第九章中央政府制度

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1、第九章中央政府制度学习目的和要求政府制度是规范国家行政机关与国家行政事务运行和管理的各类制度的统称，也是界定国家行政权行使规则的基本依据。在当代中国，作为中央政府的国务院在国家政治生活中居于重要地位，是最高国家权力机关的执行机关，亦是最高国家行政机关。第一节国务院制度的历史发展自中华人民共和国成立至今，国务院制度经历了建立与发展、遭受严重冲击、改革和新发展等不同的历史时期，为贯彻落实党和国家的重大方针政策、推动当代中国经济社会的发展做出了重要贡献。国务院建立后，与国务院相关的一系列制度、体制和机制亦经历了多轮调整、改革和完善，逐步形成了与中国经济社会发展相适应的社会主义行政体制，推动我国国家行

2、政管理的现代化。一、政务院时期：19491954年国务院的前身是中央人民政府政务院。政务院的设立，是中华人民共和国成立初期马克思主义“议行合一”政权组织原则与当时的政治实际相结合的崭新制度设计，是中国共产党人关于国家行政权运作机制的一种探索。在中华人民共和国成立初期，中央人民政府是广义上的“政府”，包括如下几个部分：中央人民政府委员会、中央人民政府主席、政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署，以及1952年增设并直辖于中央人民政府委员会的国家计划委员会。当时的中央人民政府是一个涵盖立法机关、行政机关、审判机关、检察机关在内的总体性政府范畴，是我国具有最高权威的全权政府作为中央

3、人民政府组成单位的政务院，是国家政务的最高执行机关。在权力从属上，政务院对中央人民政府委员会负责，在中央人民政府委员会休会期间，对中央人民政府主席负责并报告工作。政务院执行中国人民政治协商会议共同纲领、国家的法律、法令和中央人民政府委员会的施政方针。政务院在组织形式上采取委员会制，实行集体领导；同时为保证行政的功能和效率，政务院行政首长的作用和责任也较为突出。二、建立与发展时期：19541966年1954年9月，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议召开，决定成立“中华人民共和国国务院”，通过了中华人民共和国宪法以及中华人民共和国国务院组织法。根据宪法的规定，中华人民共和国全国人民代表

4、大会是国家最高权力机关；而国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。与政务院区别：(1)机关性质不同。政务院是中央人民政府的下属机关，是中央人民政府的组成部分，中央人民政府还设有中央人民政府委员会、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署等机关。(2)负责主体不同。政务院对中央人民政府委员会负责并报告工作；在中央人民政府委员会休会期间，对中央人民政府主席负责并报告工作。(3)领导体制不同。政务院由总理、副总理若干人、委员若干人组成，实行委员会制。国务院由总理、副总理若干人、各部部长、各委员会主任、秘书长组成，此时的国务院不设置不兼任部长或委员会主任的国务委

5、员。三、遭受严重冲击时期：19661978年1966年5月，“文化大革命”爆发，国务院受到严重冲击。在“文化大革命”开始后的4个月时间内，邓小平、贺龙、乌兰夫、李富春、谭震林等9位副总理先后被打倒，其他副总理也受到程度不同的冲击，国务院的正常工作难以开展。为减轻“文化大革命”对国民经济的严重冲击，由时任国务院总理周恩来提出并经中共中央批准，在国务院内部成立了“国务院业务小组”。1967年9月，国务院业务小组正式开始运作。四、改革和新发展时期：1978年以来1978年以来国务院制度的改革和新发展可分为如下三个阶段:（一）计划型管理阶段：19781992年国务院作为全国计划型管理的中枢机关，成为国

6、民经济和社会发展的主导者。（1）在职能配置上，呈现出全面性特征。这一阶段的国务院延续了“文化大革命”前国务院的基本职能，国务院均负有管理和干预的职责，形成工作职责的全覆盖、业务功能的全覆盖和干预形式的全覆盖模式，国务院职能配置呈现出全面性特征。（2）在机构设置上，呈现出行业化特征。国务院在国民经济和社会管理各个细分行业成立了大量的行业化管理机构，在改革开放后形成更为典型的“条条”分割。1982年国务院的机构设置，此时国务院工作部门的数量超过100个。（3）在管理手段上，呈现出计划型特征。1978年至1992年，我国在经济体制属性的界定上经历了“计划经济为主，市场调节为辅”“社会主义有计划的商品

7、经济”“计划经济与市场调节相结合”等不同阶段,但在国民经济管理上始终坚持计划经济的主导地位。（二）与社会主义市场经济体制相适应的改革发展阶段19922012年1992年，邓小平发表了著名的“南方谈话”，我国经济体制改革的方向得以明确。1992年10月，中国共产党第十四次全国代表大会正式确定我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。（1）在职能定位上，国务院逐步明确了与社会主义市场经济体制相适应的政府职能定位。国务院在对经济社会生活各领域的管理上逐渐由直接管理为主转变为宏观管理和间接管理为主。（2）在机构设置上，不断精简政府机构，推进“大部门制”改革。国务院在改革开放以来机构改革的基础上

8、，进一步加大了机构调整的力度，大幅度精简政府机构，裁撤行业化管理机构，充实经济调节和市场监管类机构，增设社会管理、公共服务、生态环境保护类部门，稳步推进与宏观管理导向相协调的“大部门制”改革,从根本上扭转了国务院机构“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的模式。2008年之后，国务院机构改革方案中明确提出“大部门制”改革思路，由此使国务院改革的方向更加明晰，并成为当前和今后一段时期推进国家治理体系现代化的重要路径。（3）在中央与地方关系方面，建立健全分税制财政管理体制。1993年12月15日，国务院做出关于实行分税制财政管理体制的决定，由此启动分税制财政体制改革。1995年，国务院又进一步实施政府间财

9、政转移支付制度的改革，建立起较为规范的政府间财政转移支付体系。2002年，在所得税收入分成方面实施改革。由此，我国基本上建立起了适应社会主义市场经济要求的财政管理体制。（三）全面深化改革阶段：2012年至今2012年，党的十八大报告提出，要按照建立中国特色社会主义行政体制的目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。国务院持续推进管政、放管结合、优化服务改革（简称“放、管、服”改革），并以“放、管、服”改革为主线，不断完善“三个清单”制度，强化党政机构统筹配置，推进政府治理现代化。综合而言，这一阶段国务院的发展和完善主要体现在以

10、下几个方面:（1）进一步简政放权，深化行政审批制度改革。2013年，国务院启动全面深化改革的历史征程。在前一阶段转变政府职能和减少行政审批事项的基础上，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理；充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用。（2）强化市场活动监管，加强各类公共服务的提供。根据全面深化改革的总体部署，国务院统筹发展战略、规划、政策、标准的制定和实施，强化市场活动监管，加强各类公共服务提供，提升宏观调控职责和能力。同时，不断推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。（3）优化政府职能设

11、置、机构配置和工作流程，积极推进大部门制改革。不断完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制；严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致；理顺部门职责关系，积极稳妥实施大部门制。（4）建立健全“三个清单”制度，规范国务院权责体系。建立健全“三个清单”制度，是党的十八大以来国务院全面深化改革的重要理念。所谓“三个清单”，即权力清单（“法无授权不可为”）、责任清单（“法定责任必须为”）和负面清单（“法无禁止皆可为“）2012年至今，国务院紧紧围绕“放、管、服”这一主线全面深化改革，推进中国特色社会主义行政体制的不断完善和发展，有力地促进了国家治理体系和国家治理能力的现代化。练习1.

12、十八大后，国务院深化改革的目标是（）。A.实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一B.简政放权、放管结合、优化服务C.更好地建立社会主义市场经济体制D.实现好、维护好广大人民的根本利益正确答案JB答案解析J2012年，党的十八大报告提出，要按照建立中国特色社会主义行政体制的目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。国务院持续推进简政放权、放管结合、优化服务改革（简称“放、管、服”改革）。第二节国务院的法律地位、组成、任期与职权国务院的法律地位、组成、任期与职权等相关制度，是规范国务院运行的基础性制度安排。准确理解国务院的

13、法律地位，系统了解国务院的组成、任期与职权，有助于更好地领会国务院在当代中国国家治理体系中的角色和作用。一、国务院的法律地位国务院在当代中国国家治理体系中居于重要地位。现行宪法第85条规定，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院的法律地位可从如下三个方面来理解：（一）国务院即中央人民政府1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了具有临时宪法作用的共同纲领规定，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。1954年宪法对国家政权做了全面分工。宪法中关于“国务院即中央人民政府”的规定，明确了国务院在总体意义上代表中华人民共和国国

14、家政权的法律地位。国务院即中央人民政府的法律地位，同时也赋予国务院及其组成部门在主权层面上的国际交往中代表中华人民共和国政府开展各类活动的国际法主体资格，有利于我国政府更好地开展对外活动。与此同时，国务院即中央人民政府的法律地位，也为国务院加强对地方人民政府的领导、优化中央政府与地方政府的关系提供了重要法制基础。（二）国务院是最高国家权力机关的执行机关作为最高国家权力机关的执行机关，在国家机关的总体分工中，国务院主要承担执行全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律和决定的职责。就此意义而言，全国人民代表大会及其常委会是决策机关，国务院则为执行机关。（三）国务院是最高国家行政机关现行宪法关于国务

15、院是最高国家行政机关的规定，具有两方面含义：一方面，国务院是国家政权体系中的国家行政机关，是行使国家行政权的组织机构。根据政治制度的基本理论，国家行政权是执行国家法律、管理国家公共事务、实施国家行政管理、维护公共秩序的权力。国务院作为最高国家行政机关，肩负国家行政领域的具体职权，并与其他国家机关形成分工合作关系。另一方面，国务院在国家行政机关体系中居于最高地位，负有领导和监督国务院各部门和地方各级国家行政机关工作的职责。二、国务院的组成与任期根据现行宪法的规定，国务院由总理、副总理若干人、国务委员若干人、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长组成。国务院总理由全国人民代表大会根据国家主席的提名

16、决定；副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长由全国人民代表大会根据国务院总理的提名决定。在全国人大闭会期间，全国人大常委会有权根据国务院总理的提名，变更除副总理、国务委员以外的国务院其他组成人员。任免决定做出以后，由国家主席宣布任免。国务院的任期与全国人大的任期相同，即每届为5年C宪法还同时规定，连续任职不得超过两届。三、国务院的职权国务院的职权即国务院作为中央人民政府、最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关，依法须履行的职责和应行使的权力。（一）国务院立法权国务院立法，是指国务院依据宪法和法律以及全国人民代表大会及其常务委员会的授权，制定或修改行政法规，提出或以其他形

17、式参与国家立法活动的相关行为。1 .行政法规制定权。国务院有权根据宪法和法律，制定行政法规。2 .法律提案权。国务院有权向全国人大或其常委会提出法律案，由主席团或委员长会议决定列入全国人大或其常委会会议议程，并进入后续立法程序。3 .全国人大及其常委会赋予的授权立法权。授权立法是指有立法权的主体依据宪法和法律的规定，授权其他国家机关和组织制定、修改或废止法律、法规和规章的行为。依据我国宪法和立法的规定，有权向国务院授予立法权的主体只有全国人大及其常务委员会。4 .行政立法监督权。行政立法监督权是指国务院依据宪法和法律的规定，监督国务院各部门和地方各级国家行政机关制定、变更或废止部门规章和政府规

18、章的职权。（二）行政措施规定权行政措施规定权，即是指国务院根据法律和法规，在行使行政权的过程中对包括各类行政行为在内的行政措施进行规范的职权，包括国务院为执行法律和最高国家权力机关的决定，有权采取的各种具体办法和实施手段。（三）提出议案权提出议案权是指国务院根据工作的需要，有权向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案的职权。（四）国家行政事务领导和管理权国务院是国家最高行政机关，依法享有对国家行政事务的最高领导和管理权。（五）部分地区紧急状态决定权部分地区紧急状态决定权，是指国务院依据法律规定决定省、自治区、直辖市范围内的部分地区进入紧急状态。（六）机构编制权和人事管理权机构管

19、理权和人事管理权，是指国务院行使的审定行政机构的编制及依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员的职权。（七）对外事务管理权和缔约权对外事务管理权和缔约权，是宪法赋予国务院的重要职权，是国务院代表中华人民共和国开展外交工作的权力来源。对外事务管理权主要指国务院依据宪法和法律，履行管理国家对外事务，维护和实现国家利益的职权；缔约权主要是指国务院依据宪法和法律，同外国缔结条约和协定的职权。（八）其他职权国务院还行使全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。练习1 .国务院总理连续任职不得超过（）。A.5年BjO年C. 15年D. 20年正确答案JB答案解析1982年宪法规定国务院

20、每届任期同人民代表大会每届的任期相同，连续任职不得超过两届，即总理，副总理国务委员连续任职不得超过10年。2.无论是资本主义的“三权分立”制度还是社会主义的“议行合一”制度，国家行政都强调其（）。A.立法性B.执行性C.司法性D.监督性正确答案B答案解析作为最高国家权力机关的执行机关，在国家机关的总体分工中，国务院主要承担执行全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律和决定的职责。第三节国务院的机构设置国务院的机构设置亦是国务院制度的核心内容之一，是中央人民政府和最高国家行政机关职能得以实现的组织载体。自中华人民共和国成立以来，伴随着政府职能的转变，国务院的机构设置也在不断调整和改革。了解国务院

21、机构设置的历史演变及其现状，对于深刻理解新时代的中央政府制度改革的趋势具有重要意义。一、国务院机构设置的历史演变（一）改革开放前国务院机构设置的历史演变1954年国务院建立后，为适应高度集中的计划经济体制的要求，国务院设置了大量从事行业化管理的职能部门，并形成体系严密、分工精细的中央政府机构模式。（1） 1956年，国务院设置的机构总数达到81个之多，形成了中华人民共和国成立后国务院机构数量的第一个高峰。（2） 1958年，国家撤销合并了国家建设委员会等10多个单位，经过调整，国务院部委减少8个，直属机构减少5个，至1958年年底国务院设置68个工作部门。（3）1959年，国务院工作部门又进行

22、了进一步的调整和撤并，设置39个组成部门、21个直属机构和办事机构，机构总数核定为60个。（4） 1960年至1964年，为贯彻国民经济调整的方针，国务院机构进行了较大幅度的改革，中央收回50年代后期下放给地方的权力并恢复被撤销的机构。（5） 1970年，国务院的79个部门撤销合并为32个，其中13个机构由部队管理，成为中华人民共和国成立以来中央政府机构数量的一个低谷。1975年，邓小平主持国务院工作后，对各领域进行整顿，国务院工作部门恢复到52个。（一）改革开放以来国务院机构设置的历史演变1978年改革开放后，为适应国民经济和社会事务发展的需要，国务院大力推进职能转变工作，与之相适应，国务院

23、机构设置也进行了较大幅度的调整，并连续开展了多轮机构改革工作，逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的国务院机构设置模式。1.计划型管理阶段国务院机构设置的调整：19821991年1982年，邓小平发表了精简机构是一场革命的重要讲话，提出要通过精简机构来实现党和国家管理模式的革命。通过此次改革，国务院工作部门从100个减为61个，国务院人员编制从5.1万人减为3万人，领导职数减少了67%o1988年国务院机构改革1982年国务院机构改革完成后，由于国务院职能尚未发生实质性转变，国务院机构的数量很快出现反弹。1988年机构改革第一次提出“转变政府职能是机构改革的关键”的命题,改革的重点是撤减专业

24、经济管理部门和综合部门内设专业机构，减少专业部门对企业的干预，强化政府的宏观管理职能。这次改革还提出建立国家公务员制度。2.与社会主义市场经济体制相适应的国务院机构设置调整：19922012年1993年国务院机构改革与前次改革后的情况一样，由于未能从根本上扭转资源配置中政府发挥作用的方式和手段，国务院的机构数量很快出现再次反弹。1992年，在邓小平“南方谈话”精神的鼓舞下，明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。1993年，按照推进政企分开、改革财政经济管理模式的要求，国务院推行新一轮机构改革。1998年国务院机构改革1998年国务院机构改革，延续了前一轮机构改革关于建立与社会主义市场经济

25、体制相适应的国务院组织机构体系的改革方向，在转变政府职能的同时，加快推进政企分开，几乎撤销了所有的专业经济部门，清除了政企不分的组织基础，结束了计划经济下依靠专业经济部门直接管理企业的体制。2003年国务院机构改革为顺应加入世界贸易组织的新形势，2003年3月10日，十届全国人大第一次会议通过了关于国务院机构改革方案的决定。明确机构改革的关键是转变政府职能，适应社会主义市场经济体制。建了国家发展和改革委员会、商务部等国务院组成部门，成立了代表国家行使国有企业出资人职能的国务院国有资产监督管理委员会这一直属特设机构，同时设立了银监会等市场监管机构。这次改革按照当代通行的政府模式，强调政府职能转变

26、应集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四个方面，并初步尝试通过探索实行职能有机统一的大部门体制，增强政府宏观调控和市场监管的有效性。2008年国务院机构改革2008年国务院机构改革明确提出了“大部门制”的改革方向，为国务院机构改革注入新的活力。其改革的基本思路是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点，整合并加强社会管理和公共服务部门。3.全面深化改革阶段的国务院机构设置的调整：2013年至今2013年，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过

27、的决议指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。2013年国务院机构改革通过这次国务院机构改革，将原铁道部的管理职能纳入交通运输部的职责体系,组建了国家卫生和计划生育委员会等国务院组成部门，组建了国家食品药品监督管理总局、国家新闻出版广电总局等国务院直属机构，调整了国家海洋局和国家能源局的职责。2018年国务院机构改革2018年国务院机构改革以推进国家治理体系和国家治理能力现代化为导向,以实现党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能，积极构建系统完备、科学规范、运行富效的党和国

28、家机构职能体系。2018年3月，国务院机构改革方案提请第十三届全国人大一次会议审议并顺利通过。国务院组成部门具体调整情况如下：组建自然资源部，不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。组建生态环境部，不再保留环境保护部。组建农业农村部，不再保留农业部。组建文化和旅游部，不再保留文化部、国家旅游局。组建国家卫生健康委员会，不再保留国家卫生和计划生育委员会；不再设立国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室。组建退役军人事务部。组建应急管理部，不再保留国家安全生产监督管理总局。重新组建科学技术部。重新组建司法部，不再保留国务院法制办公室。优化水利部职责，不再保留国务院三峡工程建设委员会及其

29、办公室、国务院南水北调工程建设委员会及其办公室。?优化审计署职责，不再设立国有重点大型企业监事会。?监察部并入新组建的国家监察委员会，不再保留监察部、国家预防腐败局。二、现阶段国务院的机构设置根据2018年国务院机构改革部署和机构设置的相关文件，新时代国务院的机构设置情况如下：（一）国务院办公厅国务院办公厅，是协助国务院领导处理国务院日常工作、统筹国务院办公事务的综合协调部门。发挥参谋助手和运转枢纽作用，指导、监督全国政府信息公开，主持并负责国务院日常工作，统筹管理国务院办公事务。（二）国务院组成部门国务院组成部门包括各部、各委员会、中国人民银行和审计署。国务院组成部门的设立、撤销或者合并，须

30、经国务院总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。国务院组成部门的行政首长（含各部部长、各委员会主任、中国人民银行行长、审计长）的任免，由全国人民代表大会根据国务院总理的提名决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会根据国务院总理的提名决定。（三）国务院直属特设机构国务院直属特设机构，是国务院根据工作需要设置的，由国务院直接领导并依据国务院授权履行特定职责、监管特定领域主体活动的特定机构。国务院直属特设机构只有一个，即国务院国有资产监督管理委员会，代表国家履行出资人职责。（四）国务院直属机构国务院直属机构，是国务院根据工

31、作需要设置的，由国务院直接领导的、主管国务院某项专门业务且具有独立行政管理职能的机构。该类机构名称中大部分须冠以“国家”字样，少部分可冠以“中华人民共和国”字样，该类机构有独立的行政管理权，可对外发布规范性文件，对专门业务具有领导和管理权。经2018年机构改革后，国务院的直属机构共10个，包括中华人民共和国海关总署、国家税务总局、国家市场监督管理总局（对外保留国家认证认可监督管理委员会、国家标准化管理委员会牌子）、国家广播电视总局、国家体育总局、国家统计局、国家国际发展合作署、国家医疗保障局、国务院参事室、国家机关事务管理局。（五）国务院办事机构国务院办事机构，是国务院根据工作需要设置的，由国

32、务院直接领导的、协助国务院总理办理专门事项但不具有独立的行政管理职能的机构。该类机构名称中均须冠以“国务院”字样，国务院办事机构没有独立的行政管理权，不能对外发布规范性文件，仅负责某一方面事务的调查研究、政策分析、组织协调等相关工作及承办上级交办的有关事宜。国务院办事机构的设立、撤销、合并，由国务院自行决定。国务院港澳事务办公室、国务院研究室、国务院侨务办公室、国务院台湾事务办公室、国家互联网信息办公室、国务院新闻办公室。（六）国务院直属事业单位国务院直属事业单位，是国务院根据工作需要设置的，由国务院直接领导的，承担教育、科学、社会、文化、卫生等领域的公共服务或依据国务院授权履行某些行政管理职

33、能的公益性机构。经2018年机构改革后，国务院直属事业单位主要包括新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、国务院发展研究中心、中央广播电视总台、中国气象局、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家行政学院（与中央党校实行“一个机构两块牌子”管理模式，作为党中央直属事业单位）。（七）国务院部委管理的国家局国务院部委管理的国家局，是国务院根据工作需要设置的，由国务院部委归口管理的、主管特定业务且行使行政管理职能的机构。国务院部委管理的国家局是一种较为特殊的国务院机构，既接受国务院部委的管理，同时在行使行政管理职能时又具有一定意义上的独立性。包括国家信访局、国家能源局、国

34、家烟草专卖局、国家林业和草原局、中国民用航空局、国家文物局（由文化和旅游部管理）、国家煤矿安全监察局等。练习1.中国人民银行属于国务院的（）。A.组成机构B.直属特设机构C.办事机构D.直属事业单位正确答案A答案解析中国人民银行是国务院的组成部门。第四节国务院的领导体制与工作规则国务院的领导体制与工作规则是国务院有效运行的制度保障，国务院职权的全面履行离不开科学的领导体制和完善的工作规则。系统了解国务院的领导体制与工作规则，有助于深入理解国务院的运作过程。一、国务院的领导体制（一）国务院总理国务院总理，是1954年之后的各部宪法明确规定的国务院的最高负责人,是中华人民共和国的政府首脑，是国家行

35、政事务的最高领导人。国务院总理由国家主席提名，经全国人民代表大会投票表决，再由国家主席根据全国人大的决定任命；全国人民代表大会有权罢免国务院总理，国家主席可根据全国人民代表大会的决定免去国务院总理的职务。国务院总理每届任期为五年，现行宪法规定连续任职不得超过两届.总理负责召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议，根据宪法对国务院赋予的职权行事。（二）国务院领导体制1982年宪法第86条规定，国务院实行总理负责制；各部、各委员会实行部长、主任负责制。这表明，在现行宪法中虽无行政首长负责制的明文规定，但却通过具体职位的负责制明确了行政首长负责制的原则。1、国务院实行总理负责制总理负责制是指国务院总

36、理依法全面领导国务院的工作，对国务院的工作承担全部责任，拥有完全决定权。总理全面领导国务院的工作；总理须就国务院的工作向全国人大及其常务委员会负责；总理有权向全国人大及其常务委员会提出国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的任免总理负责制的基本内容包括如下几个方面：（I）总理全面领导国务院的工作。国务院工作中的重大问题，总理具有最后决策权；国务院发布的决定、命令和行政法规，向全国人大及其常委会提出的议案，任免行政人员，须由总理签署，才具法律效力；副总理、国务委员协助总理工作，并与秘书长、各部部长、各委员会主任、审计长一起对总理负责。（2）总理须就国务院的工作向全国人大及

37、其常务委员会负责。总理代表国务院向全国人大及其常委会报告工作，接受其监督，并对其负责。（3）总理有权向全国人大及其常务委员会提出国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的任免人选。2.国务院各部、各委员会实行部长、主任负责制根据现行宪法和国务院组织法的规定，各部部长、各委员会主任领导本部门的工作，召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，签署上报国务院的重要请示、报告和下达的命令、指示，副部长、副主任协助部长、主任工作。二、国务院会议制度国务院通过特定会议的形式研究和解决国家行政事务中的重要问题。国务院实行国务院全体会议和国务院常务会议制度。国务院全体会议由国务院全体成

38、员组成，国务院常务会议则由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。总理召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议。国务院工作中的重要议题须经国务院全体会议或国务院常务会议讨论决定。三、国务院工作规则国务院的具体工作规则包括以下几个方面：（一）依法行政规则1 .维护宪法和法律权威国务院及各部门应带头维护宪法和法律权威，建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，依法行使权力、履行职责、承担责任。2 .科学民主依法立法国务院根据经济社会发展需要，应适时向全国人大及其常委会提出法律案，制定、修改或废止行政法规，规定行政措施，发布决定和命令。提请国务院讨论的法律草案和审议的行政

39、法规草案由司法部审查或组织起草，行政法规的解释工作由司法部承办。国务院及各部门坚持科学民主依法立法，不断提高政府立法质量。3 .严守法定权限和程序国务院各部门制定规章和规范性文件，应符合宪法、法律、行政法规和国务院有关决定、命令的规定，严格遵守法定权限和程序。涉及两个及以上部门职权范围的事项，要充分听取相关部门的意见，并由国务院制定行政法规、发布决定或命令，或由有关部门联合制定规章或规范性文件。其中，涉及公众权益、社会关注度高的事项等，应当事先请示国务院；部门联合制定的重要规章及规范性文件发布前须经国务院批准。（二）科学民主决策规则1.遵循决策程序国务院及各部门应完善行政决策程序规则，把公众参

40、与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的法定程序，增强公共政策制定透明度和公众参与度。4 .遵守会议制度国民经济和社会发展计划及国家预算、重大规划、宏观调控和改革开放的重大政策措施，国家和社会管理重要事务、法律议案和行政法规等，由国务院全体会议或国务院常务会议讨论和决定。5 .广泛征求意见国务院各部门提请国务院研究决定的重大事项，都必须经过深入调查研究，并进行合法性、必要性、科学性、可行性和可控性评估论证；涉及相关部门的，应当充分协商；涉及地方的，应当事先征求意见；涉及重大公共利益和公众权益、容易引发社会稳定问题的，要进行社会稳定风险评估，并采取听证会等多种形式听取各方面

41、意见。6 .落实决策责任国务院各部门必须坚决贯彻落实党中央、国务院的决定，坚持部门主要负责人是第一责任人的原则。要细化任务措施，层层压实责任，加强政策配套，加强协同攻坚，及时跟踪和反馈执行情况。（三）政务公开规则1 .全面推进政务公开国务院及各部门应把公开透明作为政府工作的基本制度，坚持以公开为常态、不公开为例外，全面推进决策、执行、管理、服务、结果公开。国务院全体会议和常务会议讨论决定的事项、国务院及各部门制定的政策，除依法需要保密的情形外，应及时公布。2 .拓展政务公开渠道凡涉及公共利益、公众权益、需要广泛知晓的事项和社会关切的事项以及法律和国务院规定需要公开的事项，均应向社会公开。3 .

42、及时回应社会关切国务院及各部门应加强政策解读，准确传递政策意图，重视市场和社会反映，及时回应公众关切，解疑释惑，稳定预期。（四）依法接受监督规则1 .依法接受法定机关监督国务院应自觉接受全国人大及其常委会的监督，认真负责地报告工作，接受询问和质询，依法备案行政法规；自觉接受全国政协的民主监督，虚心听取意见和建议。2 .认真接受社会舆论监督国务院及各部门应接受社会公众和新闻舆论的监督，认真调查核实有关情况，及时依法处理和改进工作。重大问题要向社会公布处理结果。3 .高度重视人民来信来访国务院及各部门应重视信访工作，进一步完善信访制度，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道；国务院领导及各

43、部门负责人要亲自阅批重要的群众来信，督促解决重大信访问题。4 .健全工作责任制和行政问责机制国务院及各部门应严格执行工作责任制,严格绩效管理和行政问责，加强对重大决策部署落实、部门职责履行、重点工作推进以及自身建设等方面工作的考核评估，建立健全重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，健全激励约束、容错纠错机制，严格责任追究，提高政府公信力和执行力。（五）会议规则1 .加强会议统筹提请国务院全体会议和国务院常务会议讨论的议题，由国务院分管领导协调或审核后提出，由国务院办公厅汇总报总理确定；会议文件由总理批印。国务院全体会议和国务院常务会议的组织工作由国务院办公厅负责，议题和文件于会前送达与会人员

44、。2 .规范会议文件印发国务院全体会议和国务院常务会议的纪要，由国务院办公厅起草，按程序报总理签发。国务院全体会议和国务院常务会议讨论通过决定印发的文件，原则上须在会议结束后7个工作日内印发。3 .严控会议数量和规模国务院及各部门召开的工作会议，应减少数量，控制规模和时间，严格审批。以部门名义召开全国性会议，主办部门应事先征得国务院分管领导同意，再正式向国务院报送请示。（六）公文审批规则1.加强协商沟通各部门报送国务院的请示性公文，凡涉及其他部门职权的，必须主动与相关部门充分协商，由主办部门主要负责人与相关部门负责人会签或联合报国务院审批。4 .规范审核签批流程对各地区、各部门报送国务院审批的

45、公文，国务院办公厅须履行审核把关责任，提出明确办理意见。对部门之间有分歧的事项，国务院分管领导应主动加强协调，取得一致意见或提出倾向性建议。5 .明确签发责任国务院制定的行政法规、发布的命令、向全国人大或全国人大常委会提出的议案，由总理签署。6 .严控公文数量、规格和篇幅国务院及各部门应精简文件简报，加强发文统筹，从严控制发文数量、发文规格和文件篇幅。属部门职权范围内事务、应由部门自行发文或联合发文的，不得以国务院或国务院办公厅名义发文。（七）工作纪律规则1.严格执行决定国务院组成人员必须坚决执行国务院的决定，如有不同意见可在内部提出，在没有重新作出决定前，不得有任何与国务院决定相违背的言论和

46、行为。2 .遵守讲话及文章发表纪律国务院领导代表国务院发表讲话或文章，个人发表讲话或文章，事先须按程序报国务院批准；国务院其他组成人员代表国务院发表讲话或文章，个人发表涉及未经国务院研究决定的重大问题及事项的讲话或文章，事先须按程序报国务院批准。3 .加强信息审定纪律国务院各部门发布涉及政府重要工作部署、经济社会发展重要问题的信息，应经过严格审定，重大情况要及时向国务院报告。（八）廉政和作风建设规则1.坚持从严治政4 .严格财经纪律5 .坚持廉洁从政6 .改进调研作风练习一、单选题1.提名国务院副总理人选的是（）。A.全国人大主席团B.全国人大常委会C.国务院总理D.国家主席正确答案C答案解析

47、总理全面领导国务院的工作：总理须就国务院的工作向全国人大及其常务委员会负责；总理有权向全国人大及其常务委员会提出国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的任免人选。2.国家税务总局属于国务院的（）。A.办事机构B.组成机构C.直属机构D.直属事业单位正确答案C答案解析国务院直属机构是国务院根据工作需要设立，由国务院直接领导的机构负责领导和管理全国某一方面的行政事务，国务院直属机构，包括国家税务总局。二、多选题1.国务院领导权涵盖的主要领域有（）。A.经济领域B.社会领域C.国防领域D.行政区划领域E.外事领域I正确答案ABCDE答案解析国务院的领导权包括对国务院各委、局、

48、办的统一领导，对地方各部委的全国性的行政事务进行统一的领导，对不属于各部委的全国性的行政事务进行统一领导，主要领域有经济，社会，国防，行政区划，外事领域。三、简答题1、简述总理负责制的具体内容。正确答案（1）总理全面领导国务院的工作。（2）总理须就国务院的工作向全国人大及其常务委员会负责。总理代表国务院向全国人大及其常委会报告工作，接受其监督，并对其负责。（3）总理有权向全国人大及其常务委员会提出国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的任免人选。2、简述国务院拥有的基本职权。正确答案（1）国务院立法权。行政法规制定权；法律提案权；全国人大及其常委会赋予的授权立法权；行政立法监督权。（2）行政措施规定权。（3）提出议案权。（4）国家行政事务领导权和管理权。（5）部分地区紧急状态决定权。（6）机构编制权和人事管理权。（7）对外事务管理权和缔约权。（8）其他职权。