京津冀地区公民参与雾霾治理的现状与对策

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1、京津冀地区公民参与雾霾治理的现状与对策 摘要：京津冀地区严重的大气污染引起了社会的高度关注，雾霾治理已被提上议事日程。雾霾治理需要社会多元主体的共同参与，公民是雾霾治理的重要力量。京津冀地区公民参与雾霾治理有相对较好的基础和便利的条件，但也存在着参与环境不充分、信息不对称、参与缺乏保障与动力以及信任危机等方面的困境。京津冀政府要以协同发展为契机，积极发挥自身优势，加大制度创新的力度，调动社会组织的力量，为公民参与雾霾治理提供支持和保障，提高雾霾治理的效率。 关键词：京津冀；雾霾治理；公民参与；环境治理中图分类号：D6文献标识码：A文章编号：1008-7168（2016）05-0033-07随着

2、京津冀一体化进程的推进，京津冀地区在协同发展的同时，也面临着生态环境方面的巨大压力。自2011年以来，京津冀地区严重的雾霾污染引起了社会各界的广泛关注，加强大气治理的呼声日益高涨。公民是雾霾治理的重要力量，如何让更多的公民参与雾霾治理，打好雾霾治理的人民战争;，提高雾霾治理的效率，是京津冀一体化过程中值得深入思考的问题。一、京津冀地区雾霾治理中的公民参与严重的雾霾污染困扰着京津冀地区的发展，也考验着中央以及京津冀地区各级政府的治理能力。雾霾治理不仅是纯粹的技术问题，更取决于协调多元行动者的制度框架，其中公民如何参与;无疑是影响雾霾治理过程及其成效的重要维度。（一）京津冀地区雾霾治理的现状自20

3、13年以来，持续大规模的雾霾已经影响了全国四分之一的国土面积、约六亿的人口，其中京津冀地区的污染情况尤为严重。国家环保部门和中央气象台发布的数据显示，2013年API污染指数排前10位的城市中，京津冀地区就占了7个。京津冀地区的13个城市中，空气质量平均达标天数仅为37.5%1。雾霾污染是京津冀地区发展的副产品。京津冀地区每年所创造的国内生产总值约占全国的10%，但其中一大部分都是由钢铁、建材、石化等高耗能、高污染的产业带来的。巨大的经济体量吸引了大量人口，京津冀区域面积约占全国的2%，人口却占全国的8%。密集的人口推动了城市建设的进程，但大量的煤炭燃烧、汽车尾气、建筑扬尘等也构成了雾霾污染的

4、重要方面。此外，京津冀地区PM2.5浓度的相互影响作用显著，呈现出明显的区域性、同步性和联动性。随着京津冀地区大气污染问题进一步加剧，各级政府逐渐意识到问题的严重性，相继出台多项雾霾治理政策。2012年9月国务院发布了重点区域大气污染防治十二五;规划，提出了建立区域大气联防联控制度、环境信息共享机制等五项创新机制。2013 年 9 月，国务院又发布了被称为史上最严厉的雾霾治理新政;的大气污染防治计划2。2014年9月，环境保护部、国家发展和改革委员会等多部门联合发布京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则3。环保部2015年4月公开的环境保护公众参与办法（试行）（征求意见稿），细化了公

5、民参与环境治理的范围和方式。雾霾治理是京津冀一体化的重要抓手。经过三十余年的探索，2014年2月，习近平在京津冀协同发展工作座谈会上讲话，首次将京津冀协同发展上升到国家战略层面，随后从中央到京津冀各级地方政府都积极酝酿京津冀一体化战略协作。2015年4月30日，中共中央政治局审议通过了京津冀协同发展规划纲要，京津冀一体化取得了突破性进展，其中对生态问题给予了重要的关注，明确提出交通、环保和产业升级是京津冀一体化的三大重点领域，力争率先取得突破。环境保护方面提出要联防联控环境污染、建立一体化的环境准入和退出机制、实施清洁水行动等。地方政府间的合作也陆续铺开。2013年，京津冀三地签订合作协议，研

6、究成立大气污染防控合作工作机构。同年10月，京津冀环境气象预报预警中心在北京市气象局挂牌成立，建立了环境气象监测、预报、预警服务一体化业务平台，实现了环境信息共享。2014年，大气污染综合治理协调处;正式设立，主要承担京津冀及周边地区大气污染防治协作、联防联控的具体联络协调工作4。2015年出台的京津冀及周边地区大气污染联防联控2015年重点工作，划定了6个京津冀地区的雾霾治理核心区;，提出了预警会商和应急联动协调机构，并以4+2;模式明确了京津冀在合作过程中的资金及技术保障问题。总的来看，京津冀地区近年来以信息共享为基础，以机制建设为核心，采取了大量治理措施，包括大气监测、执法检查、限行和限

7、产令、中小学停课等，开启了协同雾霾治理的新进程。在围绕国家重大活动而进行的协同治理中，京津冀三地针对重污染的预警、应急、会商及信息共享方面的合作提速，雾霾治理取得了一定成效。环保部发布的数据显示，2014 年，京津冀及周边地区PM2.5浓度同比下降14.6% ，2015年前4个月，PM2.5浓度同比下降 20%，好天气也是一年比一年多1。此外，APEC蓝;、阅兵蓝;等现象也都成为雾霾治理的典型成果，唤起了公民对于蓝天白云的期待，激发起公民追求良好生态环境的热情。（二）京津冀地区雾霾治理中的公民参与推进京津冀地区的协同雾霾治理，必须要形成多元主体间的合作与互动，促进公民的参与。许多学者及政府官员

8、对公民参与的作用和影响力持怀疑态度，但一些环境治理的事实证明了中国的环境公民社会，包括环境公民参与和环境 NGO，近年来正不断走向成熟5。京津冀地区公民参与雾霾治理有较好的社会基础和便利条件。首先，京津冀地区是首都所在地，包括了两个直辖市，中央政府及其职能部门都驻扎在这个区域，雾霾的影响和后果以及社会舆论等具有很高的政治和政策能见度，因此有利于推动公民参与雾霾治理的制度创新，相关的举措也具有风向标的含义。其次，京津冀地区尤其是北京和天津两个直辖市的经济发展水平较高，公民整体受教育水平较高，公共意识也比较发达，权利意识比较强，也有较好的环保意识，在政治参与方面具有良好的历史传统，因此具有参与雾霾

9、治理的动力、热情和经验。最后，京津冀地区尤其北京是全国的科技、文化和信息中心，高等院校和科研机构非常多，新闻媒体、社会组织和环保NGO也比较聚集，拥有引导和推动公民参与的重要力量，也能为公民参与雾霾治理提供支持。近年来，京津冀地区公民的环境意识逐渐觉醒，开始主动或被动地关注雾霾及其治理，如通过多种手段（包括下载相关手机软件）了解雾霾污染情况的信息，关注限行或停产等治理雾霾的措施，在微信等社交平台对雾霾表达意见等。2015年11月25日以来的一周时间，从网络数据看，舆论对雾霾的关注不断升温。截至2015年12月1日18时，当天雾霾的搜索指数已经接近30万人/次，微博量超过8万条，相关新闻报道四千

10、余篇。一周之中，京津冀地区搜索雾霾;、PM2.5;等关键词的网民占比近40%，其中北京地区网民的搜索量最高，占比超过30%；网民还关注雾霾危害及防霾方法，占比约为32%6。与此同时，京津冀地区的环保组织也积极参与治理雾霾。如2006年5月自成立以来，公民与环境研究中心（IPE）开发并运行了中国空气污染地图数据库，上线了污染地图APP，以推动环境信息公开和公民参与，促进环境治理机制的完善。2015年以来，公民与环境研究中心和老牌环保组织自然之友;开始与天津绿领;等周边的民间环保组织展开合作，向政府申请公开污染源数据，推动了环境信息公开的进程。自然之友;通过蓝天实验室;、低碳家庭;等项目进行雾霾知

11、识的科普，通过志愿者的招募让更多的普通人参与空气保护的公益活动，积极参与环境保护政策的制定。直接着眼于雾霾治理的社会行动也越来越多。如2015年7月5日，爱上APEC蓝;首届京津冀青年环保风云会在南开大学隆重开幕，全国各地环保领域的政府官员、专家学者、企业人士及京津冀地区高校的青年师生代表参加会议，共话大气治理过程中的青年责任。参会代表还建议将7月5日设为国家防治雾霾日;。2015年12月4日，在中央信访办和环保部的共同支持下，京津冀雾霾治理我在行动;大型网络采访团深入京津冀三地，报道其雾霾治理的措施和经验，积极推动三地雾霾治理的交流，督促三地雾霾治理的进程，尤其是传递行动;这一推动雾霾治理的

12、重要理念。二、京津冀地区公民参与雾霾治理的困境雾霾治理中的公民参与越来越多，公民参与的力量不容忽视。推动公民参与雾霾治理不但可以直接从源头上减轻污染，还可以形成有效的社会舆论监督机制，最终形成政府、市场和社会三方的雾霾治理合力。但京津冀一体化才刚起步，公民参与雾霾治理面临着诸多困境。（一）传统治理思维的束缚目前，京津冀一体化首次上升到国家战略层面，一切还都处于初期的摸索阶段。传统的政府直控型的属地管理模式仍在雾霾治理中占据主导地位，治理过程中行政壁垒重重7。雾霾治理主要以政府的行政控制为主，即靠政府;、靠政策;、靠行政手段;。社会主体尤其是公民还缺乏参与的动力，还未形成良性互动的多元治理格局。

13、京津冀三地虽已走上了协作雾霾治理的道路，但仍未摆脱旧有模式的束缚，大家各自为政;，缺乏沟通与协同。同时，京津冀各地区发展处于失衡状态，由于缺乏合适的补偿机制和激励机制，造成三地协同雾霾治理的动力不足，在雾霾治理方面偏向于碎片化、松散的合作模式，表面上虽然达成了协作雾霾治理的共识，但实际行动过程中仍存在各自为政的路径依赖;。与此同时，由于高层间缺乏协调和统筹，三地环保部门、监督检查部门、交通部门、工信部门等相关部门间存在着隐形屏障，难以实现紧密、深度的合作。因此，京津冀三地大量的社会优势资源得不到整合，公民力量难以形成合力，公民在参与过程中容易受到各种地区和部门壁垒带来的阻碍，大大拖延了公民参与

14、的进程，挫伤了公民参与的积极性。（二）环境信息的不对称环境信息公开是公民参与环境治理的基础。在我国现有的环境治理体系下，环境信息的透明度不高、公开制度存在缺陷，阻碍了公民参与环境治理8。京津冀地区虽有环境信息公开的大环境，但缺乏规范的公开制度和信息平台。尽管京津冀三地均实现了三级联网和数据的实时传输，但横向的数据分享较少，彼此间难以明确得知各地的排污情况和治理力度，难以突破公用地悲剧;的困境9。有时出于利益的考量，京津冀三地政府在具体的细节公布上会有所隐瞒，出现信息不对称的情况。同时，京津冀地区环境信息公开的广度不足。北京公民环境研究中心主任马军说：近几年，政府在信息公开上力度很大，在一些方面

15、已经走在了世界的前列，如大型污染源在线监测数据实时公开。不过，企业排放数据公开仍然不够。;10同时，三地还缺乏环境信息共享平台。信息共享仅限于监测信息，诸如污染排放、环境执法与污染防治的相关信息还未完全实现共享，公民不能第一时间、全方位地掌握环境信息。另外，大量虚假信息经常通过网络和大众媒体传播开来，科研机构和政府部门不能及时给出可靠的真实信息，加剧了虚假信息的泛滥。面对真假李逵;，公民不知该相信谁，于是在虚假信息的轮番刷屏;下，许多真实信息反而容易被忽略，从而影响了公民对雾霾治理情况的认知，阻碍其有效参与。（三）公民参与缺乏制度保障京津冀地区作为京畿之地，有中央和地方多级政府，拥有制度创新的

16、良好平台，可为公民参与雾霾治理提供必要的制度环境，因此可将该地区开辟成公民参与雾霾治理的试验田;，探索公民参与环境治理的体制。但事实上不尽如人意。首先，缺乏公民参与雾霾治理的法律法规。虽然人们可以从宪法等法律中引申出公民参与环境治理的权利，但这些都太过原则性，难以落地操作。京津冀是三个独立的主体，由于区域的差异和利益的纠葛，短期内难以形成较为统一的制度安排、明确大气治理的责任和义务，因而公民参与的规范化也就无从谈起。其次，公民参与雾霾治理制度供给不足。目前我国公民参与的程度、能力和水平还比较低，虽然京津冀地区具有制度建设的优势条件，但在实践过程中，还未建立起多元主体的治理网络，公民参与大多是零

17、散的和间接的，参与冷漠化、间接化和形式化现象突出。作为环境治理的重要主体，环保组织的发展受到制度和政治环境的约束，数量较少，活动也不多。京津冀地区环保组织较多，但大多都属于体制内的组织，民间环保组织发展缓慢，民众参与雾霾治理缺乏必要的组织和引导，其优势很难得到最大程度发挥。（四）公民参与行动乏力京津冀地区聚集了大量的高等院校、科研院所以及环保组织，不但可以为治理雾霾提供坚实的技术支撑，也能在促进雾霾治理知识和理念的普及方面发挥重要作用。近年来，京津冀地区举办了大量环境问题方面的研讨会或学术沙龙等，但大多是面向政府官员、专家学者和新闻媒体以及环保组织的负责人等，普通公民对此鲜有了解，更别说参与其

18、中。特别是在长期形成的政府单边主导的治理模式下，公民参与的制度平台缺失，制度化参与路径不畅，参与的意识、经验和能力都不充分，公民参与存在着严重的被动性、依赖性和形式化等问题。体现在雾霾治理中，社会民众习惯于根据政府的指令和要求来行动、被动参与，推一步，动一下，不推动，就不行动。在不触及自己根本利益的情况下，甚至很难将其立场和利益充分表达出来11。这些情况下的公民参与显然很难有切实的效果。从主观方面看，虽然京津冀地区社会公民的整体素质比较高，但当雾霾治理真正涉及个人的切身利益时，如要调整生活观念、社会行为或消费方式等，人们又不免会计较个人的得失利弊，有所抵触。此外，中国目前仍处于经济发展的上升期

19、，社会公众对于高水平物质生活的追求还很迫切，其自觉承担环保责任的条件还不充分，要实现广泛、深度的公民参与不现实。（五） 公民参与存在信任危机近年来党和政府治理雾霾的决心及其成效，已经得到社会公众的认可和支持。但在公民参与的过程中，除去操作上的技术性问题外，信任问题无疑是一个制约公民参与以及政民互动合作的重要因素。长期以来，受传统政治观念影响，社会的民主观念普遍比较淡薄，公民参与机制还不健全，政府及其官员常常对公民乃至社会团体存在不信任感，对公民参与持惧怕、抵制或排斥的态度12（p.34）。根据部分政府官员的理解，公民没有专业知识，没有大局观念或全局意识，只在乎自己的个人利益，参与只会浪费时间、

20、提高决策成本，对决策质量没有任何帮助。这些最终导致政府及其官员对公民参与敷衍应付，更不要说积极推动公民的参与。京津冀地区虽然有比较宽松和成熟的参与环境，但公民对政府及其官员也存有大量的不理解、不信任和不合作。绝大部分公民对雾霾产生及其治理的情况了解不多，尤其是对于政府治理雾霾的问题、原因和难点等缺乏认识，很难对雾霾及其治理进行科学化或系统性的思考，往往容易表现出简单化和情绪化的倾向，甚至把雾霾问题归结为政府官员的无能或不作为。同时人们也担心政府及其官员进行幕后操纵，对参与机制丧失信心13。三、推动京津冀地区公民参与雾霾治理的对策建议促进公民参与，推进合作治理是雾霾治理的必然选择。京津冀地区雾霾

21、治理任务紧迫，面对前述的诸多困境，三地政府部门应携手努力，共同推进公民参与雾霾治理的进程。（一）树立环境善治的理念善治;强调政府与社会和民众的合作治理。环境善治;意味着政府、市场和公民相互信任，展开良性的互动，依法进行环境治理14。京津冀地区应以环境善治;理念为指导，不断推动公民参与，实现合作治理。各级政府要以京津冀协同发展规划纲要为指导，树立协同意识，逐步完善京津冀协同发展机制，将公民引入雾霾治理过程中来。雾霾治理不仅要求生产方式的转型，也需要居民生活方式的转变。环保部门要通过各种渠道进行宣传，实现公民与环保活动的零距离接触，引导公民树立绿色、低碳的生活理念，从源头上参与雾霾污染的防治。相关

22、部门还可以对环保先进事迹;进行宣传和奖励，激励更多的人投身于雾霾治理，最终通过公民和环保团体的行动促成全社会环保理念和行为的形成，推动区域雾霾治理的进程。公民参与不是一蹴而就的。依照参与阶梯理论，公民参与包括低层次的假参与、以告知和咨询为特征的表面参与、以方案展示为主的高层次参与以及以合作为主的深度参与15（p.13）。就此而言，京津冀公民参与雾霾治理还处在二、三层次之间。所以，京津冀政府应当转变理念，建立健全参与机制，提高公民参与的层次和深度。（二）推动环境信息公开共享环境信息公开共享既是对公民知情权的尊重和保障，也有利于提高公民参与雾霾治理的效率。政府需大力拓宽信息公开的渠道，不断完善诸如

23、来信来访、新闻发布会、便民窗口、12369环保热线等沟通渠道；通过政府门户网站、政务微博等网络信息平台扩大信息传播的范围；通过调查或访谈等方式展开政民互动，激发公民参与的热情。雾霾治理也应该充分应用微博和微信等自媒体工具，提高环境信息的覆盖面，推动公民参与。如公民环境研究中心开发了用于大气污染信息监测的蔚蓝地图;APP，自2014年6月上线以来超过300万人次的下载量，引起四百三十多家企业对污染问题进行公开说明，显示了公民参与的力量10。区域大气污染防治是一项系统工程，信息共享平台的建设是京津冀雾霾治理的基础性工程。各地各级政府可以依托现有的信息网络，运用现代信息和通讯技术，建立起综合性区域大

24、气污染防治信息网络16，建立京津冀环境信息通报制度，定期公开大气污染报告，特别是要建立有效的激励机制，鼓励企业提供真实的污染物排放等信息。（三）推进相关法律和制度建设首先，加快立法进度，完善相关的法律法规，明确公民在雾霾治理中的权利与责任，依法保障公民参与的权利。2014年通过的环境保护法设立了信息公开和公民参与;专章，规范和鼓励公民参与，但公民被动参与和参与无效等问题不是短时间可以解决的。为此必须发挥京津冀地区制度创新的潜力和优势，建立科学可行的大气治理体系，为公民参与奠定基础。其次，改革地方政府及其官员的绩效评估制度，将环境治理尤其是雾霾治理的成果纳入考核体系，将公民评价列为考核维度。最后，着力完善环境信访制度，优化信访流程，增强政府的回应性。京津冀三地可联合成立环境信访办，建立针对大气治理的听证程序，定期定点举办雾霾治理的听证会，充分听取社会的声音。