在厂家考虑范围之内。厂 家受益，他人则受到危害，被迫承担成本。例如，河流上游的使用者砍伐森林污染水体，造 成下游水土流失，居民生命受到威胁。下游居民则被迫承担上游居民形成的成本。外部性造 成“成本转移”，使环境成本

28、游离于市场关系之外，受益者并无改善环境的压力。环境是典型的公共物品，由于消费中的“搭便车”现象，大家都乐于享受高质量的环境， 但任何消费者都不愿意付费。另一方面，受环境恶化损害的往往不是一个人或少数人，而是 很多人。这许多人集中起来，形成统一意见，去与危害方交涉，交易费用太高，甚至是不可 能的。过高的交易费用，使危害方与受害方难以在市场关系下达成妥协、产生“成本置换”， 结果导致市场失灵，污染、损害资源成为现实。从自然资源的保护和环境的优化中受益，是未来的事情。未来存在不确定性和风险。这 些不确定性和风险既包括由于市场失灵，不能提供价格信息的不确定性，也包括资源利用的 环境影响的信息的不确定性

29、，使用者目前行为的未来结果的贴现率的不确定性以及对个人行 为规范进行规定和限制的法规的不确定性。这 些不确定性使决策者注重现在利益，偏好当前的资源消费。外部性是无意识却是有害的行为。资源的使用者的决策从个体角度看是合理的，但有时 这些决策可能对社会是有害的。外部性的存在，使市场机制在调节这些资源使用时发生异常。 3.2.2 政策失灵市场失灵为政府干预提供了机会和理由。当然，政府干预也需要具备两个的条件：一、 政府干预的效果必须好于市场机制的效果；二、政府干预所得到的收益必须大于政府干预本 身的成本。然而，现实中，政府并不都是负责的，当政府没有有效地把产品和资源配置给政 府的服务对象，就出现了政

30、府失灵。政府失灵指政府干预并没有解决环境恶化问题，甚至加速了资源的减少，增加了环境成 本。政府失灵的类型主要有以下几类：1、目标偏差。纠正市场失灵很少是政府干预的唯一目标，其中的环境问题又很少是重 视的中心。部门利益、社会团体利益、党派利益等的存在和冲突，往往使环境成为牺牲品。2、政策的副作用。政府干预在其它方面是成功的，但对环境产生了不利影响。例如， 为促进农业发展，对化肥、农用水的补贴，可能对土壤和水资源产生不良影响，造成环境污 染。为开发落后地区，积极引进资金、放宽污染限制、廉价出租出售土地、发放公共资源使 用许可证，这可能引发资源过度利用、废弃物迅速增加、污染加重。3、人们对政策作用的

31、预期。政策作用于独立决策的个体，政策的效果取决于人们对政 策的反应。比如，人们认识到随经济发展，人们生活水平上升，对环境质量的要求越来越高， 国家管制手段会越来越严，经济处罚也会越来越重。在目前情况下，厂商的对策，则是加快 资源利用，不采用或少采用降低污染的措施， 以获取环境管制的“时间收益”。4、政府干预的缺乏。当市场失灵需要政府干预时，政府却没有干预。4 政策措施4.1 资源环境已经实行的政策一、主要措施1、将环境保护纳入国民经济与社会发展计划和年度计划，在经济发展中防治环境污染和生 态破坏。2、严格对建设项目实行环境影响评价和“三同时”制度（建设项目的生产主体工程与防治 污染设施同时设计

32、、同时建设、同时投产使用）。现在，全国建设项目环评执行率和“三同 时”执行率都达到 95以上。3、健全环境保护法律、法规和规章，使环境管理沿着法制化和规范化轨道发展。4、健全环境管理机构。从中央到省、市、县四级政府建立了环境管理机构，这些机构 依法行使环境管理权力。国务院有关部门和大中型企业也建立了相应的环境管理机构，管理 本行业和本企业的环境问题。二、在环境经济政策方面，主要包括资金投入和税收优惠政策1、企业将防治污染所需资金纳入固定资产投资计划。2、列入国家重点污染防治和生态保护的项目，国家给予资金支持；城市政 府将城市维护费用于环境保护设施建设；国家征收的排污费用于污染防治。3、国家实行

33、税收优惠政策所得税优惠：对利用废水、废气、废渣等废弃物作为原料 进行生产的，在5 年内减征或免征所得税； 投资方向税优惠：建设污水处理厂、资源综合利用等项目，其固定资产投资方向调节税 实行零税率； 增值税优惠：对以煤矸石、粉煤灰和其他废渣为原料生产的建材产品，以及利用废液、 废渣提炼黄金、白银等免征增值税； 建筑税优惠：建设污染源治理项目，在可以申请优惠贷款的同时，该项目免交建筑税； 关税优惠：对城市污水和造纸废水部分处理设备等实行进口商品暂定税率，享受关税优 惠； 消费税优惠：对生产、销售达到低污染排放限值标准的小轿车、越野车和小客车减征 30的消费税。 农业特产税优惠：西部地区退耕还林还草

34、而产出的农业特产收入，在10 年内免征农业 特产税。三、实施环境技术政策的目的在于提高能源和资源利用效率、减少污染物的排放1、工业企业在进行技术改造时，采用先进的技术和清洁生产工艺，提高资源、 能源的利用率；2、按照环保法律有关规定，对企业浪费能源和资源、严重污染环境的落后工艺和设备实 行限期淘汰；3、企业在生产中应该采用无毒、无害或低毒、低害原料。 环境保护产业政策强调，在经济结构战略性调整中，促进环保产业结构优化，提高环保 产品的科技含量；制定措施促进环保产业社会化、环保产业营运市场化、产品标准化等。在 环境国际合作政策方面，中国一贯高度重视环境国际合作交流，强调在认真做好本国环境保 护工

35、作的同时，以积极的态度参与国际环境事务；以新的伙伴关系共同推进区域和全球环境 合作，加快解决全球环境问题的进程；坚持环境国际合作应该尊重国家主权，处理环境问题 应兼顾各国现实的实际利益和世界的长远利益。4.2 环境资源的政策一 、落实科学发展观的行政管理体制，提高环境管理执政能力1. 建立跨部门、跨区域的环境统一综合治理体系。把国家环境保护总局升格为环境部， 通过增加预算和人员编制来加强中央政府环境执政能力，使其能充分履行在制定法规、执法、 分析、监测和专业培训等方面的职责。2. 调整地方行政管理体制，形成省以下治理直管体制，使国家环保总局与省级环保局建 立直接行政负责关系，强化各级地方政府环

36、境执政能力。3. 建立有效的环境问责制，将环境指标真正纳入官员考核机制，必要时可采用一票否决 制。针对污染损害，加强民事处罚力度，并对严重的违法行为追究刑事责任。二 、建立适宜中国可持续发展的市场机制，促进经济增长方式的转变1. 改革现有价格体系，建立起反映市场供求，反映资源的稀缺性，反映环境外部成本的 价格形成机制，使参与市场的经济行为人自发地将环境成本内部化。2. 完善和进一步改进财税体制，形成财税对节能减排的激励和约束机制，出台限制高耗 能，高污染的新税种减少并停止对资源和环境有严重负面影响的财政补贴，强化对节能减排 产品的政府采购政策，建立财政贴息对提高资源利用率，推行循环经济，实现清

37、洁生产。3. 建立生态补偿机制，以调节相关利益方在环境利益与经济利益分配之间的关系，并制 定相关法律和政策以鼓励环境保护的行为。4. 严格节能减排的微观管理机制，为中国的企业引进环境健康和安全方面的生产标准， 提高排污费标准，开展排污权交易。三 、推动公众参与环境治理，建立环境后督察和后评估机制1. 鼓励地方、社区和政府组织以及企业界参与公开听证，福利诉讼以及其它自愿性的活 动。2. 国家应在公众参与环境决策的机会方面进行宣传和教育。3. 改善公众对有关污染物排放及其造成后果方面的环境信息的获取，以便使他们能以更 有意义的方式进行参与。4. 涉及环境保护和开发的重大项目申报应提前公告，为公众更

38、好地参与创造更好的外部 条件。四 、推动可替代的再生性能源研究，提高资源利用率，发展循环经济和清洁生产技术1. 突破建设资源节约，环境友好型社会的技术瓶颈制约，把能源、环境、农业、信息和生 物等领域的重大适宜技术开发放在优先地位，重点组织开发有普遍推广意义的资源节约和替 代技术，以及降低再利用成本的技术等，不断提高单位资源消耗产出水平，从源头上缓解资 源约束矛盾和环境的巨大压力。2. 加快各种可再生资源的开发，如太阳能、风能、生物能、地热能、海洋能等，促进能 源供给结构的多元化、逐步改变依赖石化燃料的能源生产和消费结构。3. 积极建立循环经济、清洁生产的信息系统和技术咨询服务体系，及时向社会发

39、布有关 循环经济、清洁生产的技术、管理和政策等方面的信息，开展信息咨询、技术推广、宣传培 训等。五 、加强农村地区的环境管理1. 优先保证饮用水安全，重点改善公共卫生条件。2. 立足资源化和循环利用，提高废物的综合利用效率和效益。例如，开发并推广沼气池， 在条件合适的地区推广太阳能和其它可再生能源的利用。3. 高度重视农村资源污染。探索低成本治理方式和技术。4. 研究和探索能够吸收和固定碳的农业耕作方式，以获得社会环境和全球化利益。4.3 中国可持续发展的主要贡献和经验一、开展大规模生态保护工程。从1998 年开始，中国大规模投入生态保护工程及环境保护 基础设施，特别是前者的力度之大、影响面之

40、广，超过之前20 多年环境保护的总规模，取 得了显著效果。二、提出一系列可持续发展相关理念。进入21世纪，随着中国加入WTO和进入以重化工 业增长为主要特征的工业化和城市化快速发展阶段，中国迅速成为“世界制造工厂”，并成 为世界第二大经济体，与此同时，中国在2002 年开始出现全面的资源、能源、环境的紧张 状态。为了解决面临的环境与发展问题，中国政府提出了一系列与可持续发展相关的新理念， 并通过采取了相应的具体行动落实这些理念，从而不断丰富中国特色的可持续发展实践。这 些理念包括新型工业化道路(2002)，科学发展观(2003)，循环经济(2004)、资源节约型、环境 友好型社会(2004)，

41、和谐社会(2005)，节能减排(2006)，创新型国家(2006)，生态文明(2007)， 绿色经济和低碳经济(2009)，转变经济发展方式(2010)，绿色低碳发展(2011)。其中不少理念 是在中国自己实践和认识基础上提出和发展的，还有一些是基于国际上的经验，并且很多理 念是与世界同步的甚至领衔的。三、制定了以“节能减排”约束性指标为核心的新时期中国可持续发展战略，并且实现这些 目标在国内是具有法律约束力的。从“十一五”开始，中国制定了提高能效 20%和减少主 要污染物排放 10%的约束性指标，并制定了综合性工作方案和重点工作，通过采取法律、 行政、经济、技术等一揽子综合措施予以落实。 2

42、009 年，进一步将应对气候变化的内容充 实到节能减排战略中，首次对国际社会承诺自愿的降低碳强度和增加森林碳汇等量化指标。 在“十二五”期间，中国政府继续“十一五”的政策取向，提出要以转变经济发展方式为主 线，增加了非化石能源比重等约束性指标，提出了合理控制能源消费总量、逐步建立碳排放 交易市场等新政策，促进中国的绿色低碳发展和转型。四、为了实现可持续发展战略和节能减排目标，中国政府做出了一系列的制度安排。包括制 定清洁生产促进法(2002)，环境影响评价法(2002)，水法(2002)，可再生能源法(2005)，循环 经济促进法(2008)，修订了节约能源法(2007)、水污染防治法(200

43、8)；出台应对气候变化国家 方案(2007)；成立国家应对气候变化和节能减排工作领导小组以及应对气候变化专门管理机 构(2008)；全国人大还通过了“关于积极应对气候变化的决定”。这些都为落实上述措施提 供了法律保障。正因为上述这些努力，中国“十一五”期间在节能减排领域取得了令世人瞩目的突出成 绩。如“十一五”期间我国单位GDP能耗下降了 19.1%，化学需氧量和二氧化硫排放总量 分别下降了 12.5%和 14.3%。可再生能源技术得到大规模应用， 2010年底全国并网风电容量 约 3000 万千瓦，年均增长 94.75%(，目前风电装机规模已达世界第一。此外，我国在节能 减排一些领域的技术和

44、设备制造已经达到国际先进水平(如洁净煤发电等)。4.4 可持续发展的政策一、建立与可持续发展相适应的宏观管理机制与评价体系。由于中国市场发育不全, 公民环保意识差, 加强政府的有效干预与管理对 可持续发展十分必要。中国现有的管理体制是部门分管过强而统管不力, 综合效率低, 而环 境资源基础的维持和可持续发展则要求建立与之相应的综合管理决策机制。这一机制需从以 下方面着手, 一是加强环保、土地、水利、矿产、林业、计划、科技产业部门等之间的广泛 协商与合作, 尽快建立起一个多方合作、协调一致、反馈迅速的管理运行机制; 二是着手建 立一个新的综合组织协调机构, 如社会发展委员会。这样的权威高效的综合

45、管理机构能保证 可持续发展战略目标的实现。尽快通过应用研究, 修正现有的国民经济核算体系, 将自然资 源和环境因素纳入国民经济核算体系 , 用环境资源价值的增减来修正传统意义上的统计指 数和宏观评价体系, 准确反映经济流动所造成的资源和环境变化。在起步阶段, 可计算每个 省的可持续收入指标 （净国民生产总值减去环境资源价值减少量或加上环境资源价值增加 量） , 并用年度间的可持续收入增减来考虑各省经济与环境的协调程度。在省级应用的基础 上, 再编制全国可持续收入核算体系, 以此将经济引入可持续发展轨道上来。二、调整经济政策, 运用经济手段推进可持续发展。 经济政策调整的目标应为可持续的产业和经

46、济发展提供一种激励和约束机制 , 鼓励可持续 性产业和经济活动。具体说来: 第一, 在产业政策上, 大力发展有市场潜力又能节约资源和 能源, 减少废排放的产业。如节水农业、生态农业等。促进与环境资源密切相关的能源、交 通、工业、农业、林业、水产服务部门的技术改造, 对污染严重、耗费严重的产业, 严格限 制其规模和布局范围。第二, 在财政与税收方面,对于可持续发展意义重大的生态工程项目和 产业,给予一定倾斜, 以便集中更多资金用于可持续发展建设。第三, 尽快建立起符合可持续 发展的价格体系。首先要建立起自然资源有偿使用制度, 包括土地、矿产、水面、荒地、森 林等。其次, 产品价格, 应尽可能反映

47、出产品在生产过程中产生的直接成本和间接外部环境 成本, 相应提高对生态影响较大的林木、鱼类产品价格, 使环境损失在产品价格中得以补偿。 加强信贷政策的调整。由于银行商业化, 原有对环保产业及产品所制定的一系列优惠政策已 难以实施。国家应尽快成立一些政策性银行, 负责实施对持续发展项目的信贷优惠政策; 另 外, 加强中央银行对商业银行由于环保信贷而造成的损失补偿。三、加强自然资源产权制度建设, 通过明晰产权关系, 实现资源和再生资源的可持续利用。 首先, 要明确土地、森林、矿产等产权主体, 并将这些主体人格化和实在化, 尤其应明确土 地产权主体是村、农户还是国家, 从而避免重要资源成为共享资源而

48、被过度利用和破坏。其 次, 对一些共有资源,如: 江河、湖泊、沿海渔业等部门除了明确主体外, 还应根据社区或各 区域特点, 制定一系列规章制度, 维护这种共有资源的产权和持续利用。因为产权经济理论 认为, 只有排他的、流动的产权才能使资源得到合理利用。四、加快科技进步步伐, 促进可持续发展。中国经济发展的非持续性, 其主要因素之一是科技水平低, 因而应加快科技进步步伐。首先, 通过技术改造, 变粗放经营为集约经营, 使资源利用率大幅提高, 并减少“三废”排放。其 次, 通过技术进步建立一批高新技术产业, 推进清洁生产。再次, 通过技术进步和国际合作, 使环保产业有一个质的飞跃, 把经济发展所造

49、成的污染降到最低限度。五、加强和完善法制是实现可持续发展的重要保障。中国21 世纪议程中提出“开展对现行政策法规的全面评价, 制定可持续发展法律、政 策体系, 突出经济、社会、环境之间的联系和协调”。可持续发展法律、法规涉及面很广, 作 为重点, 首先要把环境和资源保护项目明确列入国民经济和社会发展的总体战略之中, 列入 工业、农业、水利、资源、交通等各项产业发展目标和人口、教育、科技、卫生、居住等社 会发展目标之中, 在坚持污染者付费的同时, 计划财政和有关部门应予以支持和保证。其次, 取消和调整那些助长环境污染和资源浪费上的补贴, 研究“命令加控制”和“激励加市场” 这两套政策的有效性并纳

50、入法规中。再次, 要深入研究人口控制、核算体系, 国际 履约配套等问题的立法, 加快立法速度。5 资源、环境与可持续发展 资源与环境密不可分，我们有时会统称为资源环境。资源环境的产生是由是人们自然资源到 环境资源对认识的一种深化，几乎所有的自然资源都构成人类生存的环境因子。所谓的自然 资源是指，在一定的时空范围内，可供人类利用的表现为各种相互独立的静态物质和能量。 环境资源广义上分为自然资源环境和社会资源环境，而人类赖以生存的环境就是由此组成 的。过度的开发、浪费，对资源环境造成了极大地破坏，因而各国，特别是发展中国家，开 始积极的制定方案，力求资源环境与经济协调发展，这就有了各国广为支持的可

51、持续发展观 念。5.1 概述5.1.1 持续发展1、基本的概念 可持续发展是一种注重长远发展的经济增长模式，最初于1972 年提出，指既满足当代人的 需求，又不损害后代人满足其需求的能力。发展是可持续发展的前提；人是可持续发展的中 心体；可持续长久的发展才是真正的发展。2、基本的原则(1)公平性原则 是指机会选择的平等性，具有三方面的含义：一是指代际公平性，二是指同代人之间 的横向公平性，三是指人与自然，与其他生物之间的公平性。(2) 可持续性原则 是指生态系统受到某种干扰时能保持其生产率的能力。(3)和谐性原则 可持续发展的战略就是要促进人类之间及人类与自然之间的和谐，如果我们能真诚地按和谐

52、 性原则行事，那么人类与自然之间就能保持一种互惠共生的关系，也只有这样，可持续发展 才能实现。(4)需求性原则 可持续发展立足于人的需求而发展人，强调人的需求而不是市场商品，是要满足所有人的 基本需求，向所有人提供实现美好活愿望的机会。(5)高效性原则 高效性原则不仅是根据其经济生产率来衡量，更重要的是根据人们的基本需求得到满足的程 度来衡量。是人类整发展的综合和总体的高效。(6)阶跃性原则 随着时间的推移和社会的不断发展，人类需求内容和层次将不断提高，所以可持续发展本 身隐含着不断地从较低层次向较高层次的阶跃性过程。5.1.2 循环经济 随着可持续发展理念被各国的广泛接受和推行，可持续发展逐

53、渐演变成系统的可持续发展战略，而循环经济则被视为可持续发展的重要途径和方法。(1)基本的概念循环经济(cyclic economy)即物质闭环流动型经济，是指在人、自然资源和科学技术的大 系统内，在资源投入、企业生产、产品消费及其废弃的全过程中，把传统的依赖资源消耗的 线形增长的经济，转变为依靠生态型资源循环来发展的经济。(2) 与可持续发展的关系 循环经济是可持续发展战略的重要途径，因此发展循环经济是实施可持续发展战略的必然选 择。具体体现在以下两点： 循环经济是可持续发展的有效载体。 中国人口众多，资源相对贫乏、生态环境脆弱，特别是随着中国经济快速增长和人口的不断 增加，资源不足的矛盾越来

54、越突出，生态建设和环境保护的形势也越来越严峻。目前中国单 位产值能耗是世界水平的3倍多; 人均淡水资源占有量仅为世界人均占有量的25%，被列为 世界十三个主要贫水国之一；石油、天然气等关系国家经济和安全的大宗资源严重短缺，且 一些主要矿产资源的开采难度越来越大，资源供给的压力越来越大。改革开放以来，我们用 能源消耗翻一番支撑了 GDP翻两番。到2020年，要实现GDP翻两番，即便是按能源再 翻一番考虑，要保障能源供给也有很大的困难。为了减轻经济增长对资源供给的压力，必须 大力发展循环经济。 循环经济是可持续发展的必然选择。“资源产品污染物达标排放”是环境保护沿袭了几十年的传统做法。“资源产品再

55、 生资源”则是将环境与经济行为科学构建成一个严密的和封闭的循环关系。在这一体系中， 资源与产品之间在符合大自然可持续发展规律的关系支配下，实现了生产废物的最大减量 化、最大利用化和最大资源化。可持续发展在世界性资源枯竭、环境恶化、发展潜力丧的背景下形成，旨在促进人类之间以 及人类与自然之间的协调统一和谐，消除资源环境在经济增长中的“空心化现象”，使人类 社会和生态环境同时具有持续发展的全球性新型发展观，它是以人的发展为中心的经济社会 和资源环境的全面拓展，使经济增长、人口控制、资源拓展、环境保护、生态改善、社会进 步等和谐一致、协调同步。经济、生态和社会效益相互促进、共同提高的发展。它不是限制

56、 发展，而是实现合理的发展。循化经济思想体现了可持续发展的理念，强调实现人与自然的 和谐共生，要求人们在利用自然资源发展经济的必然选择。5.1.3 低碳经济(1) 基本的定义 所谓低碳经济，是指在可持续发展理念指导下，通过技术创新、制度创新、产业转型、新能 源开发等多种手段，尽可能地减少煤炭石油等高碳能源消耗，减少温室气体排放，达到经济 社会发展与生态环境保护双赢的一种经济发展形态。低碳经济实质是高能源利用效率和清洁 能源结构问题，核心是能源技术创新、制度创新和人类生存发展观念的根本性转变。(2) 与可持续发展的关系 发展低碳经济是我国可持续发展的内在要求。我们不能再以资源、能源高消耗和环境重

57、污染来换取一时的经济增长了。如果还把GDP 作为发展的全部，还以廉价资源或出口退税换取GDP；如果口袋里的钱多了，但生存的环 境恶化了，空气变脏了，水变黑了，就与发展的本意背离了，就与科学发展观的本质要求相 悖了。发展低碳经济更多的是转变发展方式，减轻单位GDP的资源和环境代价，通过向自 然资源投资来恢复和扩大资源存量，运用生态学原理设计工艺与产业流程来提高资源效率， 使发展的成果更好地为人民所共享。 发展低碳经济，是调整产业结构的重要途径。有一种误解认为，要发展低碳经济就要抛弃钢铁、建材等高耗能的产业，因而不能发展低碳 经济。但我国处于快速工业化和城市化阶段，大规模的基础设施建设需要钢材、水

58、泥、电力 等的供应保证，这些“高碳”产业是新一轮经济增长的带动产业，也无法通过国际市场满足 国内的巨大需求，这些产业的发展有其合理性。要通过发展低碳经济，提高资源、能源的利 用效率，降低经济的碳强度，促进我国经济结构和工业结构优化升级。 发展低碳经济，是我国优化能源结构的可行措施。 煤多油少气不足的资源条件，决定了我国在未来相当长一段时间内，煤炭仍将是主要一次性 能源。煤炭属于“高碳”能源，我国也没有廉价利用国际油气等“低碳”能源的条件。发展 低碳经济，提高可再生能源比重，可以有效地降低一次性能源消费的碳排放。 发展低碳经济，是我国开展国际合作、参与国际“游戏规则”制定的途径。 虽然我国工业化

59、享有全球化、制度安排、产业结构、技术革命等后发优势，但我们不得不接 受发达国家主导的国际规则，不得不在国际分工体系中处于利润“微笑曲线”下端。发展低 碳经济，不仅可以与发达国家共同开发相关技术，还可以直接参与新的国际游戏规则的讨论 和制定，以利于我国的中长期发展和长治久安。由此可见，低碳经济是可持续发展的主要内容，不可忽视。5.2 分述5.2.1 资源与可持续发展一、资源现状分析(1) 人口资源问题突出 人口基数大、增长速度快 人口地域分布不均，人口密度差异大 农村人口比重大，人口城市化在加快 老龄人口增多，男女性别比偏高(2)水资源困境 水资源数量有限，且污染严重地球表面 71%的面积被水所

60、覆盖，总储水量约为 13.86 亿立方米。但在这个巨大的水体 中， 96.54%水储存于海洋中。在所有水体中 97.5%水量为咸水，淡水仅占总水量的 2.5%， 且主要分布在冰川与永久积雪中。如果考虑现有的经济、技术能力，扣除无法取用的冰川和 高山顶上的冰雪储量，人们容易得到的淡水资源只有地球总水量的0.01%。 人口的增长和工业化以及城市化带来的用水量迅速增加，使得缺水成为一个世界性的普 遍现象因为人口的增长世界各地人均可享用的水资源量下降，欧洲从 4000 立方米下降至3100立方 米，亚洲从5100立方米下降至3300 立方米。在20世纪初，水资源主要被用于农业，工业 和城市生活用水只占

61、总水量的12%。但整个20 世纪，全球用水总量每年以35%的速度增 加，约 20 年增长一倍。特别是工业和城市生活用水增长迅猛，1950 年已经占总用水量的 22.7%，1985年增加到34.6%，到2000年，总用水量达到6 万亿立方米，占世界总径流量 的 15%。最近 40 年来，全世界工业用水增加了 40 倍，而农业用水只增加了 2 倍。 水资源分布不均衡造成各地水资源丰欠不一，部分地区人口发展甚至生存面临困难 水资源污染严重，导致水质型缺水2003 年在日本京都召开的第三届世界水论坛会议指出，目前全世界有半数的国家和地 区缺乏饮用水，特别是第三世界国家，目前已有70%，即 17 亿人喝

62、不上清洁的水；每年有 500 万人，其中包括200万儿童死于与水有关的疾病。在中国，已有近1/4 的河流、河段因 污染而达不到灌溉用水的标准了。有人形容北方河道“有河皆干、有水皆污”。在南方一些 降水丰沛、水网密集的地区，则出现了因水体污染而有水不能用的水质型缺水现象。（3）耕地资源困境 人口增加导致人均耕地资源下降，人地关系日益紧张。一方面是人口迅速增加，另外一 方面是可供开发的耕地资源数量有限和开发成本加大，导致人均耕地面积不断下降。在一些 耕地资源稀缺的国家和地区，人均耕地提供的食物已经不足以承载其人口容量了。 耕地资源被转变为非农业用地趋势明显。随着工业和城市化的发展，大量农业用地由于

63、 比较利益的落差而被转化为工业和商业用地，加剧了人地之间业已紧张的关系。 现有耕地资源不断被破坏，承载能力下降。主要原因有：一是水土流失严重。滥垦、滥 伐、广种薄收、刀耕火种等不合理的土地利用方式加剧了水土流失过程；二是土壤荒漠化态 势逼人。联合国估计，现在每年沙化得耕地仍多达600 万公顷；三是土地盐渍化危害巨大。 每年有150 万公顷农田因盐渍化降低了生产力；四是土壤退化现象广泛发生。“三废”引起 的土地污染和土壤理化性质恶化等土地退化现象日益普遍。全球土地退化和破坏的速度在每 年 1000-1500 万公顷之间。二 、实现可持续发展的对策（1）资源的开发利用要保证自然生态的平衡 生物圈是

64、由动植物、微生物等生物部分及光、热、水、土、气等非生物部分所组成的一 个自然综合体系。每一成分相互联系、相互制约，从而构成一个自然生态平衡的总体。人类 开发利用其中任一资源就不可避免地要影响其它资源，打破整个生态系统的平衡。如果其中 一个生态系统受到外界的干扰，超过它本身自动调节的能力，最终会导致整个生态平衡的破 坏。随着现代生产的发展，对自然资源开发利用的深度和广度的急剧增加，就更需要针对子 各种自然资源的基本特点，因地制宜，适时适量，合理地开发利用，以保持各种生态系统的 平衡和相对稳定。（2）资源的开发利用要与资源的再生增殖和换代补给相适应 自然资源的开发利用与再生增殖，利用和补给，在客观

65、上有一个平衡关系，亦即有一个 客观规律，如果违背这一规律，就会发生难以预料的后果。对资源要实现多目标开发和综合利用对资源的多目标开发和综合利用，是现代化生产中开发利用自然资源的必然途径。这不 仅是自愿本身的特性所决定的，而且现代化生产的发展，在客观上提出了需要，在技术上提 供了可能。例如，许多河流的开发利用，涉及到灌溉、防洪、发电、航运、供水、渔业等各 方面的问题，只有到现代化生产高度发展以后，才提出了对河流多目标开发和综合利用的迫 切需要，也只有到现代化生产技术水平提高后，才能够使这些需要与可能逐步变成现实。开 发利用各种自然资源，需要从发展国民经济的总体利益出发，全面考虑，合理规划，有计划 地安排自然资源的多目标开发和综合利用，以期获得最大的经济效益。（3）开发