代理悖论与多元共治-传统公共资源管理的缺陷及矫正机制

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1、代理悖论与多元共治:传统公共资源管理的缺陷及矫正机制 摘 要：公共资源主要包括公共自然资源、公共社会资源和公共福利资源。传统上，中国公共资源管理的主体是政府或与政府相关的组织。由于“代理悖论”的存在，决定了由政府作为主体的管理机制不利于公共资源的供给和使用效率。实践表明，多元共治的模式可以通过重新明确产权而克服代理悖论，主要包括政府主导下的社会参与模式、政府监管下的特许经营模式和公共资源的拍卖模式。 下载论文网关键词：代理悖论；多元共治；公共资源管理中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）32-0286-03一、作为公共物品的公共资源“公共资源”可指称的对

2、象极其广泛，其范围几乎涵盖了在消费上或使用上不完全排他的一切自然和社会资源，既包括人们共同拥有、共同享用的共有共享资源，如空气、国防等资源；也包括人们共同拥有、分别享用的“公共池塘资源”（common-pool resources），如水资源；还包括人们分别拥有、共同享用的“俱乐部资源”（club goods），如广电频道、文化、科学技术等资源。广义的公共资源几乎涵盖了私人物品以外的、所有能够产生经济价值以提高人类当前和未来福祉的自然和社会物品。公共资源的界定离不开对公共物品的认识范畴。公共经济学将一切物品划分为以下两种类型：一是公共物品，二是私人物品。“私人物品”具有消费上的竞争性和排他性：

3、消费上的竞争性是指，一个经济主体的消费将减少或阻止其他经济主体对该物品的消费；消费上的排他性是指，一个经济主体的消费会将其他的经济主体排除在该物品的收益范围之外。由于“竞争性”和“排他性”是辨别私人物品与公共物品的重要指标，因此，“公共物品”便特指具有消费上的非竞争性和非排他性特征的物品，也就是说，一个人享用一种公共物品并不能减少另一个人使用该物品的能力，而当一个人从该物品中获取利益时，也并不减少其他任何一个人的相关利益1。不过，美国经济学家布坎南认为，严格满足上述定义的公共物品，即“纯公共物品”和“纯私人物品”，在现实世界中并不多见，大量存在的是介于其间的物品，即“准公共物品”或“混合物品”

4、2。因此，经济学家提出了公共物品另一个显著的特征，即外部性：或是作为“纯公共物品”同时具有消费上的非竞争性和非排他性，或是作为“准公共物品”（quasi-public goods）仅具有消费上的非竞争性或仅具有消费上的非排他性。此外，准公共产品具有“拥挤性”（congestion），即当消费者的数量增加到一定数值后，边际成本将为正，即每增加一个消费者，就将减少消费者的整体效用3。公共物品的上述特性，使其不可避免地陷入“公地悲剧”的困境之中，既在公共物品的消费过程中充斥着大量希望获得收益，又极力避开支付的理性经济人，从而导致公共物品的滥用和社会总福利的减损。基于以上有关私人物品与公共物品的区分，

5、可以“公共资源”作出如下界定：所谓公共资源，是指在消费或使用上不可能完全排他的一切能够产生价值以提高人类当前和未来福祉的自然和社会物品，其主要形式包括公共自然资源、公共社会资源和公共福利资源。基于以上定义，作为本文研究对象的公共资源具体包含以下三个方面的内容：第一，公共自然资源。所谓自然资源，是指自然环境中与人类社会发展有关的、能够产生使用价值并影响劳动生产率的自然诸要素，主要包括有形的土地、水体、动植物、矿藏和无形的光、热等可供人类开发利用的资源。按照资源的可被利用限度，可以分为再生资源和非再生资源。前者是指在一定程度上循环利用且可以更新的水体、气候、生物等资源，亦称为“非耗竭性资源”；后者

6、是指储藏量有限且不可更新的矿产等资源，亦称为“耗竭性资源”。第二，公共社会资源。所谓社会资源，是指建立在一定的社会关系基础上的、能够满足人类生产、生活和交往需求的各种人文与社会诸要素，主要包括有形的社会公共产品和无形的社会资本等物质和非物质资源。基于中国城乡差异，可将社会公共产品划分为农村公共产品和城市公共产品，涵盖了政府行政服务、公益性社会服务、基础教育、文化与科技推广、农田水利与交通设施、城市基础设施、邮电通讯、电网建设、自来水与燃气供应、环境保护与江河治理等公共事务的各个领域。第三，公共福利资源。所谓福利资源，是指建立在福利制度和社会政策基础上的、能够满足福利体系运转和福利对象需求的各种

7、物质和非物质资源，主要包括有形的救济物资和无形的社会服务等资源。基于福利发达国家的制度实践，可将公共福利资源划分为社会保障资源、社会服务资源和社会政策资源三种形式。二、公共资源管理的传统机制的缺陷公共资源管理的传统做法是由政府作为管理主体。通常认为，由于政府具有超越其他任何社会组织和私人之上的公共性和自主性，因而政府来主导公共资源的保护、再生、分配和使用具有不可比拟的优势。如斯蒂格利茨就认为，政府组织的普遍性和权力的强制性是其他任何组织形式都无法比拟的，这两大特性决定了政府在管理公共资源时具有以下优势：一是政府可以借助行政权力禁止宏观上不具有效率的活动，直接禁止或授权其他部门禁止负外部性较高的

8、公共物品进入市场，而这是任何私人部门都无法做到的。二是借助行政处罚权有效地解决公共物品供给中的搭便车行为，而私人部门和私人合同所实行的处罚均难以取得与之相同的效果。因而，由政府主导公共资源的管理，通过一定的政治程序采用效率更高的决策机制，并以国家强制力保证决策的实施，可以在一定程度上节约决策成本，并相应地增进集体福利。然而，政府对公共资源的直接管理将面临一个难题资源所有者与管理者之间的代理悖论。所谓“代理悖论”，是指公共资源的所有者（集体）与管理者（政府）的法定关系委托-代理关系发生背离，管理者从接受委托管理资源转变为控制资源牟取私利，而最终导致公共资源的使用和消费违背了所有者的利益4。 导致

9、“代理悖论”的原因主要包括以下三点：第一，代理人同样是具有独立人格、追求自身利益最大化的经济人。第二，委托-代理关系向代理人提供的是正激励机制，也就是说，由于代理人实际控制着资源，因而将资源用于牟取私人利益的成本相对较小，而所能获取的收益极大。第三，委托-代理关系向委托人提供的是负激励机制，也就是说，由于委托人并不实际控制资源，因而在委托人与代理人之间存在着严重的信息不对称，委托人监督代理人所需付出的成本极大，而从集体利益中所能获得的收益相对较小。正激励机制将促使代理人通过牺牲委托人的集体利益获得私人利益，而负激励机制将阻碍委托人对代理人的管理行为展开监督，从而最终导致公共资源背离其应有的公共

10、属性5。具体就中国公共资源的政府直接供给体制而言，“代理悖论”主要表现为以下方面的问题：首先，由于公共资源产权界定不清，导致委托-代理关系产权无法行使。中国公共资源管理制度虽经过了不断的变革，但产权界定一直是未能很好解决的问题。一方面，表现在政府和公众之间存在公共资源归属问题的争议。如中国已公有制为主导性经济制度，因而从宪法上讲，全体公众是公共资源的最重拥有者，政府作为公众的代理人管理公共资源，但在具体的实行中，并没有一套具体的可操作的制度机制来保证二者之间委托代理关系的现实化。就此而言，作为代理人的政府既无须向其初始委托人（公众）作出有关公共资源处置的任何约定，在处理公共资源时也不承担任何形

11、式的法律责任，致使当前中国各级政府均趋于以浪费公共资源或牺牲资源再生能力为代价，换取经济增长率等政绩指标6。另一方面，由于中国各级政府、各部门事实上都拥有某些产权，因而在政府部门内部之间、政府层级之间也存在着公共资源的产权不明现象7。其次，政府作为代理人有效管理公共资源的一个先决条件，是政府权力的程序性、规范性，否则导致公共资源管理的低效率。理论上讲，如果公共资源的委托人（公众）有权选定代理人、有权就具体委托事项签订委托协议，并有权按照法定程序中止委托-代理关系，则公共资源的代理人（政府官员）需要支付的违约成本便相应地提高，其利用公共资源“设租”和“寻租”的空间也就相应地减少，进而为了避免委托

12、-代理关系的中断而不得不使行为的结果趋同于委托人的目标。就此而言，公共资源管理问题不得不是一个政治问题，管理技术的改进实际上取决于民主制度的建立、行政法治的完善以及公民社会的生长发育。再次，由于委托-代理关系中的执行链条的缺陷，导致公共资源管理中存在着政府缺位和越位的现象。以社区公共物品的供给为例，中国公共物品供给基本上实施“自上而下”的管理体制，基本上按照“中央省（直辖市）市县（区乡镇（街道办事处）居民”的次序层层落实。居民作为公共物品直接使用者，处于决策的最底层。同时，社区公共产品中，政府存在一种“路径依赖”，即政府习惯于以行政目标为导向包揽社区公共产品与服务，且往往身体力行，直接提供各种

13、专业化的产品与服务，基本不借助于中介组织与社区组织，挤压了专业化的中介组织与社区志愿组织的发育空间。此外，政府在提供社区公共产品的种类与数量时，往往采用“一刀切”的方法，在提供社区公共产品与服务上仍然是吃大锅饭，忽略了社区间的差异，而且收集社区需求信息机制的不完善，往往导致公共产品与公共服务无法满足社区不同利益群体的多样性和差异性需求，影响了社区居民的生活质量及和谐社区构建的进程 8。三、多元共治：公共资源最优配置的实现机制（一）政府主导下的社会参与模式政府主导有两层含义：（1）政府是公共服务资源的主要提供者；（2）政府不是直接提供公共服务资源，而是通过特定组织载体发挥主导作用。以苏州工业园区

14、所推行的公共服务资源的邻里中心模式为例，能够形象说明这种模式的运作机制。在邻里中心模式中，邻里中心是社区公共服务资源的直接提供者和管理者。苏州工业园区邻里中心发展有限公司的投资人主要由两部分构成，最大的股东是苏州工业园区管理委员会，它是苏州市政府在工业园区的派出机构，履行工业园区的行政管理、经济与社会管理职能。工业园区管委会共占有邻里中心发展有限公司的70%的份额。在小股东中，苏州工业园区股份有限公司是较主要的组成部分，这是一个由中央、省、市14家大型国有企业所共同组成的投资发展型公司，以基础设施、创业投资、金融服务等为主要业务内容。（二）政府管制下的特许经营模式这种模式是通过政府的公开投标，

15、鼓励各种形式的社会资本参与到公共资源的经营权竞争中，并有政府决定经营权的归属。社会资本参与到公共资源管理中的目的是获取收益，通过企业运作的模式可以避免政府直接管理而带来的代理悖论难题，从而提高公共资源供给的效率。同时，政府通过法制化的管制方式对公共资源的使用状况进行监管。政府监管包括以下内容：规定专营企业在专营期限内必须提供一定标准的公共物品；干预专营企业董事的任命及构成；政府以鉴署专利合约等形式监督经营机构的行政、财务活动，并规定公司向政府交纳专利税；对经营机构的收费标准进行严格监督，公司调整收费标准必须说明理由，并经政府相关部门的批准；最后，若专营企业不能满足政府基于公共利益提出的要求，政

16、府有权终止其专营权，并以公开招标的形式重新选择合适的经营商9。特许经营模式的优点在于既可以减轻政府监管的压力和财政负担，又可以提高公共部门的经营效率和经济效益，满足消费者和投资者不断增长的公共物品消费需求。公共自然资源之市场化程度越高，资源利用及其价值增殖程度相应增大，而公共权力寻租能力相应减低。在确保国家对公共自然资源之所有权不变及收取相应利益前提下，通过价格杠杆调整公共自然资源不仅是有效利用市场配置稀缺资源、防止腐败的措施，尚能有效保护公共自然资源之效益增殖10。（三）公共资源的产权拍卖模式如前文所述，公共资源作为公共物品，具有消费上非排他性特征。也就是说，一个人享用一种公共物品，并不能减

17、少另一个人使用该物品的能力；而当一个人从该物品中获取利益时，也并不减少其他任何一个人的相关利益。但由于稀缺性的存在，某些公共资源的使用中也会存在一定程度上的竞争性。即一个人的使用会减少其他人的机会，消费者之间存在竞争在对公共资源的消费中，每个个体一般会选择自身利益最大化，很少会对公共利益负责。由此，拍卖这种人类最古老的习惯被认为最为契合市场机制，最能实现资源的有效分配，从而被运用到公共资源的配置中11。 政府通过采用拍卖方式分配自然资源，实质上就是将竞争机制引入公共资源管理中，就是希望引进竞争机制，以得到最优的资源配置效率及其期望产生的结果。资源拍卖方案与其说是一种宏观的制度安排，不如说是一种

18、微观的技术手段。正如有学者指出，“虽然拍卖在一般意义上仅仅是一种交易方式，但这种交易过程实际上伴随着资源的重新配置。如果这种拍卖是自愿和公平的，其结果必然满足参与约束和激励相容约束，从而可以依托竞拍（一种最有效的市场化交易）的方式实现社会福利水平的提高。”12拍卖机制的突出优点在于能够使市场机制和竞争机制得到最广泛的体现。因为拍卖过程也是新的产权形成的过程，拍卖通过竞争的方式使稀缺的公共资源具有了一定程度的私有属性，而明确的产权会提高资源的使用效率。此外，拍卖的参与者事先必须承诺提供普遍服务、相互接入、不转卖等责任，才能取得竞标的资格，一旦获得标的物，这些责任就转化为运营商的约束条件，通过拍卖

19、可以产生一个自我约束和激励相容的新契约。这是机制可实施的两个重要条件。参考文献：1 有关该定义的讨论可参见：Michael Pickhardt （2006），“Fifty Years after Samuelsons The Pure Theory of Public Expenditure：Whatare we Left With？”，Journal of the History of Economic Thought，Vol.28，439-460.2 Raymond G.Batina & Toshihiro Ihori （2005），Public Goods：Theories and Ev

20、idence，Springer-Verlag Berlin Heidelberg，10-14.3 Richard Cornes & Todd Sandler （1986），The Theory of Externalities，Public Goods，and Club Goods，Cambridge University Press.4 相关论述参见：Sean Gailmard，Politics，“Principal-Agent Problems，and Public Service Motivation”，International Public ManagementJournal，Vol

21、.13，Issue 1，2010，pp.35-45.5 李蔬君，彭颖.由“公地悲剧”看政府对公共资源的管理J.阜阳师范学院学报：社会科学版，2005，（1）.6 侯灵艺.公共资源管理的困境由奥斯特罗姆“搭便车”理论所引起的思考J.长春大学学报，2008，（1）.7 张劲松，杨书房.论区域公共资源管理的政府多元治理J.学习论坛，2012，（1）.8 韩荣锦.中国转型期公共物品供给主体确定原则及其影响因素D.成都：西南财经大学，2009：126-127.9 汪永成，马敬仁.公共物品供给行为：模式与启示J.江西社会科学，1999，（2）.10 刘云生，庞子渊.现行公共自然资源特许经营制度缺陷及其突破路径J.西南民族大学学报：人文社科版，2009，（1）.11 郭兰英，单飞跃，蔡冲聪.公共资源拍卖的法律规制J.上海财经大学学报，2012，（5）.12 白让让.拍卖、激励与公共资源使用权的竞争性配置中国“3G”牌照发放滞后引发的思考J.经济社会体制比较，2004，（6）.责任编辑 仲 琪