桂关于改革公务员养老保险制度的再思

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1、 关 于 改 革 公 务 员 养 老 保 险 制 度 的 再 思 考 桂 世 勋华 东 师 范 大 学 人 口 研 究 所 终 身 教 授上 海 市 老 年 学 学 会 副 会 长 2004年 ， ， 我 曾 经 发 表 了 改 革 我 国 公 务 员 的养 老 保 险 制 度 (见 人 口 学 刊 2004年 第 5期 )，在 介 绍 我 国 现 行 的 公 务 员 养 老 保 险 制 度 的 基 础 上 , 阐 述 了 该 制 度 存 在 的 主 要 问 题 , 探 讨 了 改 革 我 国 公务 员 养 老 保 险 制 度 的 总 体 目 标 和 基 本 思 路 。 2010年 ， 我 在

2、 发 表 的 关 于 改 革 我 国 事 业 单 位养 老 保 险 制 度 的 思 考 (见 华 东 师 范 大 学 学 报 2010年 第 3期 )中 ， 又 明 确 提 出 并 从 三 个 方 面 论 证 了“ 事 业 单 位 职 工 养 老 保 险 制 度 改 革 试 点 最 好 与 公 务员 养 老 保 险 制 度 改 革 试 点 同 步 进 行 ” 的 建 议 。 鉴 于 2010年 10月 中 共 中 央 关 于 制 定 国 民 经 济 和社 会 发 展 第 十 二 个 五 年 规 划 的 建 议 中 再 次 提 出 “ 推动 机 关 事 业 单 位 养 老 保 险 制 度 改 革

3、 ” 、 温 家 宝 总 理 在今 年 政 府 工 作 报 告 有 关 2011年 的 工 作 中 指 出 要“ 积 极 推 进 机 关 和 事 业 单 位 养 老 保 险 制 度 改 革 ” ， 下面 就 当 前 我 国 在 探 索 公 务 员 (包 括 参 照 公 务 员 法 管 理的 工 作 人 员 ， 下 同 )养 老 保 险 制 度 改 革 中 有 争 议 或 尚未 确 定 的 几 个 问 题 ， 发 表 个 人 的 看 法 和 建 议 。 一 、 公 务 员 养 老 金 与 企 业 退 休 人 员养 老 金 待 遇 差 别 过 大 的 形 成 原 因 近 年 来 有 关 公 务 员

4、 及 事 业 单 位 工 作 人 员 退 休后 领 取 的 养 老 金 与 企 业 职 工 退 休 后 领 取 的 基 本 养老 金 差 别 过 大 已 形 成 社 会 共 识 。 这 不 仅 引 起 了 企业 职 工 及 退 休 人 员 的 不 满 ， 使 中 央 下 决 心 连 续 7年较 大 幅 度 提 高 企 业 退 休 人 员 的 基 本 养 老 金 水 平 ，而 且 也 成 为 机 关 和 事 业 单 位 养 老 保 险 制 度 改 革 的一 个 难 点 。 对 于 上 述 差 别 过 大 的 形 成 原 因 ， 现 在 人 们 往往 都 归 于 我 国 企 业 从 上 个 世 纪

5、 90年 代 开 始 进 行 了养 老 保 险 制 度 的 改 革 ， 而 机 关 和 事 业 单 位 的 养 老保 险 制 度 至 今 仍 未 实 施 改 革 。 我 认 为 除 了 这 一 根 本 的 制 度 性 原 因 外 ， 还有 一 个 重 要 原 因 是 从 1993年 开 始 我 国 各 地 都 先 后连 续 几 年 较 大 幅 度 增 加 了 机 关 和 事 业 单 位 工 作 人员 的 地 方 职 务 津 贴 ， 并 在 计 发 公 务 员 和 事 业 单 位工 作 人 员 退 休 时 养 老 金 的 基 数 中 占 了 相 当 大 的 比例 。 这 也 造 成 了 早 退

6、休 与 晚 退 休 的 公 务 员 、 事 业单 位 工 作 人 员 在 养 老 金 待 遇 的 较 大 差 别 ， 并 大 大增 加 了 现 阶 段 机 关 和 事 业 单 位 养 老 保 险 制 度 改 革中 妥 善 处 理 好 改 革 前 后 退 休 人 员 待 遇 水 平 平 稳 衔接 的 难 度 。 可 见 ， 如 果 我 国 在 上 个 世 纪 90年 代 时 机 关 和 事业 单 位 的 养 老 保 险 制 度 与 企 业 的 养 老 保 险 制 度 同 步改 革 ， 就 不 会 遇 到 象 现 在 那 么 大 的 困 难 ， 而 且 可 以预 见 机 关 和 事 业 单 位 的

7、 养 老 保 险 制 度 改 革 愈 推 迟 ，改 革 的 成 本 将 会 更 大 。 二 、 公 务 员 在 基 本 养 老 保 险 的 办法 上 是 否 应 有 别 于 企 业 和 事 业 单 位 在 中 华 人 民 共 和 国 社 会 保 险 法 的 有 关基 本 养 老 保 险 中 规 定 ， “ 公 务 员 和 参 照 公 务 员法 管 理 的 工 作 人 员 养 老 保 险 的 办 法 由 国 务 院 规定 。 ” 这 便 给 人 们 留 下 一 个 悬 念 ： 公 务 员 的 养 老保 险 制 度 改 革 后 ， 其 基 本 养 老 保 险 费 的 缴 纳 和基 本 养 老 金

8、的 计 发 办 法 ， 可 以 与 企 业 的 基 本 养老 保 险 和 事 业 单 位 改 革 后 的 基 本 养 老 保 险 不 一样 。 我 在 改 革 我 国 公 务 员 的 养 老 保 险 制 度 中 就 提 出 “ 将 目 前 国 家 机 关 公 务 员 的 养 老 保 险制 度 分 为 基 本 养 老 保 险 与 补 充 养 老 保 险 两 个 层次 。 其 中 的 基 本 养 老 保 险 与 当 地 城 镇 企 业 职 工的 基 本 养 老 保 险 一 样 ” 。 我 在 关 于 改 革 我 国 事 业 单 位 养 老 保 险 制度 的 思 考 中 又 指 出 “ 我 国 未

9、来 事 业 单 位 养 老保 险 制 度 改 革 的 目 标 模 式 应 与 未 来 公 务 员 养 老保 险 保 险 制 度 改 革 的 目 标 模 式 大 体 相 同 或 完 全相 同 ， 采 取 基 本 养 老 金 +职 业 年 金 的 模 式” ； “ 不 管 是 事 业 单 位 工 作 人 员 还 是 公 务 员 ，基 本 养 老 保 险 费 的 缴 纳 办 法 与 基 本 养 老 金 的 计发 办 法 ， 均 应 与 城 镇 企 业 职 工 的 基 本 养 老 保 险一 样 ， 不 宜 搞 特 殊 化 ， 差 别 在 于 事 业 单 位和 公 务 员 所 在 单 位 缴 纳 的 基

10、 本 养 老 保 险 费 ， 不象 企 业 那 样 由 本 单 位 自 筹 、 从 税 前 列 支 ， 而 是由 各 级 财 政 负 担 。 ” 我 感 到 这 样 做 不 仅 能 更 好 地 体 现 公 务 员 与企 业 、 事 业 单 位 工 作 人 员 在 基 本 养 老 保 险 上 的社 会 公 平 ， 而 且 也 有 利 于 “ 形 成 一 个 规 范 的 养老 保 险 制 度 ” ， 便 于 劳 动 者 在 跨 机 关 、 事 业 、企 业 单 位 和 跨 社 会 保 险 统 筹 地 区 就 业 时 养 老 保险 关 系 的 接 续 。 三 、 改 革 前 后 退 休 的 公 务

11、员 养 老保 险 待 遇 水 平 如 何 平 稳 衔 接 2010年 ， 深 圳 市 政 府 颁 布 了 深 圳 市 行 政机 关 聘 任 制 公 务 员 社 会 养 老 保 障 试 行 办 法 ，规 定 “ 聘 任 制 公 务 员 退 休 待 遇 通 过 参 加 社 会 基本 养 老 保 险 、 地 方 补 充 养 老 保 险 和 职 业 年 金 制度 予 以 保 障 。 职 业 年 金 制 度 是 指 聘 任 制 公 务 员在 参 加 社 会 基 本 养 老 保 险 、 地 方 补 充 养 老 保 险的 基 础 上 ， 政 府 为 保 障 其 退 休 待 遇 所 建 立 的 补充 养 老

12、保 障 制 度 。 ” “ 各 行 政 机 关 将 本 单 位 聘任 制 公 务 员 职 业 年 金 缴 费 列 入 年 度 部 门 预 算 ，按 月 划 缴 至 聘 任 制 公 务 员 职 业 年 金 个 人 账 户 。” 现 在 也 有 些 学 者 主 张 通 过 建 立 由 财 政 全 额承 担 的 “ 职 业 年 金 ” 制 度 ， 解 决 机 关 养 老 保险 制 度 改 革 前 后 退 休 的 公 务 员 在 养 老 保 险 待 遇上 的 平 稳 衔 接 问 题 。 我 认 为 深 圳 的 “ 试 行 办 法 ” 对 探 索 公 务 员的 养 老 保 险 制 度 改 革 虽 然 具

13、 有 积 极 意 义 ， 但 仍未 妥 善 解 决 公 务 员 中 的 “ 中 人 ” (即 在 养 老 保险 制 度 改 革 前 参 加 工 作 、 在 改 革 后 退 休 的 人 员)在 养 老 保 险 待 遇 上 的 平 稳 衔 接 问 题 。 一 是 因 为 深 圳 市 从 2010年 以 来 才 对 招 考 录用 的 公 务 员 全 部 实 行 聘 用 制 ， 而 把 此 前 已 任 职的 公 务 员 则 作 为 “ 委 任 制 公 务 员 ” ， 不 在 该 “试 行 办 法 ” 适 用 范 围 内 。 二 是 因 为 他 们 规 定 的 职 业 年 金 全 部 由 财 政承 担

14、、 个 人 一 点 不 缴 费 的 办 法 ， 也 不 利 于 减 轻政 府 在 公 务 员 养 老 保 险 中 的 负 担 ， 不 符 合 补 充养 老 保 险 发 展 的 方 向 。 为 了 使 公 务 员 养 老 保 险 制 度 改 革 后 退 休 的人 员 与 改 革 前 退 休 的 人 员 在 养 老 保 险 待 遇 水 平上 不 致 于 出 现 很 大 落 差 ， 同 时 又 有 利 于 促 进 改革 后 行 政 机 关 “ 职 业 年 金 ” 的 发 展 ， 我 建 议 在明 确 “ 基 本 养 老 金 +职 业 年 金 ” 为 我 国 机 关 养老 保 险 制 度 改 革 的

15、目 标 模 式 前 提 下 ， 应 在 改 革后 对 公 务 员 中 的 “ 中 人 ” 采 取 “ 基 本 养 老 金 +职 业 年 金 +过 渡 性 退 休 津 贴 (或 称 “ 过 渡 性 生 活补 贴 ” ， 下 同 )” 的 过 渡 性 模 式 。 其 中 的 “ 过 渡 性 退 休 津 贴 ” ， 可 考 虑 按“ 中 人 ” 退 休 前 若 干 年 (如 2年 或 3年 )的 月 平均 工 资 性 收 入 ， 乘 上 本 人 在 机 关 参 加 工 作 至 养老 保 险 制 度 改 革 开 始 实 施 前 的 年 数 (即 机 关 养老 保 险 制 度 改 革 前 担 任 公 务

16、 员 的 年 限 ， 如 本 人曾 在 企 业 或 事 业 单 位 工 作 过 一 段 时 间 的 ， 可 按照 劳 动 保 障 部 、 财 政 部 、 人 事 部 、 中 央 编 办 关 于 在 机 关 事 业 单 位 与 企 业 之 间 流 动 时 社 会 保险 关 系 处 理 意 见 的 通 知 (劳 社 部 发 印200113号 )精 神 折 算 工 龄 )， 再 乘 上 过 渡 性 退休 津 贴 系 数 加 以 确 定 。 这 样 便 能 逐 年 减 少 今 后 “ 中 人 ” 退 休 时 计发 的 过 渡 性 退 休 津 贴 金 额 ， 从 而 增 强 每 个 公 务员 从 其 养

17、 老 保 险 制 度 改 革 实 施 起 参 加 “ 职 业 年金 ” 的 内 在 动 力 ， 通 过 公 务 员 在 职 时 机 关 和 个人 缴 纳 “ 职 业 年 金 ” 保 险 费 ， 在 退 休 后 领 取 “职 业 年 金 ” ， 来 弥 补 他 们 在 今 后 退 休 时 逐 年 减发 “ 过 渡 性 退 休 津 贴 ” 的 缺 口 ， 使 其 在 退 休 后领 取 的 “ 基 本 养 老 金 +职 业 年 金 +过 渡 性 退 休 津贴 ” 总 额 不 低 于 比 他 早 退 休 的 同 类 人 员 领 取 的养 老 金 水 平 。 同 时 引 导 和 鼓 励 企 业 发 展 企 业 年 金 、 事 业单 位 发 展 职 业 年 金 ， 逐 渐 缩 小 未 来 企 业 退 休 人员 、 事 业 单 位 退 休 人 员 与 退 休 公 务 员 在 养 老 保险 待 遇 上 的 差 距 。 谢 谢 ！