湖北省养老保险基金缺口案例评析

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1、案例评析 从 全 国 的 基 本 情 况 而 言 ， 国 家 正 在 做 出 积极 的 努 力 改 革 和 完 善 养 老 社 会 保 险 制 度 ，一 个 重 要 目 标 是 养 老 保 险 基 金 的 收 支 平 衡 ，保 证 制 度 的 可 持 续 发 展 。 拥 有 13亿 人 口 的中 国 已 日 益 感 受 到 “ 银 发 浪 潮 ” 带 来 的 压力 。 政 府 也 正 在 不 断 完 善 养 老 保 险 制 度 ，改 革 基 金 筹 集 模 式 ， 建 立 多 层 次 养 老 保 险体 系 ， 以 实 现 养 老 保 险 制 度 的 可 持 续 发 展 ，以 应 对 迫 在 眉

2、 睫 的 人 口 老 龄 化 高 峰 。 在 实 现 基 本 养 老 保 险 制 度 的 统 账 结 合 制 度的 同 时 ， 中 国 政 府 进 一 步 扩 大 了 基 本 养 老保 险 的 覆 盖 面 。 中 国 的 基 本 养 老 保 险 最 初 只 覆 盖 国 有 企 业 和 城 镇 集 体 企 业 及 其 职 工 ，1999年 ， 中 国 把 这 一 范 围 扩 大 到 外 商 投 资 企 业 、城 镇 私 营 企 业 和 其 他 城 镇 企 业 及 其 职 工 ， 2002年 ， 城 镇 灵 活 就 业 人 员 也 被 纳 入 其 中 。 今 后 一个 时 期 ， 非 公 有 制

3、经 济 、 个 体 经 济 、 外 商 投 资经 济 的 从 业 人 员 和 灵 活 就 业 人 员 将 是 中 国 社 会保 险 扩 大 覆 盖 面 的 重 点 。 由 于 1997年 体 制 转 制的 过 程 中 产 生 了 数 万 亿 元 巨 额 隐 性 债 务 未 得 到有 效 解 决 ， 此 后 养 老 金 运 转 一 直 呈 现 收 支 严 重不 平 衡 的 态 势 。 征 缴 的 养 老 金 收 不 抵 支 ， 每 年大 约 有 四 五 百 亿 元 缺 口 ， 一 直 由 中 央 财 政 在 拨付 ； 个 人 账 户 被 挪 用 于 统 筹 ， “ 空 账 ” 规 模 已经 积

4、累 到 7000多 亿 元 。 从 本 案 例 的 事 实 来 看 ， 湖 北 省 基 本 养 老 保 险 基 金的 收 支 不 容 乐 观 。 ， 收 支 缺 口 逐 年 扩 大 ， 不 得 不依 赖 于 财 政 的 兜 底 来 保 证 制 度 的 可 持 续 运 行 。 就影 响 养 老 保 险 制 度 运 行 的 情 况 而 言 ， 造 成 基 金 缺口 的 成 因 有 四 个 方 面 ： 老 龄 化 ， 赡 养 率 提 高 ； 经济 运 行 质 量 不 高 ， 企 业 陷 入 低 谷 ； 制 度 内 在 缺 陷 ；基 金 管 理 不 善 。 可 以 看 出 ， 既 有 制 度 外 的

5、影 响 因素 ， 也 有 制 度 内 的 影 响 因 素 ， 具 体 分 析 可 概 括 为筹 资 渠 道 单 一 、 覆 盖 面 窄 、 参 保 单 位 职 工 漏 保 、缴 费 工 资 不 实 、 征 缴 率 低 、 替 代 率 高 、 法 定 退 休年 龄 偏 小 、 提 前 退 休 现 象 严 重 、 领 取 养 老 金 条 件过 于 宽 松 、 基 金 管 理 运 营 低 效 、 挪 用 和 流 失 等 。 1、 养 老 保 险 制 度 运 行 中 涉 及 的 覆 盖 面 问 题 ， 是 基 金缺 口 的 控 制 非 常 重 视 的 制 度 内 影 响 因 素 。 力 求 通 过扩

6、大 覆 盖 面 来 增 加 基 金 的 收 入 一 直 是 重 视 有 加 ， 以期 减 少 基 金 缺 口 。 这 是 因 为 ： 首 先 ， 扩 面 直 接 推 动 了 实 际 缴 费 人 数 的 增 加 。 其 次 ， 扩 面 增 加 了 工 资 总 额 与 缴 费 基 数 ， 有 利 于增 加 基 金 收 入 。 典 型 的 保 费 收 入 （ c） 公 式 为 ： c=WC（ W表 示 缴 费基 数 ， C表 示 费 率 ） 缴 费 基 数 缩 小 、 流 失 是 近 几 年 养 老 保 险 基 金 减收 增 支 出 现 缺 口 的 一 个 重 要 因 素 。 从 职 工 平 均工

7、资 到 缴 费 平 均 工 资 的 缩 减 ， 造 成 费 基 流 失 。 目 前 参 保 单 位 从 企 业 的 利 益 出 发 ， 通 过 瞒 报 、漏 报 缴 费 工 资 基 数 逃 费 的 情 况 比 较 严 重 ， 这 样 ，社 会 保 险 制 度 核 定 的 缴 费 工 资 总 额 小 于 统 计 口径 的 工 资 总 额 。 收 缴 率 下 降 对 保 费 收 入 的 减 少和 保 费 率 上 升 的 副 作 用 已 被 广 泛 认 识 到 ， 但 是供 款 基 数 缩 小 对 保 费 收 入 的 减 少 和 保 费 率 上 升影 响 的 副 作 用 尚 未 引 起 足 够 的

8、重 视 。 目 前 统 账制 度 高 缴 费 率 的 原 因 之 一 是 费 基 太 小 。 2、 扩 大 社 会 保 险 覆 盖 面 面 临 一 系 列 现 实 问 题 。社 会 保 险 制 度 希 望 通 过 扩 面 增 加 收 入 的 目 标 因客 观 原 因 打 了 极 大 的 折 扣 ， 具 体 原 因 有 多 方 面 ： （ 1） 对 企 业 而 言 ， 扩 大 社 会 保 险 覆 盖 面 的 直 接 效 果 是增 加 了 企 业 人 工 成 本 ， 消 解 了 企 业 的 可 支 配 利 润 ， 企业 往 往 持 消 极 被 动 的 态 度 对 待 政 府 的 扩 面 政 策 。

9、（ 2） 制 度 设 计 对 纳 入 农 民 工 的 利 益 考 虑 不 够 。 至 少 在目 前 ， 相 当 一 部 分 农 民 工 并 没 有 终 老 流 入 地 的 打 算 ，而 且 目 前 社 会 保 险 在 如 何 异 地 转 移 问 题 上 并 没 有 一 个全 国 统 一 的 说 法 。 所 以 ， 如 果 不 是 为 本 地 的 利 益 着 想的 话 ， 强 制 农 民 工 参 加 社 会 保 险 并 非 良 策 。（ 3） 政 府 的 不 当 行 为 及 管 理 环 节 造 成 了 一 些 不 利 影 响 。个 别 地 方 仍 存 在 地 方 保 护 主 义 现 象 ， 对

10、招 商 引 资 所 办的 部 分 企 业 ， 当 地 政 府 承 诺 其 不 参 保 ， 即 使 参 保 也 只为 中 层 以 上 管 理 人 员 等 部 分 人 员 办 理 。 3、 要 区 分 三 个 概 念 养 老 保 险 财 务 制 度 变 量 影 响 因 素 中 还 要 特 别 区 分三 个 概 念 ： 缴 费 率 、 收 缴 率 、 替 代 率 。 (1)缴 费 率 1995年 湖 北 省 在 设 计 基 本 养 老 保 险 基 金 模 式时 ， 曾 对 养 老 保 险 基 金 筹 集 与 退 休 费 用 支 出 的 总体 状 况 进 行 过 反 复 测 算 当 时认为采 用 企

11、业 约 14%的 统 筹 缴 费 率 与 个 人 8%左 右 的 缴 费 率 ， 假 设 在 未来 50年 的 时 期 工 资 增 长 率 保 持 8%、 在 职 人 员 与 退休 人 员 的 增 长 率 分 别 保 持 3%、 5%等 条 件 ， 就 可 以渡 过 人 口 老 龄 高 峰 ， 而 且 到 2050年 还 可 以 有 部 分积 累 。 事 实 上 ， 目 前 全 省 基 本 养 老 保 险 实 行 的 仍是 以 市 县 为 统 筹 单 位 的 保 险 格 局 ， 单 位 缴 费 率 方面 ， 尚 未 实 现 全 省 统 一 ， 大 致 缴 费 比 例 在 7%25%之 间 ，

12、平 均 缴 费 率 超 过 20%， 加 上 个 人 缴 费 率6%7%， 总 的 缴 费 率 大 大 高 于 预 期 ， 并 且 不 得 不保 持 较 高 的 缴 费 率 。 因 为 老 职 工 和 新 制 度 启 动 时 既 要 为 老 职 工 缴 纳 养 老 金 ，又 要 为 自 己 积 累 养 老 基 金 ， 双 重 负 担 导 致 总 体 缴 费 率居 高 不 下 。 目 前 ， 中 国 养 老 社 会 保 险 的 参 保 企 业 和 个 人 所 承担 的 养 老 保 险 缴 费 率 高 于 很 多 发 展 中 国 家 如 智 利 ， 也高 于 瑞 典 、 美 国 等 发 达 国 家

13、 。 由 于 缺 乏 资 金 积 累 ， 当前 发 放 的 养 老 金 只 能 以 在 职 职 工 缴 费 来 支 付 ， 因 此 不得 不 维 持 高 缴 费 率 以 应 付 收 支 压 力 。 虽 然 我 国 规 定 用人 单 位 应 缴 纳 的 养 老 保 险 缴 费 率 应 不 超 过 薪 金 的 20%，个 人 本 身 缴 纳 8%。 但 事 实 上 ， 多 数 省 份 规 定 的 用 人 单位 实 际 缴 纳 的 养 老 保 险 缴 费 率 都 高 于 20%。 一 些 地 方 的缴 费 率 高 达 29%， 仍 然 入 不 敷 出 ； 不 仅 个 人 账 户 完 全 被透 支 ，

14、 就 连 过 去 略 有 结 余 的 积 累 基 金 也 都 吃 完 。 缴 费 率 高 对 中 国 这 个 以 劳 动 力 价 格 低 廉 著 称 的发 展 中 国 家 来 说 无 疑 提 高 了 产 品 成 本 ， 损 害 了企 业 竞 争 力 。 高 缴 费 率 提 高 了 参 保 的 “ 门 槛 ” ，使 扩 大 覆 盖 面 变 得 缓 慢 而 艰 难 ， 尤 其 是 一 些 年轻 职 工 比 重 大 的 非 公 有 制 企 业 ， 为 了 追 求 利 润最 大 化 ， 往 往 想 方 设 法 逃 脱 参 保 。 数 据 显 示 ，全 国 自 2000年 以 来 ， 参 保 人 数 年

15、 平 均 增 长 只 有4.04%， 低 于 退 休 人 数 6.64%的 年 增 长 速 度 。 来 自 世 界 银 行 的 研 究 表 明 ， 按 照 1997年 以 来 执行 的 制 度 ， 如 果 没 有 财 政 补 贴 ， 即 养 老 体 系 的赤 字 完 全 由 当 年 缴 费 承 担 的 话 ， 要 使 养 老 金 体系 达 到 平 衡 ， 那 么 中 国 的 企 业 和 个 人 需 要 承 担的 缴 费 率 将 达 到 工 资 总 额 的 37%。 长 期 依 靠 高 缴费 率 和 财 政 补 贴 支 付 养 老 金 带 来 的 压 力 将 使 政府 和 参 保 者 不 堪 重

16、 负 。 （ 2） 收 缴 率 养 老 保 险 费 是 基 金 来 源 的 主 渠 道 ， 尽 管 历 来 非常 重 视 养 老 保 险 费 的 征 缴 ， 并 且 采 取 了 税 务 机 关代 为 征 收 的 措 施 ， 征 收 情 况 每 年 都 纳 入 政 府 的 目标 考 核 ， 但 是 ， 无 论 是 去 年 改 为 税 务 征 收 ， 征 缴率 仍 然 趋 于 下 降 。 1999年 是 93.42%， 2000年 为92.25%， 2001年 是 88.5%， 2002年 以 后 处 于 85%左右 。 不 少 企 业 经 营 效 益 尚 未 好 转 ， 这 是 企 业 拖 欠养

17、 老 保 险 费 的 最 主 要 原 因 。 在 经 济 结 构 调 整 和 国内 外 市 场 竞 争 日 趋 激 烈 的 情 况 下 ， 一 些 企 业 的 生产 方 式 和 经 营 策 略 还 没 有 根 本 改 变 ， 使 不 少 企 业遇 到 这 样 那 样 的 困 难 和 问 题 ， 甚 至 陷 入 困 境 ， 再加 上 上 缴 的 保 险 费 比 例 偏 高 ， 使 一 些 企 业 不 堪 重负 ， 无 力 缴 纳 养 老 保 险 费 。 （ 3） 替 代 率 。 过 高 的 替 代 率 也 导 致 养 老 保 险 费 用 支 出 增 加 ，加 重 企 业 负 担 。 总 的 来

18、说 ， 一 方 面 是 养 老 保 险 覆 盖 率 低 ， 保 障极 其 有 限 ； 另 一 方 面 ， 现 行 养 老 金 制 度 无 论 在统 筹 部 分 还 是 个 人 账 户 上 都 是 一 个 不 可 持 续 的财 务 制 度 。 将 一 个 不 具 备 财 务 可 持 续 性 的 制 度扩 大 执 行 ， 实 质 上 是 将 负 担 转 嫁 后 代 ， 债 务 包袱 越 背 越 重 。 据 统 计 ， 欠 费 达 百 万 元 以 上 的 企业 有 几 十 户 之 多 。 纺 织 、 服 装 、 饮 食 行 业 的 欠费 也 在 不 断 加 大 。 诸 如 此 类 ， 许 多 亏 损

19、 企 业 扭亏 为 盈 的 局 面 尚 未 形 成 ， 拖 欠 额 不 断 加 大 ， 严重 削 弱 了 养 老 保 险 的 保 障 功 能 。 4、基金支付的刚性增长扩大了缺口规模。养老基金的支付由于多种因素的影响，其增长呈现刚性特征。自构建统账制度以来，国家已经多次调高退休人员的养老保险待遇。尽管退休人员的养老保险待遇趋于增加，社会的感觉仍然是生活水平偏低，其原因在于退休人员参与社会保险物质财富的分配能力相对于在职职工而言有所降低。 拓展分析：人口红利期可以缓解基金缺口的快速扩大 2005年 5月 ， 世 界 银 行 公 布 了 一 份 关 于 中 国 未 来养 老 金 收 支 缺 口 的

20、 研 究 报 告 指 出 ， 在 一 定 假 设 条 件下 ， 按 照 目 前 的 制 度 模 式 ， 2001年 到 2075年 间 ， 我国 基 本 养 老 保 险 的 收 支 缺 口 将 高 达 9.15万 亿 元 。 从理 论 上 分 析 ， 人 口 红 利 期 可 以 缓 解 基 金 缺 口 的 快 速扩 大 。 所 谓 “ 人 口 红 利 ” 指 的 是 这 一 时 期 内 生 育 率迅 速 下 降 ， 少 儿 与 老 年 抚 养 负 担 均 相 对 较 轻 ， 总 人口 中 劳 动 适 龄 人 口 比 重 的 上 升 ， 在 老 年 人 口 比 例 达到 较 高 水 平 之 前

21、， 形 成 一 个 劳 动 力 资 源 相 对 比 较 丰富 ， 对 经 济 发 展 十 分 有 利 的 黄 金 时 期 。 根 据 中 国 人口 普 查 的 结 果 分 析 ， 中 国 近 15年 劳 动 年 龄 人 口 持 续保 持 在 高 位 ， 养 老 负 担 率 整 体 上 较 轻 。 在 这 种 有 利的 人 口 红 利 期 ， 要 设 法 将 潜 在 的 制 度 运 行 的 有 利 因素 转 化 为 制 度 可 持 续 发 展 的 现 实 因 素 和 内 含 变 量 。 在 此 基 础 上 ， 还 要 探 讨 养 老 保 险 制 度 可 持 续 性 发 展 的 具 体对 策 ，

22、以 缓 解 基 金 缺 口 的 紧 迫 需 要 。 结 合 城 镇 从 业 人 员和 实 际 参 加 养 老 保 险 制 度 人 数 的 实 际 状 况 、 制 度 赡 养 率以 及 自 我 负 担 系 数 的 变 化 趋 势 来 看 ， 养 老 保 险 制 度 的 可持 续 发 展 面 临 着 严 峻 的 挑 战 。 当 前 最 为 紧 迫 的 任 务 是 ，按 照 基 金 收 支 的 平 衡 要 求 ， 采 取 措 施 大 力 调 整 影 响 制 度可 持 续 运 行 的 相 关 变 量 ， 增 加 养 老 基 金 收 入 调 整 基 金 支出 ， 最 大 可 能 地 缩 小 基 金 缺

23、口 ， 减 轻 财 政 养 老 社 会 保 险基 金 的 压 力 。 值 得 注 意 的 是 ， 由 于 覆 盖 范 围 的 扩 大 和 个人 账 户 的 空 账 ， 使 政 府 正 在 积 累 着 大 量 的 未 来 偿 付 责 任 ，在 人 口 日 益 老 化 的 形 势 下 ， 制 度 将 面 临 更 加 严 重 的 财 务困 境 。 为 了 解 决 当 前 和 今 后 的 基 金 缺 口 ， 应 付 制 度 未 来的 财 务 危 机 ， 分 摊 转 制 成 本 ， 实 现 统 账 结 合 制 度 的 平 稳运 行 ， 需 要 积 极 探 索 应 对 的 政 策 措 施 。 第一，地方财

24、政每年应安排预算来充实养老保险基金。目前推行的国家、企业、个人三方负担机制并未真正建立，国家虽然提出养老保险基金来源要多渠道，但职工个人缴费率已提高到8%，企业负担比例20%，企业和个人已不堪重负。国家既然一再承诺养老保险基金不敷使用时由“财政兜底”，究竟何时兜底，不能等到保险基金枯竭或濒临枯竭时再来兜底，最好每年预算进行安排，到达兜底的目的。各级财政应不断提高社会保险支出占整个预算支出的比重，列出预算，按一定的比例逐年向社会保险基金补充，变一次兜底为分期兜底。 第二，继续规范养老金的社会化发放。自实施职工养老金社会化发放以来，冒领养老金的问题就开始困扰着财政和社保经办机构。大规模实行养老金社

25、会化以后，如何进一步加强对养老保险基金管理和监督，防范虚报、冒领养老金，减少养老保险基金的流失。关键是必须打破以往离退休人员被动接受检查的旧观念，建立起一套完整有效的年度审核办法，形成对离退休人员实行年度身份确认审核工作，要求凡是参统的离退休人员必须每年到社保机构进行一次年度审核，对不能在规定时间按要求来办理年度审核的离退休人员将暂停发放其养老金，待补办年度审核后，再补发停发期间的养老金，同时对离退休后居住在外地的人员生存状况情况进行协查。 第三，尽快完善有关企业参保的相关配套政策。在扩面、关系接续工作中，要促使各地社保经办机构自觉增强基金实力，提高基金抗风险的能力，最大限度地扩大养老保险覆盖

26、面。同时，要建立缴费约束机制，促使参保者依法参保，自觉缴费，据实缴费，从而强化权利与义务对等的原则。尽快出台流动人口待遇的支付形式。目前城市有大量农民工，其就业非常不稳定，建议制定更为灵活细致的管理办法，吸引这部分人员参保。在机关事业单位与企业职工之间基金转移、个人账户建立方面也需要给予明确政策规定，尽快制定相关政策。 第四，完善企业退休职工的退休制度，加强提前退休审批工作。建立由劳动保障、工会、卫生等部门组成的劳动鉴定组织，建立健全规章制度，把好提前退休的鉴定关、审批关和监察关。任何部门和单位不得放宽条件，乱开退休的政策口子，同时对那些违反规定的医务鉴定人员、审批人员予以严肃处理。不允许提前

27、退休职工进入养老保险社会统筹，而由企业发放，达到法定正常退休年龄后，再由社会保险机构发放。并且，减发提前退休人员的基本养老金。在提前退休人员的提前退休期间，即从实际退休之日到法定正常退休年龄止，每年减少一定比例的退休金。在养老金计发办法上，也应该采取一定的办法，减少提前退休人员取得养老金的数额。 第五，认真落实国务院2005年38号文的精神，做实个人账户。第六，加快改革工资制度，尽早实现劳动收入货币化、工资化，扩大社会保险费基，增加制度收入，降低保费率。第七，社会保险管理体制急需理顺。目前，对社会保险五大险种的管理，基本上是各自为政，存在不少弊端：一是影响扩面工作进展；二是缴费基数难统一；三是信息无法共享，养老、医疗、失业保险经办机构没有建立资源共享的信息平台。 第八，建议开辟多样化国家社会保障基金来源渠道。具体包括：（1）积极争取中央政府转移支付的社会保障基金。（2）不再继续补贴国有亏损企业，直接转入社会保障基金，补助国企退休老职工、老干部、老技术员和下岗失业工人。（3）追缴各类企业拖欠税款，部分转入国企职工个人空账。（4）委托中央政府或直接发行社会保障长期国债（1520年），提高社会保障基金的支付能力。通过多种渠道可以有效增强社会保险基金的收入能力。