控规调整含义、原因

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1、控制性详细规划的调整原因、对策及意义夏壮 2012013315一、控规调整的含义控制性详细规划是我国具有法定效力的规划编制层次，是衔接城市总体规划（或 分区规划）与修建性详细规划、衔接规划设计与管理实施的中间环节，是指导城 市规划调控城市土地开发和各项建设活动的直接依据。然而，在控规的实施过程 中，常常会遇到大量的控规调整申请诉求，控规调整往往涉及到建设单位、项目业主和城市居民等多方面的切身利益。总的来将：对拟建项目所处地块的“控制性规划指标”进行变动，称作控规调整， 也叫调整控规、规划调整等，土地变性、改变土地用途等也属调整控规。“控制性规划指标”最主要的几项是容积率、控高、密度、绿化率、用

2、地性质等， 凡对以上任何一项指标申请调整的，都属调整控规 X 畴。二、控规调整的类型从城市规划的实际工作来看，目前控规调整工作可以分为三种类型：1. 控规修编规划的时效性逐渐减弱，或社会经济发生重大改变引发规划的不适应性，或区域 重新定位，或上层次规划发生了较大改变等，都将引发控规的重新修编工作。2. 控规整合整合原本是政治学上的一个概念，具体指通过非强制性手段使社会中不同的个体 或共同体形成协调发展的统一整体。控规在编制过程中因缺乏标准分区之间的统 筹和协调而出现不同标准分区控制成果之间的“打架”现象。或因缺少分区规划作为一种过渡，导致控规成果的不适应性，进而引发控规的整合问题。3. 控规局

3、部调整控规的管理和实施过程中，常常会遇到对于各项具体控制要求进行调整的变动诉 求，即为控规局部调整。例如对某地块用地性质、容积率或建筑密度进行变贰或 改变城市道路走向等。控规局部调整往往是由于城市建设发展中的各种不确定因 素，地产开发在市场经济下对利润最大化的追求，或历史遗留问题等多种原因造 成的。总之，可以将控规修编、控规整合和控规局部调整之间的关系简要地归结为抽象 和具体、整体和局部、编制和实施的关系。三、控规调整的原因1. 控规编制本身的技术缺陷（1）控规的前瞻性和预见性不足 由于城市的社会、经济结构和形态处于不断地变化之中，一次规划不可能一劳永 逸的解决一个城市今后发展过程中的所有规划

4、管理问题，这就要求城市规划具有 一定的预见性和前瞻性，而控规编制本身缺乏前瞻性和预见性。控规在很大程度 上停留于对城市现状的承认和描述，而在对城市未来的需求进行预测，对未来发 展进行判断方面，所做的工作远远不够，必然会影响到控规的科学性和权威性。 如城市的道路网络无法实施，某些大型项目选址落在规划 X 围内，实际建设项目 与原规划功能不匹配设等等，从而出现对控规调整的需求。（2）控规指标的确立科学性、灵活性不足 选取控制指标的根本目的是为了实现规划控制意图。所以，在控制指标的选取应 在广度上涵盖不同专业行政管理部门所管理的城市空间资源要素，强调其综合性 但不可盲目求同，选取指标时应具有一定的灵

5、活性，对于不同区位、地区、用地 性质应该有不同的规划意图和控制目标，在控制内容方面也应当各有侧重。规划 部门为了便于操作和管理，保证控规编制成果的速成，制订了一整套控制指标来 满足开发建设的基本功能，并模式化地套用到控制区域内的所有地块。这种模式 化的做法忽视了不同用地性质的控制需求，无法确保城市空间环境的高质量和对 城市地域特色的保护。更为严重的是，控制指标在全国 X 围内趋向一致，“千城 一面”的现象严重，城市地域特色消逝怠尽。模式化的指标体系科学性和灵活性 严重不足，也会导致控规调整现象的产生。（3）控规编制中控制方法不完善 首先，兼容控制不完善。当前控规编制普遍采用城市用地分类与建设用

6、地分类 标准进行用地分类，该标准明确规定了一块用地只能划分为一种用地性质，不 是某类用地就必须是另一类用地，非此即彼。然而实际生活当中，因为发展的需 要或是其他原因，经常对用地性质这一控制指标进行调整变更，如将工业用地改 为居住用地或商业金融业用地，或将居用地改为行政办公用地甚至城市公共绿地 等，调整后的用地性质自然与原控规不相符合。若调整 X 围过大，则需要对控规 进行整体编制或调整，这种耗费大量人力物力的调整现象，也反映了现阶段控规 编制在用地定性上规定性有余而灵活性不足的问题。确定用地性质是规划编制中 较为核心的内容，从本质上讲规划控制就是对城市土地用途的控制，这就要求编 制过程中对用地

7、性质的分类既要有规定性，又要有兼容性。2. 控规调整审查机制不完善 控规调整审查环节存在审查周期较长等问题。一方面，承担调整论证的规划设计 单位没有法定的工作周期，论证时间较长。另一方面，正式申报后的审查环节较 多，工作周期较长。另外，内部工作程序不畅。如控规调整的结果未纳入市规划 委登图系统，原登图系统中的控规指标不能及时变更，不能及时与下一阶段的规 划管理进行衔接。此外，控规调整作为一种行政行为来说，在其管理和决策过程 中规划行政主管部门具有相当大的自由裁量权。现行控规调整的法律地位不明确 且规划行政部门又集控规编制、审批和管理等众多权利于一身，若不对其自由裁 量权加以限制，容易引发控规调

8、整审查、审批过程中的权力寻租现象。3. 市场经济的自身发展与规划管制相矛盾控规在实质上是一种城市规划的控制手段，控制指标决定了附属于土地的开发权 利，影响了土地的收益与建设成本，在某种程度上控规可以说是对市场经济的一 种反作用力。控规调整的需求是市场经济条件下“自下而上”的城市开发建设活动 对建设控制管理的反馈。市场经济代表的是自由竞争原则，追求的是效率、公平 以及利润的最大化，在很大程度上增加了开发建设行为的不可预见性和不确定性 往往使原有控规无法满足新的经济发展需求，进而提出对控规进行调整修改。4. 控规调整公众参与机制不健全，公众参与流于形式控规调整涉及的利益复杂，不仅关系到建设开发项目

9、业主的利益，也关系到政府 管理工作的开展，还关系到周边地区群众的生活环境质量，因此控规调整过程中 必须尊重群众的知情权和参与权。实际上目前的公众还没有真正地参与到控规调 整的决策中来，只是过程性的被动的参与，往往流于形式。5. 其他导致控规调整原因如历史遗留问题等，目前因控规编制过程中对现状和项目的动态变化把握不准确 而大量存在需要进行控规指标调整的项目，以及并未完全协调好的历史遗留问题 其在短暂的公众展示的过程中又没有暴露出来或被完全解决，也是产生控规调整 的诉求一个原因四、控规调整的审批原则 在实际情况中建设单位申请规划调整，绝对是一件高难度低成功率的事情。原因 很简单，调整尺度不能他大，

10、否则就会乱，城市总体规划很快就会变成废纸。所 以原则是：可调可不调的一概不调，不得不调的慎重处理。什么样的项目能调， 什么样的项目不能调，什么样的调整内容能得到批准，什么样的调整内容得不到 批准，实际上并没有明确的规定和标准，对尺度和标准的拿捏对政府来说其实也 很头疼，但规划委内部大致上有一个尺度。尺度是：中央单位、部队武警的申请，对合理的部分酌情考虑；对原控规中明显 欠妥的内容酌情考虑；与大的环境、政策、政府工作重点、产业方向相一致的“顺 向调整”酌情考虑； 不可回避的是，正确的运作方式和正确的运作程序，所起的作用不能忽视五、调整控规的程序和时间 申请调整总体规划的大致程序是：由土地方向市规

11、划委提出调整申请，市规划委 对认为可以考虑的申请，转交市规划院进行技术层面上的论证，市规划院将意见 反馈给市规划委后，市规划委召集由多个部门参加的联席会，联席会没问题后， 将项目情况在规划委上进行公示，公示期平静度过后，规划委将初步意见上报市 政府，市政府同意后，由市规划委给申请方正式回复意见，完成对某地块的规划 调整。上述任何一个环节出现问题，都会导致申请的搁置。控规调整的时间没有 明文规定，但非常耗时，最理想的情况 3-5 个月，若有单位说他们调控规用了 1-2 年时间，这也属正常情况。六、对控规调整的对策探讨1. 加强城市整体经营研究，科学确立规划发展目标城市运营指的是在市场经济下，城市

12、政府因拥有土地产权，可以通过企业化的管 理模式，在尊重市场价值规律的前提下深化城市建设的投资融资改革，并广泛吸 纳民间各种资本投入到城市的建设活动中的一种行为。经营城市的领域十分宽广 土地资源作为城市中最大、最具活力的资本，经政府运营手段逐步投入到市场后， 利用率得到明显提高，土地的价值也明显提升，土地资源得到合理配置。在城市 运营过程中，政府的主要责任是城市资产的最佳配置并实现城市资产增值保值， 其职能由公共财产监管的单一角色转变为的资本运作者的多重角色，而决定城市 经营有效进行的筹码就是土地开发控制指标的灵活调节度。2. 弹性划分地块，增强土地定性的兼容性 土地使用性质的定性兼容性问题在控

13、规的编制过程中，体现得十分明显。要增强 土地定性的兼容，就应做出相应的规定，区分相同性质用地在不同区位条件下的 兼容X围。适当增加城市建设用地中的兼容性用地，可以较快的获得土地开发效 益。从经济成本效益出发，若将兼容性用地安排在区位条件好、土地价格高的城 市中心地段，城市中心地段因其土地开发效益较高，则容易吸引建设单位在此进 行投资和开发，兼容用地可以增大土地适建X围的灵活性，有利于提高土地资源 的利用效益，也有利于综合评价所处片区的建筑密度和空间匀质度。若将兼容用 地安排在低价较低的城市周边地段，那么建设单位就多了可选择的余地，有利于 其全方位筹集资金，进行土地开发，从而达到土地资产的增值。

14、3. 建立控规指标的信息公开制度 在调整申请阶段及时将控规调整的目的、内容、必要性传达给有关社区居民，收 集社区意见，做好民意调查。应重视提供相关信息的全面性，对变更用地的基础 资料、其周边的建筑情况、周边用地的拟建项目情况等向社会公开 ;重视提供相 关信息的及时性，应提供足够及时的控规指标调整的结果和最新变动的信息。确 保信息公开图纸内容的精度，防止公众参与流于形式。4. 完善控规调整程序 为保障控规实施的顺利进行，有必要推行对控规调整程序的改进具体改进措施 , 比如：(1)明确对申请单位的资格审查程序，重点审查其是否具有土地使用权； (2) 区别对待各类申请项目，建立分类处理机制； (3)对控规调整申请材料及规划成 果进行真实性审查，并建立控规调整申请单位及规划编制单位的信用档案，以防 止申请材料的作假行为；(4)非经营性控规调整申请项目(特别是社会公益项目)可 在受理程序阶段予以批复，审批结束以后应对社会公告审批结果，并由规划信息 中心对控规数据库进行及时更新； (5)公示控规调整方案，并安排审查会议。即 应坚持“批前公示”； (6)应协同相关部门对控规调整方案的审批采取票决制； (7) 应将控规调整审查会议纪要报告市政府，有利于规划部门接收市政府监督； (8)对控规调整实施分级审批；(9)建立控规局部调整的成果管理机制