中国控烟的法治现状与发展

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1、中 国 控 烟 的 法 治 现 状 与 发 展清 华 大 学 卫 生 法 研 究 中 心申 卫 星 教 授 一 、 烟 草 控 制 框 架 公 约 概 述 (Framework Convention on Tobacco Control)o （ 一 ） 烟 草 控 制 框 架 公 约 的 制 定 世 界 卫 生 大 会 年 月 提 议 进 行 烟 草 控制 框 架 公 约 的 谈 判 。 年 月 ， 第 届世 界 卫 生 大 会 决 定 启 动 公 约 的 谈 判 ， 并 确 定 在 年 月 完 成 。 年 月 ， 公 约 的 政 府间 谈 判 正 式 开 始 ， 并 于 年 月 通 过 公

2、约 最后 文 本 。 年 月 ， 在 日 内 瓦 召 开 的 第 届 世 界卫 生 大 会 上 ， 世 界 卫 生 组 织 个 成 员 一 致 通 过了 第 一 个 限 制 烟 草 的 全 球 性 公 约 烟 草 控 制 框架 公 约 ， 为 在 全 球 控 制 烟 草 危 害 、 共 同 维 护 人 类健 康 提 供 了 法 律 框 架 。 年 月 日 ， 烟 草 控 制 框 架 公 约 正 式 生 效 。 它 是 由 世 界 卫 生 组 织 主 持 达 成 的 第一 个 具 有 法 律 效 力 的 国 际 公 共 卫 生 条 约 ， 也 是针 对 烟 草 的 第 一 个 世 界 范 围 多

3、 边 协 议 。 截 至 年 月 ， 已 有 个 缔 约 方 ，涵 盖 了 全 球 以 上 的 人 口 。 个 缔 约国 已 批 准 公 约 生 效 （ 二 ） 中 国 签 署 并 批 准 烟 草 控 制 框 架 公 约 2003年 11月 ， 中 国 成 为 公 约 的 第 77个 签 约 国 。 2005年 8月 ， 全 国 人 大 常 委 会 表 决 批 准 了 该 公 约 ， 10月正 式 向 联 合 国 交 存 了 批 准 。 2006年 1月 9日 ， 公 约 在 我 国 正 式 生 效 （ 三 ） 烟 草 框 架 公 约 的 主 要 内 容 公 约 生 效 后 ， 各 缔 约 国

4、 须 严 格 遵 守 公 约 的 各项 条 款 ： 提 高 烟 草 的 价 格 和 税 收 ， 禁 止 烟 草广 告 ， 禁 止 或 限 制 烟 草 商 进 行 赞 助 活 动 ， 打击 烟 草 走 私 ， 禁 止 向 未 成 年 人 出 售 香 烟 ， 在香 烟 盒 上 标 明 “ 吸 烟 危 害 健 康 ” 的 警 示 ， 并采 取 措 施 减 少 公 共 场 所 被 动 吸 烟 等 。 1. 公 约 明 确 指 出 ， 吸 烟 会 引 起 上 瘾 ， 吸 烟 和 被 动 吸 烟 会 导 致“ 死 亡 、 疾 病 和 丧 失 机 能 ” ， 并 且 对 目 前 吸 烟 儿 童 和 青 少

5、年 日益 增 多 、 烟 草 广 告 和 促 销 手 段 产 生 影 响 表 示 警 惕 。2. 公 约 要 求 各 国 至 少 应 该 以 法 律 形 式 禁 止 误 导 性 的 烟 草 广 告 ，禁 止 或 限 制 烟 草 商 赞 助 的 国 际 活 动 和 烟 草 促 销 活 动 ， 镇 压 烟 草走 私 ， 禁 止 向 未 成 年 人 出 售 香 烟 ， 在 香 烟 盒 上 用 至 的 面 积 标 明 “ 吸 烟 危 害 健 康 ” 的 警 示 ， 以 及 禁 止 使 用 “ 低 焦油 ” 、 “ 清 淡 型 ” 之 类 欺 骗 性 词 语 。3. 公 约 还 要 求 各 国 的 烟

6、草 税 收 和 价 格 政 策 应 该 以 减 少 烟 草 消费 为 目 标 ， 禁 止 或 限 制 销 售 免 税 烟 草 ； 室 内 工 作 场 所 、 公 共 场所 和 公 共 交 通 中 应 该 采 取 措 施 ， 以 免 人 们 被 动 吸 烟 。 二 、 烟 控 框 架 公 约 与 国 内 法 的 关 系o （ 一 ） 公 约 及 实 施 准 则 的 效 力 公 约 实 施 准 则 根 据 公 约 授 权 并 经 缔 约方 会 议 一 致 通 过 ， 具 有 与 公 约 相 同 的 效 力 。o （ 二 ） 公 约 的 性 质 烟 草 框 架 公 约 本 质 上 是 涉 及 生 命

7、 权 、 健 康 权 的人 权 公 约 ， 国 家 承 担 的 义 务 是 国 家 和 人 民 关 系的 义 务 ， 说 到 底 是 政 府 如 何 保 证 人 民 健 康 的 话题 。 o （ 三 ） 公 约 的 履 行 路 径 与 方 法 国 际 法 转 变 为 国 内 法 的 路 径 和 方 法 ， 正 规 的 途 径 有两 条 ： 一 是 并 入 法 。 将 框 架 公 约 并 入 国 内 法 体 系 中 ，在 性 质 和 形 式 上 都 变 为 国 内 法 。 并 入 法 主 要 是 针 对民 商 法 领 域 的 公 约 ， 法 院 可 以 依 据 此 判 案 ， 如 联合 国 国

8、际 货 物 销 售 公 约 。 民 商 法 以 外 的 条 约 ， 特别 是 公 约 这 种 公 法 性 质 的 条 约 在 我 国 还 没 有 并入 的 实 践 。 二 是 转 化 法 。 烟 草 框 架 公 约 本 质 上 属 于人 权 公 约 ， 在 我 国 只 能 采 取 转 化 的 方 法 。 比 照 公 约制 定 国 内 法 。 二 、 中 国 烟 草 控 制 法 律 与 公 约 的 差 距o （ 一 ） 我 国 公 共 场 所 禁 烟 法 律 规 范 现 状 与 不 足1. 立 法 精 神 、 立 法 要 点 把 握 不 准 。2. 缺 乏 全 国 性 的 公 共 场 所 、 室

9、 内 公 共 场 所 禁 烟 规 范 3. 部 分 地 方 性 法 规 采 取 了 全 面 禁 烟 与 限 制 吸 烟 并 存 的 方式 4. 划 分 吸 烟 区 与 非 吸 烟 区 5. 列 举 的 方 式 无 法 保 证 公 共 场 所 内 涵 的 周 延 6. 执 行 主 体 不 明 确 ， 可 操 作 性 不 强 （ 二 ） 中 国 境 内 卷 烟 包 装 标 识 规 定 与 公 约 差距 公 约 和 实 施 准 则 要 求 中 国 实 施 规 定 之 后 的 新烟 盒 包 装 位 置 正 面 、 背 面 应 在 烟 盒 包装 的 上 部 下 部面 积 尽 量 保 障 占 可 见 部

10、分 的50% 及 以 上 30%的 面 积 ， 仅 划 线 范 围 警 语 大 而 且 明 确 、 醒 目 和 清晰 字 体 小 且 不 醒 目 、 不 清 晰 图 像 使 用 采 用 图 片 或 者 象 形 图 不 采 用 图 像 轮 换 健 康 警 示 的 图 像 部 分 应轮 换 显 示 多 种 健 康 警 示语 信 息 同 义 轮 换 ， 没 有 规 定 轮 换 的时 间 信 息 内 容 具 体 、 明 确 揭 示 的 烟 草危 害 信 息 内 容 笼 统 、 不 具 体 ， 没有 列 出 具 体 的 疾 病 和 危 害 语 言 主 要 语 言 （ 当 地 ） 一 面 是 英 文 （

11、非 中 国 主 要 语言 ） 成 分 与 释 放 物 信息 不 应 在 包 装 盒 标 签 上 做 出 关于 烟 草 成 分 和 施 放 物 的 定 量或 定 性 说 明 ， 暗 示 其 一 种 品 牌 比 其 他 品 牌 更 少 危 害 注 焦 油 量 、 烟 气 烟 碱 量 及 烟 气 一氧 化 碳 量 等 烟 气 成 分 和 释 放 物 的信 息 （ 三 ） 我 国 烟 草 广 告 法 律 现 状 与 不 足1. 广 告 内 涵 不 明 确 ， 缺 乏 对 促 销 、 赞 助 、 公 益 广 告 以及 户 外 广 告 的 明 确 禁 止 。 广 告 法 和 烟 草 广 告 管 理 暂 行

12、 办 法 分 别 从 烟草 广 告 禁 止 发 布 的 领 域 和 审 批 程 序 的 角 度 进 行 规 定 ，但 是 对 广 告 的 内 涵 界 定 不 清 。 公 约 所 要 求 禁 止 的 广告 是 包 含 直 接 、 间 接 、 促 销 、 赞 助 、 公 益 活 动 等 任何 具 有 商 业 性 宣 传 、 推 广 的 活 动 ， 而 由 于 对 此 概 念规 定 的 含 糊 不 清 ， 导 致 目 前 国 内 法 律 对 户 外 广 告 、间 接 广 告 、 促 销 与 赞 助 （ 包 括 直 接 与 间 接 奖 励 手 段 ）等 形 式 的 烟 草 广 告 没 有 进 行 明

13、文 的 限 制 。 2. 烟 草 广 告 规 范 缺 乏 执 行 力 烟 草 广 告 、 促 销 和 赞 助 随 处 可 见 ： 户 外 广 告 、公 益 活 动 、 体 育 赛 事 、 影 视 文 学 作 品 赞 助 、互 联 网 促 销 与 宣 传 、 烟 草 品 牌 冠 名 希 望 小 学以 及 影 视 作 品 中 的 吸 烟 镜 头 泛 滥 。 除 此 之 外 ，“ 山 高 人 为 峰 ” 等 违 反 广 告 法 规 定 的 烟草 广 告 ， 却 因 种 种 原 因 没 有 被 取 缔 。 2. 烟 草 广 告 规 范 缺 乏 执 行 力 （ 四 ） 加 税 不 加 价 的 中 国 烟

14、 草 税 收 与 价 格 现 状o 我 国 现 有 的 烟 草 税 相 关 规 范 包 括 增 值 税 执 行条 例 、 进 出 口 税 则 消 费 税 暂 行 条 例 烟 叶 税 暂 行 条 例 财 政 部 、 国 家 税 务 总 局关 于 调 整 烟 产 品 消 费 税 的 通 知 等 。 但 是 由 于国 家 烟 草 专 卖 局 进 行 了 低 价 烟 补 贴 政 策 和 企 业内 部 消 化 等 方 式 ， 最 终 导 致 调 整 消 费 税 的 相 关规 范 未 能 达 到 提 高 卷 烟 价 格 、 抑 制 烟 草 消 费 的作 用 ， 造 成 了 加 税 不 加 价 的 局 面

15、。 1. 低 价 烟 补 贴 政 策 国 家 烟 草 专 卖 局 产 业 利 益 出 发 ， 于 2003年 5月 颁 布 关 于 2003年 低 档 卷 烟 政 策 性 补 贴 的 实 施 意 见 ， 对低 价 烟 实 行 定 量 补 贴 和 定 点 补 贴 。 我 国 高 价 烟 与 低 价 烟 并 存 的 多 档 次 卷 烟 产 品 分 布 是 限制 烟 草 消 费 的 阻 碍 因 素 ， 其 为 不 同 层 面 的 吸 烟 者 提 供 了多 元 的 选 择 ， 也 削 减 了 烟 草 税 和 烟 草 价 格 提 高 带 来 的 抑制 消 费 的 作 用 。 针 对 低 价 烟 的 补

16、贴 政 策 看 似 出 于 公 平 ，保 证 低 收 入 者 能 抽 得 起 烟 ， 实 际 上 却 是 为 了 补 贴 企 业 ，保 证 低 价 烟 的 提 供 ， 保 住 农 村 市 场 和 低 端 市 场 ， 进 而 实现 整 个 产 业 的 整 体 利 益 。 2. 消 费 税 调 整 与 产 品 分 类 标 准 调 整 的 畸 形 后 果 2009年 5月 ， 财 政 部 和 国 家 税 务 总 局 颁 布 关 于 调整 烟 草 产 品 消 费 税 政 策 的 通 知 ， 调 整 了 计 税 价 格 ，提 高 了 消 费 税 税 率 ， 并 在 批 发 环 节 加 征 了 5%从 价

17、 税 。调 整 后 甲 类 卷 烟 的 生 产 环 节 消 费 税 从 价 税 率 由 原 来的 45%调 整 到 56%， 乙 类 卷 烟 的 生 产 环 节 消 费 税 从 价税 率 由 30%调 整 到 36%， 雪 茄 烟 的 生 产 环 节 消 费 税 从价 税 率 由 25调 整 至 36%。 然 而 ， 该 通 知 还 调 整 理 了甲 、 乙 类 的 分 类 标 准 ， 将 70元 以 下 50元 以 上 的 品 种从 甲 类 转 为 乙 类 ， 使 得 该 部 分 品 种 卷 烟 的 税 率 由 此前 的 45%降 至 36%， 导 致 了 其 产 品 税 率 实 际 下 降

18、 。 三 、 我 国 烟 草 控 制 法 律 的 重 点 与 核 心以 法 学 理 论 为 视 角o （ 一 ） 法 学 的 基 本 理 论 ： 权 力 限 制 与 权 利 保 障o （ 二 ） 强 调 政 府 公 共 职 能 与 规 范 烟 草 企 业 行 为 为 重 点 的烟 控 法 律 体 系 。 考 察 我 国 烟 草 控 制 法 律 会 发 现 ， 除 了 二 手 烟 雾 防 治 法 涉 及 个 体公 民 之 间 的 权 利 冲 突 外 ， 烟 草 税 收 、 广 告 、 警 示 标 志 等 法 律 都是 针 对 烟 草 企 业 和 政 府 职 责 进 行 的 设 定 。 因 此 ，

19、 在 整 体 性 烟 控策 略 上 ， 不 易 过 度 强 调 吸 烟 自 由 的 限 制 ， 不 易 将 斗 争 焦 点 放 在个 体 健 康 与 吸 烟 自 由 的 公 共 场 所 禁 烟 规 范 上 ， 否 则 很 容 易 形 成社 会 对 立 情 绪 ， 同 时 ， 也 陷 入 烟 草 企 业 转 嫁 矛 盾 ， 增 加 烟 控 阻碍 力 量 的 陷 阱 之 中 。 事 实 上 ， 吸 烟 者 只 是 整 个 烟 草 产 业 链 条 的终 端 ， 对 这 一 环 节 投 入 过 多 的 法 律 、 人 力 资 源 并 不 合 理 ， 应 当从 源 头 规 范 ， 抓 住 重 点 ， 把

20、 斗 争 聚 焦 于 获 利 的 烟 草 企 业 ， 而 非 在 事 实 上 受 害 的 吸 烟 人 。 四 、 执 法 层 面 的 制 度 解 析o （ 一 ） 缺 乏 执 行 力 的 原 则 性 规 定 1991年 烟 草 专 卖 法 第 五 条 规 定 “ 国 家 和 社 会 加 强 吸 烟 危害 健 康 的 宣 传 教 育 ， 禁 止 或 限 制 在 公 共 交 通 工 具 和 公 共 场 所 吸烟 ， 劝 阻 青 少 年 吸 烟 ， 禁 止 中 小 学 吸 烟 ” 。 上 述 规 定 仅 出 现 在第 一 章 的 原 则 性 规 定 之 中 ， 在 之 后 涉 及 实 体 权 利 义

21、 务 的 设 定 以及 法 律 后 果 的 规 定 中 ， 均 无 相 关 的 内 容 。 o （ 二 ） 提 高 法 律 执 行 力 的 技 术 性 建 议 ： 1. 明 确 不 同 法 律 关 系 主 体 的 权 利 义 务 2. 明 确 法 律 后 果 3. 提 供 有 效 的 救 济 途 径 和 取 证 方 法 4. 确 定 合 法 并 具 有 执 行 力 的 执 行 主 体 5. 健 全 监 督 机 制 。 o（ 三 ） 执 法 严 密 胜 于 执 法 严 厉 在 法 律 后 果 的 规 定 和 执 行 过 程 中 ， 真 正 有 威 慑 力 之处 不 在 于 对 个 体 惩 罚 的

22、 严 重 程 度 和 执 行 的 力 度 ， 而在 于 法 网 的 严 密 ， 在 于 确 保 每 一 个 违 法 行 为 都 平 等的 受 到 惩 罚 。 否 则 ， 无 论 惩 罚 结 果 多 么 严 厉 ， 人 们都 会 在 投 机 心 理 的 支 配 下 实 施 违 法 行 为 。 因 此 ， 在考 虑 法 律 执 行 力 的 问 题 上 ， 制 度 建 设 的 重 点 不 在 于法 律 后 果 的 严 厉 化 ， 而 在 于 执 法 队 伍 、 执 法 方 法 等具 体 操 作 层 面 上 的 合 理 规 划 以 保 障 其 严 密 性 。 结 语o 惩 罚 不 是 最 终 目 的

23、、 控 制 吸 烟 也 不 是 目 的 ， 我 们 的最 终 目 的 是 消 除 烟 草 对 人 们 健 康 的 危 害 。 中 国 烟 控法 律 中 普 遍 存 在 的 执 行 不 力 现 象 是 政 府 保 障 公 众 健康 的 职 责 没 有 有 效 履 行 的 表 现 。 如 何 激 发 民 众 的 风险 危 机 感 ， 以 民 意 敦 促 政 府 善 意 履 约 ， 建 立 起 从 烟草 种 植 、 生 产 到 销 售 整 个 过 程 中 的 法 律 控 制 机 制 ，在 维 护 烟 农 基 本 利 益 、 平 衡 公 共 场 所 禁 烟 权 利 冲 突的 基 础 上 ， 加 强 对 烟 草 企 业 的 规 制 ， 增 加 烟 草 行 业的 成 本 ， 降 低 烟 草 的 可 及 性 ， 从 而 逐 步 消 除 烟 害 ，才 是 行 之 有 效 的 烟 草 法 律 策 略 。