西北地区生态环境的治理

《西北地区生态环境的治理》由会员分享，可在线阅读，更多相关《西北地区生态环境的治理（9页珍藏版）》请在装配图网上搜索。

1、以西部大开发促进生态大治理西北地区生态建设的战略思考80 年代以来，西北地区经济发展滞后，生态恶化加剧，对本地区及全国广大地区的生 态环境和经济发展造成很大危害。对西北地区经济发展滞后与生态环境恶化的关系机制进行 分析研究，有助于从中寻找到合理有效的生态环境治理之策。一、经济发展滞后过程中的生态恶化加剧二、西北地区生态环境恶化的危害三、西部地区经济发展落后导致生态环境加速恶化四、在加快西北经济发展中实现西北生态环境治理一、经济发展滞后过程中的生态恶化加剧西北地区地处内陆腹地，气候干旱，植被稀疏，水土流失，荒山沟壑纵横、戈壁沙漠连 片。西北地区生态环境遭人类活动破坏而致恶化已有上千年历史。建国以

2、后的前三十年里， 西北地区出现了盲目垦荒放牧导致植被破坏、生态恶化的历史错误重演。80 年代以来二十 年间西北地区经济发展相对滞后，生态恶化程度进一步加剧，这一时期西北地区经济发展滞 后过程中出现的生态环境加速恶化，是我们关注的重点。1. 森林覆盖率降低，难以恢复。西北地区气候干旱，降水稀少，森林覆盖率低。过去 长时期里，人们缺乏森林保护意识，以伐取木材资源为内容的森工产业兴旺活跃，造成原始 森林植被面积越来越少。少数深山地带森林植被只是因为人迹罕至才被较好地保存了下来。 80 年代以来，西部地区实施森林保护及植树造林，但这一地区植树造林难度大，成活保存 率低，人工植树造林很难使被毁坏的森林得

3、到恢复，虽然青海省人工造林保存率从 17提 高到 30.7，但青海省森林覆盖率下降到2.59。80 年代，新疆的森林覆盖率仅剩1.68， 平原荒漠林与河谷次生林地面积从21.89 万公顷减少到 16.83 万公顷，减少了 23。2. 贫困牧区草原退化速度加快。西北地区（包括内蒙古）是我国草原分布面积最广的地 区。过去长时期里，草原仅被看作如土地之于农业一样的畜牧业赖以发展的生产条件。青海 省 50 年代时期草原茂盛，草高可没黄羊。“大跃进”时期全省大开荒，485 万亩草原变为农 田，以后退化为不长牧草的荒滩。80 年代以后，草原植被所具有的生态调节功能才被认识 到。但 30多年前被人为错误行为

4、所毁坏的草原很难恢复。过去草原肥美的富裕地区现在变 为草木凋零的贫困地区。草原退化，载畜能力下降，牧民收入下降。现在，青海全省草原牧 场中度以上退化面积近1.1 亿亩，占草场总面积的20.1，其中 4995万亩草场退化成为泥 土裸露的黑土滩。全省单位面积产草量同 50 年代相比下降了 30-80，共和县草原亩产草 量仅90年代 10年间就下降了40。草场退化严重地区世代靠草为生的很多牧民变成了到 别处“讨草”的难民。草原虫害、鼠害严重，治理不力。青海全省每年被鼠类啃食的鲜草达 44 亿公斤，相当于480 万只羊的食草量。宁夏 3900万亩草原97出现退化和沙化。新疆草 场严重退化面积和虫、鼠害

5、面积达3.2 亿亩，占可有效利用草场面积7.2亿亩的 44；全区 天然产草总量下降了30-50。3. 贫困地区水土流失严重。西北地区黄土高原土壤抗蚀力差，极易流失。水土流失严 重地区均为贫困山区。这些地区降水量少，植物生长困难。农作物种植在山地斜坡上，存不 住雨水，产量很低。贫困地区农民广种薄收，越穷越垦，越垦越穷。山坡地自然植被毁坏， 土壤中养分流失，土地产出下降，贫困状况加重。青海省平均每年新增水土流失面积 2100 平方公里，因水蚀、风蚀、冻融造成水土流失总面积达 33.4 万平方公里，占全省总面积的 46，每年流入黄河泥沙8814万吨，输入长江泥沙1303（1232 万吨）万吨。宁夏水

6、土流失 面积 3.5 万平方公里，占全区面积的71，每年流入黄河泥沙1 亿吨。陕北黄土高原地区总 面积 7.98万平方公里，水土流失面积达6 万平方公里，约占该地区总面积的75。陕北每 年输入黄河三门峡以上河段泥沙量8 亿吨左右，占该段黄河泥沙总量的50。4. 土地沙化面积不断扩大，向东伸延。植被减少、草原退化、水土流失、干旱风蚀， 造成土地沙化。几十年来沙漠地带的治沙工作取得一定成效，一些活动性沙漠得到控制，有 些沙漠变成了农田，但是，更广大地区包括非沙漠地区的土地沙化速度加快，出现了新的沙 漠。宁夏省 70 年代未出现过强沙尘暴天气，19821997 年涉及宁夏的沙尘暴天气多达 24 次。

7、沙漠由西向东扩延，原先只发生在西北腹地的沙尘暴漫卷到东部地区。青海省近年来土 地沙化以每年1300 平方公里的速度扩大，沙化面积从建国初期的5.3 万平方公里扩大到现 在的 14.47万平方公里。新疆沙漠面积平均每年增加84.2 平方公里，建国以来，沙漠面积扩 大了 3789平方公里。5. 江河源头湖泊干涸，水量减少。气候变暖、冰川后退，植被减少、草原退化及土地 沙化，造成青海省江河源头地区水源减少。80 年代以来，江河源头地区草原退化和土地沙 化速度比 70年代快了一倍多，水源减少速度急剧加快。青海湖平均每年下降12.5 厘米。黄 河源头地区曲麻莱县的108眼水井干枯了98 眼，玛多县大小4

8、000多个湖泊消失了1000多 个，尚存湖泊水位明显下降。长江源头地区 90以上的沼泽地干涸，雪线上升，冰川后退 了 500 米。近二十年来，流出青海境内的黄河水量减少了 23.2。二、西北地区生态环境恶化的危害西北地区生态环境在经济发展落后状态下加速恶化，不仅使西北广大地区更深地陷入生 态恶化与贫困加重的恶性循环中，也使中部和东部更广大地区生态环境及经济发展受到危 害。如果西北地区生态环境得不到改善，继续恶化下去，将对整个中国的生态环境造成不断 增大的不利影响，对中国经济可持续发展形成重大威胁。1. 西北地区生态环境恶化，使本地区经济发展困难加重。（1）农牧业受灾损失增大， 产出效率下降。近

9、年来，西北各地旱灾、风沙及沙尘暴发生频率明显增高，大面积地区出现 连年干旱，农作物严重减产。干旱风蚀造成土地沙化。土壤更加瘠薄，水资源更加短缺。农 田基本建设及水利设施的必要投入压力及投入成本上升。农牧业投入产出效率下降，经济发 展困难压力增大。（2）贫困地区脱贫难度加大。西北地区贫困人口 90以上生活在生态环 境恶劣的高原、山区、沙漠等地带。生态环境恶化使贫困地区农牧业生产雪上加霜，农田单 位面积产量和草原载畜能力下降，农牧民收入增长缓慢甚至下降。贫困农牧民温饱不稳，一 遇灾害就可能返贫或贫困加重。不少地区人畜饮水困难，有些贫困地区农牧民生活在人类不 宜生存的艰苦环境中，贫困程度很深，脱贫难

10、度很大。（3）生态恶化与发展困境恶性循环。 生态环境恶化毁坏大量农田草场，扩大垦荒和超载放牧加快水土流失和草场退化。农田草场 自然生产率下降，各项产业及整体经济发展困难重重，陷入困境。生态环境遭到破坏后得不 到恢复治理。生态恶化与发展困境互为因果，形成生态环境恶化不断加剧与经济发展困境不 断加重的恶性循环。2. 全国广大地区受西北生态环境恶化影响遭到很大损失。西北地区处在全国水源、上 风的位置，其生态环境恶化对处于下游、下风的全国广大地区生态环境和经济发展不利影响 很强。（1）江河源头水量减少，造成下游广大区域断流缺水。青海是长江、黄河、澜沧江的 发源地，发源自青海的水量分别占这三大河流水量的

11、 49.2、25和 15。近二十年来， 流出青海境内的黄河水量减少了23.2。70 年代以来，黄河断流21次，主要是黄河源头水 量减少所致。黄河断流，造成黄淮海河流域严重缺水，电站、油田、厂矿遭受很大的经济损 失。据有关部门研究，1997 年，仅华北地区各城市，因缺水造成的工业和农业损失达2000 亿元，相当于当地当年GDP的3%。长江洪水泛滥，也与长江源头地区生态恶化有关。（2） 江河源头和上游地区水土流失，给下游及全流域地区造成损失和威胁。青海省流入黄河、长 江的泥沙越来越多，造成两大河流泥沙量增大。黄河上中游地区的甘肃、宁夏、内蒙古、陕 西等省区水土流失面积和数量很大，陕北黄土沟壑地区水

12、土流失尤为严重。水土流失对黄河、 长江全流域河道、电站、水库、各种水利设施、农田、城镇造成全面损害和威胁（。 3）土地 沙化和沙尘暴对全国广大地区环境造成沙尘污染。西北地区沙化面积不断扩大，侵及东部地 区，沙尘暴刮进北京，吹至沿海，对广大城镇乡村经济社会及自然环境造成重大不良影响。（4）灾害性气候对全国广大地区气候的不利影响增大。西北地区植被减少，生态恶化，气 候发生了很大变化，干旱风沙、暴雨冰雹等灾害发生频率增多。由于西北地区的特殊地理位 置，起源于西北地区的很多灾害扩延到其他地区。近年来，中国广大北方地区干旱天气增多， 气温多变，西北地区灾害性气候是重要原因。西北地区水源减少、沙化东扩、沙

13、尘暴肆虐对 东部地区造成的严重后果表明，西北地区生态环境恶化的更大危害在于其损害力的向外扩延 性。3. 西北地区生态环境恶化趋势对中华民族生存环境及可持续发展构成严重威胁。西北 地区生态环境恶化对本地区及全国广大地区生态、经济、社会各方面造成全方位广泛重大损 害的明显事实表明，东西部差距拉大下的西部生态环境恶化对东部经济及全国经济的冲击破 坏力，远比西部地区经济发展缓慢所表现出来的西部资源供给短缺、市场发展缓慢、贫困困 境加深等经济关联效应直接、深远、强烈得多。西部生态环境恶化对东部及全国造成的损失 远比西部经济发展落后本身所造成的损失广泛、严重得多，但这种损失的很大部分不能被常 规的经济统计

14、所测度出来，其后果显现的迟滞性、曲折性使其发生并扩大的经济性原因及过 程机制不能被清楚地认识到。长时期里，西部地区生态环境恶化仅被看作是西部局部地区问 题而得不到及时重视，直至发展到对东部地区生态环境及经济发展造成严重影响的程度时才 被注意到。即使西部生态环境治理的重要性被认识到，西部生态环境治理力度加强，但由于 资源配置机制和政策体制的缺陷，经济发展与生态保护之间的资源配置矛盾、东西部地区之 间的利益差异与冲突，对西部生态环境治理的资源投入造成制约，西部生态环境治理也仍然 难以得到足够有力的经济支持。西部生态环境恶化仍在继续，外扩性影响后果仍在扩大。如 果西北生态环境得不到治理，生态恶化趋势

15、不断加速，将给整个国民经济的持续发展及整个 中华民族的生存带来重大威胁。如果治理措施不力，西北地区气候恶变、水源减少、水土流 失、土地沙化速度还会加快，将使整个中国沙漠化面积、干旱洪涝受灾面积加速扩大，受灾 程度加重；大江大河水量减少，农业、工业及各项产业发展和城市化发展所需水资源不足， 黄河全流域各段缺水矛盾靠水量分配调节难以解决，长江源头冰川后退，湖泊干涸，长江将 继黄河之后而水量缩减，拟议中的南水北调工程无论东线西线都将无水可调。如果治理措施 迟钝拖后，拖到生态环境恶化危及生存、无法退避的程度才进行，将使生态环境治理陷入更 加被动的困境，经济剩余资源被迫更多地从经济发展投入转移到防灾抗灾

16、中，生态环境遭破 坏后恢复治理所需要的投入量更多，而大量投入所获得的生态保护效果递减，经济发展的必 要投入因此而被挤压，科技创新和生产率提高所需的资源供给不足，致使经济发展增速减慢， 波动加大，无法实现长期持续稳定的增长。三、西部地区经济发展落后导致生态环境加速恶化从古今中外世界各地生态环境恶化的一般情况来看，全球气候变暖的温室效应和人类自 身缺乏生态保护意识的不合理经济开发活动是造成气候变化及生态平衡系统机能损坏的主 要原因。近十几年来西北地区生态环境加速恶化，除了这种一般原因之外，还有出现于中国 经济发展这一特定时期的特殊原因。当今时代，造成生态破坏的一般主客观原因已被人们所 揭示认识，实

17、际中由此原因造成的生态破坏现象仍有发生，问题主要在于认识重视程度及行 为纠错力度不足。而西北地区近十几年来随经济发展缓后低落而出现的生态环境加速恶化的 特殊原因和过程机制，与世界各地出现的生态恶化一般原因有所不同。在生态恶化的一般原 因已被清楚揭示认识的基础上，我们的研究注意力主要集中于西北地区生态恶化的特殊原 因。从生态恶化的一般原因上看，西北地区生态环境受全球气候变暖及人为不合理开发行为 的影响十分明显。1961 1997年，青海全省年平均气温升高0.02，进入80年代后半期以 来，气温上升加快，1991 1997年，年平均气温比历年平均值升高0.21 ，降水量随气温 升高而下降，同时期全

18、省年均降水量347.9毫米，比19811990年的378.6毫米减少30.7 毫米。气温升高和降水减少造成植被稀疏，土地沙化，导致江河源头地区冰川后退、雪线上 升，水量减少。在50年代末开始的大开荒及以后持续二十年以粮为纲的造田运动中，西北 地区大片草原被翻耕为农田，山坡地上毁林造田，草原原生植被遭到破坏，坡耕地水土流失 加重。 80 年代以后，某些有害于生态环境的农牧业生产及樵采、采挖、采矿等经济活动受 较高市场收益的刺激在一些地方一些时候出现失控性扩张。一些牧区因农作物单位面积比较 收益较高而毁草开荒，牧民为获得收益而过载放牧和牧养山羊使草场遭到破坏，农业及各类 产业用水取水量增加很快，造

19、成地下水位下降，下游河段水量锐减，青海省江河源头地区的 采金、挖药，宁夏自治区及宁蒙甘陕交界地区的采挖甘草、发菜等人为活动，对山川和草原 植被造成破坏。80年代以后与80年代以前相比，国家及地方政府的生态保护意识明显增强，过去大开 荒造成植被破坏、气候灾变的沉重代价以及林草植被的生态涵养功能被广大群众所认识。大 规模毁林毁草开荒造田运动被禁止。自70年代末起，国家在西北地区实施“三北”防护林 工程，西北地区农牧区广泛推广注重生态保护的种植林草、综合发展的生产经营方式。一些 地方发生的毁林开荒、毁草种田、滥砍滥伐等无视生态环境的行为会受到处罚或谴责，一些 地方过载放牧、过度采挖等活动对生态环境的

20、不利影响被认识以后，其不合理行为会受到批 评和纠正。青海省林场1995年实施限额采伐， 1998年停止采伐。从这些变化情况来看， 80 年代以后，西北地区生态环境恶化速度加快，就人为因素来看，不主要是因为以前那种缺乏 生态保护意识的不合理开发行为增强，而主要是新出现的另外一些原因。1. 生态建设投入不足。80 年代以后，国家及西北地区各级政府的生态保护意识增强， 在植树造林、草场建设、农田建设、沙化治理、水土保持、水利设施等多方面实施生态保护 与建设投入，但从实际结果上看，与生态保护需要相比的投入差距很大。（1）植树造林投入 减少。国家自1978 年实施“三北”防护林工程以来，对群众植树造林给

21、予710 元的定额 补贴未随物价上涨而上调，造成实际投入大幅度下降，到现在7元钱仅够买1、2 棵树苗， 而每亩造林实际成本250310 元，国家提供的造林补助费只占实际成本的24。林木管 护投入更少，管护部门陷入生存困境，林木管护难以持续进行。由于造林及管护投入不足， 西北地区造林保存率很低，目前青海省“三北”防护林工程造林保存率大约只有30。（2） 草原退化和沙化治理投入不足。1992 年以来，青海省平均每亩沙化土地治理投入仅19 元， 治沙投入资金总额中，国家财政投入仅占9，绝大部分资金为贴息贷款和地方配套资金。 90 年代前期国家对陕北榆林地区治沙造林投入资金1100万元， 90 年代后

22、期国家投入减少 到几乎为零。（3）农田基本建设和水土流失治理投入不足。宁夏实际投资与计划投资差距很 大，“九五”时期实际建成的灌溉农田不到原计划的50；水土流失治理实际完成面积仅及 原计划的 29。（4）水利建设投入不足。西北地区近二十年新建水利工程不多。西北地区 灌溉设施系统最好的陕西关中灌区70以上水利设施是60 年代以前修建的，现在已是年久 失修，带病运行。宁夏“九五”前四年水利建设实际投资额只能达到原计划的 24，由于 缺少资金，已确定的水利工程不能按期完成，黄河大柳树水利枢纽等重要工程立项困难，老 旧水利设施无力整修。宁夏引黄灌区水利工程老化失修状况为全国灌区之最，漏损严重，水 资源

23、利用率很低。宁夏南部山区70 年代以前建成的200 多座中小型水库，堤坝垮蹋，泥沙 淤积，库容量下降，可灌溉面积从原来的 82 万亩减少到不足 20 万亩，减少了 76以上。 近十几年，西北地区生态建设投入不足，进度缓慢，生态治理的进度抵不过生态恶化的速度。 虽然植树成活保存率有所提高，但是植被稀疏状况没有得到改善，土地沙化和水土流失总面 积没有减少反而增加，干旱风沙灾害减弱之后复又加重。三、 西部地区经济发展落后导致生态环境加速恶化2. 贫困地区温饱问题未解决，生存发展和生态保护的矛盾很大。西北贫困地区自然条 件恶劣，生存发展困难，而为生存温饱进行的低水平生产活动很容易使生态环境遭受破坏。

24、贫困地区土地贫瘠，自然产出率低，坡耕地粮食单产一般年景约3050 公斤，旱年约10 20 公斤，只有平地高产田的 1/10，旱情严重颗粒无收现象屡屡出现。陕北地区连续四年干 旱，很多地方去年绝收，农民靠陈粮度日。贫困山区农民没有足够的人力、机力进行农田基 本建设，只能修建简易窄幅梯田或直接采用原始办法依山势而耕。贫困山区农民已经从毁林 开荒使自己生息之地生态恶化的惨痛事实中懂得了生态保护的重要性，但为解决口粮缺少、 生存困难的问题，无法退出坡地，不得不广种薄收。贫困山区缺少稳产高产田，很难从越穷 越垦、越垦越穷的恶性循环中摆脱出来。贫困牧区基本上都是贫草区，草原载畜能力低，较 小畜群也会形成超

25、载。牧民自古以来就知道轮牧养草的道理，现在更理性地认识到适度放牧、 轮封轮牧对于生态保护的长远效果，但是贫困牧民在眼前生存困难没有解决的情况下，无法 按科学道理实行封牧轮牧育草，也不得不陷入超载放牧与草场退化的恶性循环中。贫困地区 出现不利于生态环境的农牧业生产活动，并非科学道理不明，不是市场利益诱引，也不是政 府管理不力，而是贫困地区生存困境所迫。自 80 年代初期起，西北地区就推行过退耕还林、 退牧还草，但未能有效解决贫困地区温饱问题，这种为维护生态环境而禁耕禁牧使贫困地区 更加贫困的做法没有道理，无法持续推行。80 年代中后期，联合国粮食计划署在宁夏贫困 地区实施“2605”林草项目，由

26、于没有解决当地农业自主发展问题，项目完成之后，农民为 了吃饭生存不得不把林地翻回来变成农田。目前西北贫困地区水土流失严重，不是因为农业 开发过度，而是因为坡耕地的自然耕作方式落后，开发程度过低。贫困地区缺乏稳定的农业生产条件，采挖甘草、发菜，成为很多贫困农民仅有的生存之路。宁、蒙、陕、甘交界处贫 困农民为微薄收入而竞相采挖，使野生植被遭到严重破坏。生存压力迫使衣食不足的贫困农 民走上掠取自然、不可持续的绝路。西北地区贫困面大，贫困程度重，脱贫难度大，只要贫 困地区不能从原始落后、低度开发的生产方式及生存困境中完全解脱出来，温饱问题得不到 解决，贫困地区难以从生存发展与生态保护的矛盾困境中走出，

27、西北地区生态环境就难以实 现全面的恢复、保护与治理。3. 向东倾斜政策影响西部地区出现发展滞后下的生态恶化。80 年代以来，国家实行向 东倾斜效率优先的政策，西部经济缓后发展，致使生态保护投入不足，付出西部生态恶化的 沉重代价。西部地区服从于东部地区先发展的大局，地区经济未获得激励放活机会。政策机 制导致收益和资金流向东部，地方经济缺少剩余积累，地方财政收支缺口越来越大。很难有 余力拿出资金用于生态建设。国家对西部经济发展的政策投入和资金投入相对较少，对西部 地区植树造林、防沙治沙等生态环境保护项目投入不多，对西部地区农田基本建设及水利工 程设施的投资相对下降。国家实施的西部地区生态保护项目要

28、求地方财政配套投入，西部地 方财政缺少配套能力，生态保护项目立项困难，很难获得国家财政的支持。国家在青海省实 施的造林护林重大项目，国家投资只占 36的较低比重，其他更大部分投资由地方自筹。 西部地区的很多生态保护项目，国家只提供百分之几的极低比重的资金支持。90 年代以来， 国家对西部地区一些植树造林、防沙治沙等生态保护工程也采用像对商业投资项目一样的贷 款方式，生态建设项目体现不出直接经济效益，地方无法按期还贷，不但生态建设项目难以 为继，而且使地方经济背上不良负债负担。国家对“三西”地区连续实施20 年投入 20亿的 扶贫工程，以每年人均分摊不到20 元的投入，取得了贫困减缓和生态治理的

29、良好效果。但 如此大规模的国家扶贫项目在西北地区安排得很少，可能仅此一例。很多既有缓解贫困效果 又有生态保护作用的农田基本建设工程得不到国家资金和政策支持，贫困地区无力采用资金 投入型高效率施工方式，只能几十年不变地以群众性无偿劳动投入的传统低效率方式进行， 致使贫困缓解和水土流失治理进程缓慢，效果微弱。西部地区生态治理难度大，投资需求量 大，在国家投资较少的情况下，地方自主投资能力不足，实际投资缺口很大，治理速度慢于 恶化速度而使生态恶化程度加重。受国家向东倾斜政策影响，西部地区经济发展缓慢，生态 治理能力受到削弱，生态环境恶化的不良后果越来越清楚地显现出来。西部地区生态环境恶化爆发出了远比

30、西部经济差距拉大强烈得多的巨大破坏性。源出于 西部地区的长江泛滥、黄河断流、沙暴狂卷，给下游地区、东部地区造成重大经济损失，对 整个中国造成巨大的冲击和震骇。倾斜政策可能产生的西部地区经济发展滞后及差距拉大的 经济社会负效应，可能一开始就有所估计，就是以效率优先的某种替代关系预设于倾斜政策 的体系中。倾斜政策之所以能够在出现较大负效应的条件下得以持续实施，主要是这种负效 应与可获得的经济效益相比处在看来值得付出的程度内，这种负效应再严重也可能只被视为 是局部性阶段性问题，可以推后解决，可以最终从东部地区更高效率的发展中得到补偿或抵 消。但是，随西部经济发展落后出现的西部生态环境急剧恶化并迅速向

31、外扩延的局面及其如 此之大的灾难性后果却是没有料到的。西部地区生态环境恶化对全中国生态环境、经济发展 及社会发展造成的危害，对经济长期可持续发展及中华民族生存发展所构成的威胁，远大于 地区经济差距拉大那样单纯的经济问题以及较大范围的社会问题所造成的影响。西北生态环 境恶化不是可急可缓解决的那种局部性阶段性问题，而是关系全局长远的重大危急问题，无 法后推延缓，不能不紧急应对。80 年代以来西部地区生态环境恶化速度加快，与西部地区 经济发展落后、生态保护治理能力下降密切相关。虽然，政策体系在将西部地区经济置于缓 后位置的同时对西部生态环境保护的关注有所加强，并作了相应的投资安排，但西部地区生 态环

32、境保护投资远没有东部地区市场效益明显产业那样的重视与倾斜。西部地区微观单位备 受谴责的重经济效益轻生态保护的行为偏向，在宏观政策上也表现了出来。向东部市场效益 倾斜的不平衡发展政策，无疑是利弊权衡的一种理性选择，但这一政策选择对西部经济滞后 发展与生态环境恶化的关联关系关注不够，对西部生态环境恶化的外溢性后果估计不足。向 东部倾斜的政策力度很大，持续时期过长，西部地区经济发展长期受到压抑，导致西部地区 自主发展能力及生态保护能力衰弱，产生出西部生态环境急剧恶化这样意料之外、似乎突如 其来的副产品。西部地区生态环境在经济不平衡发展中不声不响地持续恶化，直至酿成危及 全局长远发展的巨大灾难时才被发

33、现。西部地区生态环境加速恶化，可能是中国经济二十年 倾斜发展所付出的最大代价。四、在加快西北经济发展中实现西北生态环境治理西北地区生态环境是在经济发展滞后情况下遭到破坏的，只有加快西北地区经济发展、 提高西北地区生态保护治理能力，才可能使西北地区生态环境获得有效的恢复和治理。1. 以西部经济大开发促进西北地区生态大治理。西部大开发，是中国经济发展大局的 战略调整。中国经济发展的政策倾斜重心将从东部地区转向西部地区。有人担心西部大开发 会造成西部生态大破坏。这是把西部大开发当成了过去曾经发生过的大开荒、大采挖，以为 是对西部蛮荒之地及丰富矿藏的大规模开发开挖活动，在加强西部经济发展强度的同时会对

34、 西部地区尚处于自然状态的森林、草原、矿藏资源造成人为性破坏。这是对西部大开发的误 解，源于对西部经济发展与生态环境现状及其相互关系的不甚了解。现在的西北地区早已没 有了秦汉时期推行戍边屯田、人口大规模迁移之前那样广阔无边的森林草原，也没有了三十 年以前那样的以为可由我们任意开垦利用的大片山林草原。现在的西北地区有的是气候恶化 造就的戈壁沙漠，千年以前垦荒放牧留下的黄土高原，三十年以前盲目开荒采伐造成的植被 毁坏、土地沙化，近二十年来由于经济滞后发展及生态治理能力下降而出现的生态环境加速 恶化。现在的西部需要的是对遭到破坏的林草植被进行恢复性养育，对剩余无几的珍贵天然 植被进行封闭性保护，对大

35、面积的土地沙化、水土流失实施积极治理，对广阔的荒山漠野展 开大规模人工绿化。西北地区生态环境治理，需要采用新的高效率治理方式，需要大规模增 加投入，需要地方经济提供更多的剩余积累来源，需要有资源配置体制和政策的支持。西北 地区生态环境保护工程规模宏大，与经济发展关系密切，不从经济发展战略全局出发很难有 效地实施得起来。西部大开发战略，是在西部经济差距拉大、生态环境加速恶化对全局形成 灾难冲击因而急需治理的紧迫局势下提出的。西部大开发，不是像东部沿海地区那种单纯追 求经济效益的经济发展战略，而是以生态环境为引发因素和主要内容的综合发展战略。长江 上游天然林保护工程、黄河中上游地区山川秀美水土治理

36、工程等一系列生态保护大型项目揭 开了西部大开发的序幕。生态环境治理在西部大开发战略中处于开篇破题的首要位置，是西 部大开发世纪性百年战略的重中之重。西部地区生态环境治理不可能在西部地区经济滞后发 展的条件下进行，必须在西部地区经济发展实力增强的条件下才可能有效实施。西部地区生 态环境特殊位置及其对经济发展全局的影响力增大，使西部地区生态治理及经济发展在资源 配置和政策体系中的受重视程度上升到前所未有的高度。西北地区可以充分利用国家西部大 开发战略的政策有利条件，在中央支持力度增大、地方经济发展加快进程中大力推进生态环 境的保护和治理。四、在加快西北经济发展中实现西北生态环境治理2. 加快地方经

37、济发展促进生态环境治理。西北地区生态环境治理需要国家和西北 地方财政进行大量投入和政策支持，需要对生态治理投资不足的资源配置格局作出调整，将 更多的投资转移用于生态环境的治理。生态治理投资增大的需求压力，对向市场经济效益倾 斜支持的政策体系和资源配置机制提出了挑战。生态治理的很大部分投资体现不出明显的市 场经济效益，形不成投资回报及剩余收益，需要以公共财政投资的方式进行，而生态治理投 资所需要的公共财政投入又要由可产生剩余收益的产业提供源源不断的支持。为使西北地区 生态环境治理通过公共财政得到持续不断的投资，一方面需要使有市场效益的产业加快发展 加大对公共财政收入的支持，另一方面还要将足够的公

38、共财政收入转移用于西北地区生态环 境治理。有一种观点认为国家财政来源主要由东部地区提供，如果将政策倾斜重点从东部地 区转到西部地区，就可能造成东部高效益产业发展减慢、财政收入来源减弱从而难以对西部 生态治理投资提供足够的支持，造成东部西部两败皆输；因此，应当继续保持对东部高效益 产业政策倾斜，通过加大东部地区对西部地区的财政转移支付力度增大对西部地区生态治理 的投资。这种继续向东倾斜的主张除了把向东倾斜政策下西部经济发展滞后及生态环境恶化 的严重后果估计不足之外，还与对西部生态环境与地方经济发展的关系机制了解不够或重视 不够有关，以为西部生态环境可以在西部地方经济不发达条件下主要靠东部地区和国

39、家财政 投资等外部支持就可实现治理。二十年西部地区生态恶化加剧的事实已经确凿表明在生态保 护意识形成条件下当地经济发展水平对生态环境所具有的决定性影响。在西北有人居住活动 的绝大多数地区不大可能以移民方式保护生态环境的条件下，生态环境的治理改善，与地方 经济发展水平和生态治理能力的提高以及生产方式的改进有密切关系。由于目前西北地区自 主投资能力很弱和生态治理的迫切性及投资效果的外部性，国家应当在相当长的一段时期里 大幅度加大对西北地区生态环境的治理投资。建立国家对西北地区生态治理投资的保障制 度。贫困地区生态环境治理应以国家投资为主。国家对植树造林项目的投资水平应当提高。 对于体现不出经济收益

40、的生态治理投资，不应采取贷款方式而应由财政全额投入。国家对西 北地区水利设施、水土流失治理、农田基本建设应加大投资。偏重市场表面效益忽略生态深 远影响以为农业投资效益比不上加工业投资效益因而不受重视的局面应当改变。应建立投资 转移机制，对下游用水地区增加征收水费，使下游用水地区从上游地区生态保护治理所获得 的转移性收益再返回于生态保护治理地区。更根本更重要的是，国家应当对西部经济发展给 予超出东部地区的政策支持，把效率优先政策从东部转移到西部，对西部有市场效益的产业 给予政策激励，促使投资资源向西部流动。西北地区应加快市场化改革，充分发挥政策效应， 发展优势产业，提高经济效益，增强地方公共投资

41、能力及生态保护治理能力，以经济发展水 平的提高促进生态环境的治理。3. 发展高效农牧业促进生态环境治理。国家对西部坡耕地地区实行退耕还林补偿粮食 的政策，使贫困山区农民有了吃粮保障，得以从对坡耕地的生存依赖中解脱出来，使群众性 营造林草植被、治理水土流失的生态保护事业获得了可持续实施的基础。相比之下，过去多 年在贫困农牧区号召过封山封牧或轮耕轮牧，对贫困农牧民未给予相应生活补偿的做法缺乏 合理性。这种生态治理措施导致贫困农牧民生存更加困难，因而难以推行，无法持续。国家 实施的退耕还林补偿政策，给西北贫困地区的生态治理提供了有力的支持。一些地方利用国 家退耕还林补偿政策实行“退一还二”，即享受退

42、耕还林补偿政策的农户不仅退耕植树而且 上荒山植树，使退耕还林政策实现植树造林的倍增效果。为保证退耕还林取得生态治理的坚 实效果，国家补偿应当及时落实，长期持续。退耕还林补偿政策还应推广到西北地区其他应 予特殊保护的生态脆弱地区，对实施禁伐、禁牧、禁耕、禁采等生态保护措施的贫困农牧民 应给予必要的生活补贴。解决西北地区坡耕地地区水土流失问题的治本之策是加大农田基本 建设和水利设施建设投资力度。坡耕地地区建设改造宽幅平面高产田，可实现更有保障更可 持久的水土保持及生态保护效果。贫困地区形成较高效率的生产增收能力，可避免重蹈 “2605” 退耕建林草项目因缺乏自主生产能力而退林还耕之覆辙。宽幅平面高

43、产田单产比 坡耕地高出数倍，意味着 1 亩高产田可支持退出数倍面积的坡耕地。贫困山区农民在高产田 上精耕细作，告别广种薄收的粗放式生产方式，可以从根本上解决自主产粮、自谋温饱问题， 摆脱对补偿政策的依赖，有信心地走上生态环境得到保护治理的脱贫致富道路。国家及地方 财政应当对贫困山区高产田建设提供比退耕还林补偿政策更大力度的投资支持，采用机械施 工方式，高效率地建设出高标准稳产高产田。在农牧区精细种植高产草地，改放牧为圈养。 鼓励种植经济林，支持发展农牧果菜加工业，鼓励发展新的高收益产业，开辟更多的收入增 长渠道，对农产品龙头加工企业给予比工矿制造业更优惠的税收减免、资本融资等政策支持， 带动广大农牧民获取更高的市场收益。高效益农牧业及其加工业以及地方优势产业的稳定快 速发展，将有力地促进西北地区走上经济发展水平快速提高与生态环境持续改善的良性发展 之路。