程序正当是依法行政的保障

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1、我国“听证制度”的困境与破解一 导言在法的价值体系中，“正义”是法追求的最高价值。“正义”有实体正义和程序正义之分。 法谚云：正义是应当实现的，而且应当以人民看的见的方式实现。这种“看的见的方式”，在 这主要意指程序正义。相对于实体正义而言，现代法治的核心越来越倾向于程序正义的制度建 设。在 2004 年 3 月 22 日国务院发布的全面推进依法行政实施纲要对依法行政提出了基 本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一。在这六大要求 中，合法行政和合理行政是依法行政的基础，程序正当则是依法行政的保障。那么，程序正当 的要求有哪些？现代法治理论下它包含了哪些具体制度？作

2、为程序制度核心的听证制度为何 没有达到人们对它的期望值？ “价格听证会”是否是“涨价听证会”？“逢听必涨”还是“逢 涨必听”？我们应该如何来完善我国的听证制度？。本专题将对这些问题做一番探讨与 解答。二 程序正当的价值解析（1）行政程序的概念 行政程序是指行政执法行为实现的方式，步骤和时限所构成的一个连续过程。其中， 方式、步骤构成了行政执法行为的空间表现形式，时限、过程构成了行政执法行为的时间表现 形式。由于任何行政执法行为都必然通过一定的空间和时间的形式表现出来。因此，任何行政 行为都客观地表现为一定的程序。行政程序亦即行政程序作为规范行政权，体现法治形式合理 性的行为过程，是实现行政法治

3、的重要前提，而行政程序发达与否，是衡量一国行政法治程度 的重要标志，因此，行政程序在政治文明中具有极其重要的地位。（2）行政程序的功能1、规范制约行政权。由于行政程序法规定了行政执法行为的方式、步骤和时限等过程， 它使行政机关在作出行政行为时，在每一个环节都有法可依，有章可循，并将自己的行为以公 开、公正的形式表现出来，对行政执法机关而言，行政程序法是具体化了的，并且有实际内容 和操作形式的义务。如果执法机关在一定期限内不履行其法定义务，则要承担相应的法律责任。 同时，行政程序法要求执法主体在实施行政行为过程中，要给予相对人充分的机会来了解情况， 陈述理由，明确告知相对人程序权利以及程序结束后

4、产生的法律后果。这样，将行政行为置于 程序规范的约束之下，有利于防止行政任意和行政专横，监督行政权的合理行使。2、规范行政相对人的参与程序，促进行政民主化。民主是政治文明的题中之义。然而， 仅仅依赖选举制度、议会制度实现民主，愈来愈显得鞭长莫及。传统的公民参政权在现代法治 化进程中越来越显露出其固有缺陷，这种缺陷主要表现在：公民只能通过自己在议会中的代表 对行政机关进行事后监督，具有间接性和事后性。随着委任立法范围的扩大，行政权的扩张， 公民不直接参与行政过程就没有真正的民主可言，而行政程序就提供了这种可能。行政程序可 以让公民越过自己的代表直接介入行政过程。事实上，在行政程序法律关系中，行政

5、相对人通 常从实体法中所规定的义务承担者转化为程序权利的主体，行政执法机关通常由实体权利的享 有者转化为程序方面义务的主体。行政相对人可以充分利用程序权利参与行政过程，对行政执 法行为是否合法、合理，在法律范围内提出抗辩，既维护自己的合法权益，又促使行政执法机 关纠正不合法或不合理之行政执法行为。3、提高行政效率。符合客观规律的行政程序，是一种时限设置合理，步骤衔接有序的科 学程序，是将人为环节减少到最低限度的程序，因而就具有提高行政效率的重要价值。同时， 行政程序的公正性、准确性和可接受性，减少了行政纠纷和行政执法行为的反复，也有助于行 政效率的提高。虽然行政执法遵守法定程序在形式上可能会表

6、现出耗时费钱，但正如韦德所言 “对行政机关而言，遵守程序会耗费一定的时间和金钱，但如果这能减少行政机构运转中的摩擦也是值得的。因为程序促进了公正，减少了公众怨言，其作用促进而非阻碍了效率。”（3）程序正当的基本制度 行政程序是保证行政执法行为合法和合理的重要保障。但是，这种程序本身必须是正当的 程序。正当行政程序是指行政执法主体作出行政行为，在方式和程序制度上不能使相对人有理 由怀疑执法行为的合法性和合理性。在传统上，正当程序包括不得做自己案件的法官和听证两 项。但到当代，正当程序已有更多的要求。1977 年，欧洲议会的部长委员会根据成员国的法 律和实践在行政法领域提出了正式的建议，要求成员国

7、遵守下列五项原则，即听证、公开、协 助与代理、说明理由、告知救济权。这一建议具有一定的借鉴意义。正当行政程序与行政结果 公正并没有必然联系，即程序公正并不一定导致行政执法行为的合法与合理。但是，正当程序 却是实体公正的前提和保障，也是行政合法性和行政合理性的最低要求。程序制度的不公正， 即使行政决定在内容上是合法、合理的，也会使人怀疑该决定实体上的合法性和公正性是否真 正存在。因此，正当程序是行政执法所必须遵守的。正当程序主要包括以下几项制度：1、行政公开制度 行政公开是指行政执法过程公开。行政公开制度是现代民主政治发展的基本要求，它不仅 直接关系到行政相对人的了解权，还是公民行使其他权利的前

8、提和基础，也是我国加入世贸组 织的承诺。行政公开的内容包括：行政执法的依据、行政信息、行政执法行为等。公开的方式 包括新闻发言人报告、公报刊载，供有关单位和个人参观、查阅和了解，向相对人说明、解释 等。2、行政回避制度 行政执法人员与当事人或行政事项有利害关系的，应当回避。所谓利害关系，是指执法人 员是当事人的近亲属或者仇敌，或者虽不是当事人的近亲属或仇敌，但与本案有其他关系足以 影响案件的公正处理，利害关系既包括正常的利益关系，也包括非正常的利益关系，既包括物 质利益，也包括精神利益等。如果执法人员与当事人有利害关系而不回避，那么，即使该执法 人员秉公处理，作出公正的行为，但由于缺乏公正的形

9、式，因而难以消除当事人及一般民众对 该执法人员的怀疑，从而影响行政执法决定的权威性。因此，与当事人有利害关系的行政执法 人员应主动要求回避，这是一项义务性规定；若执法人员不主动要求回避，当事人有权提出要 求回避的申请。回避作为一项法律制度具有悠久的历史，最初主要规定于诉讼过程中的一种诉讼保障制 度。20 世纪初叶始，随着行政程序法典化浪潮的兴起，回避制度为许多国家行政程序法所采 用。在我国，根据公务员法和行政处罚法等法律的规定，建立了任职回避和公务回避 制度。在行政执法中，回避主要是指公务回避，它直接体现了“任何人都不能作自己案件的法 官”的自然公正原则。3、听证制度 行政听证是指行政机关在作

10、出一项影响相对人权利义务的行政决定前，允许相对人对即将 作成的行政决定所涉及的问题提供证据、材料、发表意见或进行辩解、说明的一项基本程序制 度。行政听证是行政参与的重要形式之一。行政执法中的听证主要是裁决性听证，即指执法主 体为了设定特定人的权利义务，在作出决定前举行的两造抗辩式听证程序。听证应制作笔录， 提出建议，呈交有关行政执法机关。我国行政处罚法和行政许可法都规定了听证制度。4、时效制度 时效制度是指对行政法律关系主体双方的行为给予时间上的限制，以要求双方及时行使权 利，履行义务，否则将产生不利后果的一种行政程序制度。时效制度既针对行政执法机关，又 针对相对人。执法机关在规定期限内未行使

11、权利的，视为放弃权利或对相对人行为的确认。相 对人在规定期限内未行使权利的，视为放弃权利；未履行义务的将被加重义务或强制履行。行政时效制度对提高行政效率，保障相对人合法权益具有重要意义。5、职能分离制度 职能分离制度是指在同一行政执法机关内部由不同的机构或人员分别行使案件调查和裁 决等职能的一种制度。它是分权理论在行政程序上的应用，是行政执法机关内部的一种监督制 约机制。美国联邦行政程序法规定了职能分离制度，我国相关行政法律规范也规定了职能分离 制度，行政处罚法第 42 条规定，听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。行政许可 法第 48 条规定，行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以

12、外的人员为听证主持 人。这些规定表明在我国行政程序中已经确立职能分离制度。三 案例分析： 听证制度中的程序正义“听证”有广义和狭义之指，广义的听证泛指公共裁决前听取当事人意见的程序，狭义的 听证即指听证会的正式听取当事人意见的形式，也称为正式听证。事实上，听证可以在不同的 范围内应用，最早是在司法领域，目前所言的听证主体往往包括了广义政府机关的立法、行政、 司法各方面，甚至涵盖到行业组织、工会等有权管理成员事务的非政府组织和宗教裁决所等机 构。自 1996 年 3 月通过的行政处罚法首次引入听证制度起，我国在许多领域都建立了听 证制度，包括立法听证、行政决策听证、行政行为听证和价格听证等。 在

13、实践中，据不完全 统计，上海、广东、四川等 20 多个省、区、市人大常委会已召开立法听证会数十次， 2005 年 9 月 27 日，全国人大关于个税起征点召开的听证会成为第一次全国性立法听证会。截至 2005 年底，全国各地已举行听证会 2000 多场，主题覆盖教育收费、解除燃放烟花爆竹禁令、民航 机票价格、拆迁户安置等各个领域。无论在研究者、公众还是政府内部，都对听证制度在中国 的确立予以了高度评价。听证制度的功能被认为有诸多方面，其中特别受到关注的是其在民主、 公开、参与方面的意义，并被认为是现代民主的标志。2002年 11月，中共十六大报告明确提 出：“各级决策机关都要完善重大决策的规则

14、和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利 益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，”，并将之作为推进决策科学化民 主化的重要举措。不过，听证会的效果在实行以来评价不定。特别是在价格听证方面，“听证会就是涨价会” 的置疑不断。2004年财经对于民航价格听证会的网上调查显示，67.23%的人认为听证会流于 形式没有意义，24.00%认为起的作用不会太大，只有8.77%认为听证会很成功。还有人指出， 听证会每每出现民意调查和听证结果大相径庭，甚至无人反对的情形，或者在民众意见已经 非常清楚的情况下依旧召开听证会的意义。立法听证同样存在“象征意义超过了其实际意义， 因而主要被视为政治性的“演

15、示活动”的情况。一个不可否认的事实是，听证制度在中国引入短短十余年时间，所受到的关注和人们对之 的期望程度远远超于了国外听证制度受到的重视；而听证的效果似乎并没有满足人们的渴望。 那么，是由于听证制度在中国初起，制度尚不健全，还是我们自己尚没能很好的理解并执行这 一制度的精髓呢？下面我们从听证的理论渊源和制度意蕴并结合案例来分析这一问题。(1) 听证的历史理论渊源理解现代听证制度的制度意涵，首先需要回溯听证概念的历史渊源。一般将听证程序的 理念溯源到1215年英国自由大宪章，第39条规定“任何自由人，非经其同级合法的审判或 者遵照国法，皆不得被逮捕、监禁、剥夺其财产权利、放逐或流放，或以任何其

16、他方式伤及他 的身份，以及强制他或指使别人这样做。”其中，“合法的审判”(lawful judgement)或者，国法” (The Law of the Land)是对君主做出的重要限制国王及其皇室成员针对一个人采取行动 前必须遵循某种程序。这种“任何人不得被剥夺身份财产、除非在经过正当的法律程序基础上” 的理念，为美国宪法所接受，并在1791年宪法第五修正案中，表述为“正当法律程序”(due process of law)。“正当法律程序”的意义，与其说是强调了“法律程序”，不如说是提出了程序“正当性” 的概念，换言之，它隐含的意思是并非一切法律程序都是必然正当的。什么样的法律程序才能 被视

17、为是具有正当性的程序？首先，源于英国的普通法价值中有“自然正义”的两个基本原则： 第一原则是，任何人不能成为与自己有关案件的法官；第二原则是，当事人各方的意见必须被 公正地听取，换言之，诉讼中必须听取另一方的意见。 前者是对独立法官的保障，后者被视 为听证制度的依据。可见，听证的本源是一个司法概念，其本意是对法律程序之正当性的一项 制度保证，其核心价值是自然正义，是最低限度的正义原则。随着 20 世纪后期对行政权力扩 大的反思，听证也被应用到行政和立法程序中，1946 年的美国联邦行政程序法首次正式 明确了行政听证程序。1960 年代以来，程序对于正义的价值被提到与实体正义同等重要的地位上，程

18、序本身获 得了独立的“程序正义” (Procedural Justice)。1971年罗尔斯正义论提出“纯粹的程序正义”， 即在大量实际厉害关系的前提下，即使有一个明确的结果正义标准，也不可能设计出完全通达 它的程序，那么我们只能考虑一种程序，它的标准符合先于实践而独立存在的正义性，那么这 个程序的严格遵守本身就意味着结果的正义 无论在该次实践中它是否真正产生了结果的 正义。罗尔斯提出正义的两个原则：平等的基本自由权和平等开放机会下最大提升最不利地位 者的差别原则，并指出后者中之向所有人开放的公平机会，即是为确保合作体系成为纯粹程序 正义体系。 考夫曼的法律哲学基于康德哲学的理性原理辨析了程序

19、对于一项判断的意义 所在，其大意是说，所谓真实白一一“正确”的一一认知就是在所有原因被虑及下的理性论证的 共识(论证原则)，因而足够充分的理性对谈，提出理由以支持或者推翻探讨的命题、理论或 规范，直到各参与者都看到论证理由饱和的情况，就可以认为该项命题是真实的或正确的；不 过，没有任何已达成的共识可以是“终局的论证”(共识原则和无法避免错误原则)，因而对谈 的反驳作用比论证更具有意义。(2) 听证制度的制度定位总结上述论述，现在可以对听证制度做出基本的制度定位： 第一，听证制度的本质是一种对“正当法律程序”的保证，根本目的在于实现程序的正当 性，因而它的制度设计必须符合程序正义。第二，听证程序

20、符合程序正义的哲学基础是充分理性对谈，因而其制度设计的关键应 该在于使所有理由足够充分地展现和论证，并使之成为判断的独立依据一一从而使得该项判断 可以被认为是“真实的”或者“正确的”。第三，听证程序并不能作为结果正确的证明，它的意义仅仅在于，建立对裁决可能影 响者(裁决可能不利者)的程序的正义性。从而，对听证的追究应该仅限于其程序本身是否公 正，而无法通过它来论证结果的正义；同时，在听证中，反驳的证据比论证的证据具有更重要 的意义。第四，听证作为程序正义的制度设计，遵循的是最低限度的正义原则，源于对个人基 本生命财产权的尊重，而不是“最好的”或者其它更高层次的价值意义。换言之，它首先是以底 线

21、原则为依据的一项法律程序，其政治意义是有限的。(3) 听证的程序正义原则评判一个听证制度的主要原则是程序正义，只有这样听证的执行才具有意义。作为一 项程序正义的制度，听证程序的目标是“充分听取当事人意见以使得裁决具有合理性”。这个过 程换一个表述就是：通过充分的当事人意见呈现，使得裁决是理性对谈程序的结果；那么，按 照理性对谈理论，该项裁决就可以被认为是对公正的。它又可以被分解为三个方面，即：当事 人的理由被充分公平地呈现、依据所有的证据展开理性论证过程、裁决是理性对谈程序结果。 我们分别将之称为公正机会原则、理性论证原则、程序自治原则。第一程序原则，公正机会原则，即各利益相关者的所有理由被公

22、平地呈现。它是听证 程序设计最核心的方面。公正机会至少包括听证权和表达权两方面的制度安排，这些制度安排 均应符合程序正义，为此加入确保裁决不利方权利的修正原则。其一，公正的听证权。听证包括两种，一种是依照程式组织听证，另一种是利益相关 者被赋予要求听证的权利。对于后一种情况，听证权利则应当被及时、明确地告知，以便其可 能按照自己的意愿行使该项权利。对于前一种情况，如果是公开听证，应当有先于被选定人的、 非特化的听证资格的规定；还应当有先于被选定人的、非特化的筛选机制，比如按照报名时间 选择。听证资格和筛选标准本身应符合程序正义，所有听证代表的当选都要被通报。同时，公 开听证应当是向社会开放的，

23、不能拒绝任何其他人非参与方式的列席（以现场或者非现场的方 式）。对于涉及社会公众利益的听证，应当通过媒体进行现场直播，否则相当于剥夺了大多数 人的列席资格。其二，公正的表达权，即使得各方意见具有充分表达的能力和机会。具体可细分为充分 时限，即对于听证代表的提前通知，以使之有足够的时间准备证据；表达机会，即听证主持人 对于程序把握的中立性，特别是对肯定和否定两方面观点的发言人数、发言时间、发言顺序等 应公平对待；代理权，即不应当拒绝通过代理人的表述。对于代理权有不同的看法，赞同者认 为有利于更充分的表达，不赞同者认为听证需要陈述真实的观点，只有自己陈述才是客观的。 不过，鉴于听证的根本目标是“所

24、有证据充分平等呈现”，那么，克服表达或其它能力障碍，使 得证据充分呈现，就是符合程序正义的。因而只要是基于自愿，听证过程不应当拒绝律师或者 代理的陈述。其三，“确保裁决不利方权利”的修正原则。听证要听取的是“裁决可能不利地位者”的 意见，以避免对之造成不应当的损害，这一原则在司法中是勿须说明的，但是对于公共决策而 言，涉及利益相关者众多，对利益相关者的影响多样，听取意见的过程也更复杂。所以需要特 别确认哪些是裁决可能的不利地位者，确保他们的意见在整个听证过程中没有缺席。正如罗尔 斯正义论的第二原则指出，任何不平等的安排只能是最大限度提升弱势地位者境况的，以此作 为对平等自由原则的修正。确保裁决

25、可能不利方的证据充分展示，也是对平等原则的必要修正。第二程序原则，理性论证原则，即证据是在充分理性论证过程中呈现的。为使裁决可 以作为理性对谈的结果，听证不是一个静态的呈现证据的过程，也含有共识达成的过程。我们 将理性论证过程的原则细分为单一标的原则、证据原则、反驳原则和全面信息原则。其一，单一标的原则，即听证的议题是明确的，并可以表述为单一的判断。理性论证 理论指出，对谈中首先要确定的是，是对谈标的（内涵）的一致性，它是每一个共识的基本前 提，否则，达成的是假象共识，不具有价值。因而，任何一个听证过程，必须针对单一、明 确、有准确选项的裁决问题，如果一次听证中涉及多个问题或者复杂逻辑关系，应

26、当将之分解 为多个单一判断，对每个判断分别逐一进行。例如，调价问题听证，其实涉及两个问题：一是 价格要不要调整，二是如果需要调整，调整多少；还有些判断有并列事项，比如“并且”， 应当对二者分别论述，否则就可能忽视了其中的重要逻辑关系，造成假象共识。其二，证据原则即听证中被提出的应当是证据或者理由，而不简单是立场。换言之， 听证中具有意义的不是多少人说“是”、多少人说“否”一一持肯定和否定态度的代表其实应该是 公平配置的，我们在前面听证权的公听代表筛选机制中已经阐述过一一而是各种可能的影响都 有哪些证据和理由。证据是听证的主要关注，当然，充分准备的证据就是必要的，这也是为什 么很多国家要求听证发

27、言者必须是有书面资料的。对听证中的一个误解，需要特别提出。由于听证代表不是按照代议原则产生，不具有 决策权，因而听证结果不包括立场的表决或者决策。为防止误导，听证程序应避免投票。日本 国会法明确规定了公听会上不可以发生投票表决。其三，反驳原则与对质原则，即听证中双方的证据可以被交互对质和反驳。听证中能 否对质和辩论，也有不同观点，如日本的国会法禁止听证会上的辩论，但美国1970的削 减穷人津贴听证案则明确将与反方证人对质作为听证必须遵守的基本原则之一（下文会详细述 及该案例）。从听证原理分析，由于理性论证不存在“终局的论证”，反驳是比论证更具有意义 的过程，可以认为，除非基于时间或者其它操作性

28、原因，在听证程序中应包含对质过程。为使 理性论证过程充分展开，双方应当尽可能理解对方的观点，这与平等信息权相关联。其四，全面信息原则，即听证各方对听证程序和裁决理由的有关信息应当公平地和充 分地获得。无论对程序还是裁决证据的信息不对称，都会影响听证过程的理性对谈，从而导致 程序的不公正。1932年英国大臣权力委员会提出的两项新的自然正义原则便是：无论处理争 议的程序是司法性质的还是非司法性质的，争议各方当事人都有权了解做出裁决的理由；如果 对负责调查的官员所提出的报告草案提出了公众质疑，则争议各方当事人都有权利得到该报告 的副本。此二原则被作为新的“自然正义”原则提出，可见其正义的基本性。全面

29、信息原则特别要求“披露所有不利证据”。各利益相关者均有权获知全部的裁决证 据；裁决过程中不能隐瞒对任何一方不利的证据。第三程序原则，自治裁决原则。前述两方面原则为了充分呈现当事人意见，自治裁决 原则就是说应保证这些意见被决策“听取”。这一原则可以细分为程序的自治性、裁决者的公正 性、结果交代性。其一，程序的自治性，即裁决结论必须以听证过程中呈现的证据为唯一依据。这样 做的理由是在听证程序的正当性与最后裁决的正当性之间建立起逻辑关系。程序自治性的要求 在实践中并不总是被遵循，争议来自有限的听证过程能否全面反映所有的证据，而其它证据， 以及听证之后被补充的证据也应该是有效的。但无论如何，听证中呈现

30、的证据必须在决策中得 到实质的体现，否则就不能满足听证的程序正义；同时，自治性程度至少应当与听证制度在该 决策中的地位一致。如果听证在裁决中处于次要理由地位，则听证程序的自治性可能适当低， 比如立法过程中的某一步听证；反之，当听证越是处于裁决的重要理由地位，则听证越应该严 格遵循程序自治性，比如以听证结果为决定依据的价格听证。程序自治性隐含着以下条件：听证是在决策之前发生，而不能反之；裁决必须以听证 中全面的证据为依据，而不能随意将任何一方的论点和论据排除于裁决依据之外。其二，裁决者公正性。“公正的法官”是“自然正义”的第一原则，它通常被表述为任何 人不能称为自己有关案件的法官。其含义是：裁决

31、者与本裁决事件无关；裁决者对裁决涉及的 利益相关者没有利益关联或者观点倾向、歧视与偏见；裁决者的任何裁决结果，不会对自己的 地位有影响，比如会受到报复等。其三，结果交代性。它是保证听证程序作为裁决依据的一种监督机制。包括：听证记 录，一般听证都有记录要求，以准确全面地反映听证程序，听证记录应该被及时整理和公开发 布；及时终结，裁决应当在听证程序后一定时间给出，避免听证后无结果；结果反馈，裁决及 其依据应当向利益相关者或者社会公开。完善的听证程序还涉及对违反听证程序的救济制度。当没有按照法律规定召集听证， 或者当听证的程序正义性受到置疑，均应当有救济途径。各国对于听证制度的实践均有一些程序规定。

32、1970年美国戈德伯格诉凯利案中，联邦 最高法院受理请求对州政府在削减穷人福利津贴之前必须做的事情做出判决，法院认定正当程 序要求某种形式的听证，并对听证的确切定义做了详细说明，它包括十项要求：第一，适当的 通知；第二，听取其意见的机会；第三，提交证据的权利；第四，与反方证人对质；第五，交 叉质证的权利；第六，披露全部不利证据；第七，如果愿意获得律师帮助的权利；第八，仅仅 基于听证过程中提出的证据做出裁决；第九，说明裁决的理由；第十，一位公正的裁决者。 按 照我们所分析的三个程序原则，可以看出，它覆盖了公正机会原则的听证权（听取意见的机会 和提交证据的权利）、表达权（适当的通知、获得律师帮助的

33、机会）理性论证原则的反驳（与 反方证人对质、交叉质证的权利）、全面信息（披露全部不利信息、说明裁决理由），以及自治 裁决原则中的程序的自治性（仅基于听证过程中提出证据做出裁决）和裁决者公正性（一位公 正的裁决者）共十个方面，可以看到它整体是一个给不利地位者公正机会”的程序安排。这正 回到了正当程序的本意，即确保政府在剥夺一个人生命财产的时候，是在保护每个个体的平等 的基本权利而不是消除这些权利，是为“自然正义”。换言之，听证程序的正义在于确保“不利 地位者”处于的是“公正的不利地位”。总结上述分析的各项原则，如果更加操作性地来审视一项公开听证，如何判断它的程 序正义性？我们总结出十三个关键问题

34、，对应听证程序中相应的正当性条件。其中前十项是听 证程序中紧密相联、程序正当性所必须符合的条件，任一项的违背都会影响听证最终的程序正 义性，其中，前位条件的违背还可能对后位的条件造成影响，形成连锁效应，我们称此十项为 听证程序正当性的核心原则；最后三项也是听证程序应当具有的，但是未必每次听证都有这样 的严格要求，或者存在争议，故可依据不同的听证内容和情况考虑，我们称之为参照原则。（问 题后“”中标注了相对应检验的听证程序原则，分别对应到公正机会原则、理性论证原则、 裁决自治原则三原则之细分原则）第一，听证有一个公正的裁决者吗？（包括：与本裁决事件无关、与裁决涉及的利益 相关者没有利益关联、裁决

35、结果对裁决者地位无影响。）裁决自治原则之裁决者公正性第二，听证的信息，包括程序过程、代表资格及其筛选方式、听证过程、裁决结果及 其理由，是以与听证事项范围相适益的程度公开的吗？（如果是涉及公众的听证，有没有现场 直播？）公正机会原则之听证权；理性论证原则之全面信息；裁决自治原则之结果交代性第三，听证代表的选择，包括代表资格、列席权利以及证据的提交，是公正、开放的 吗？与之反看，有没有任何利益相关者被拒绝纳入听证程序或者证据被拒绝接受？公正机会 原则之听证权第四，听证的标的是单一而明确的吗？如果是多项裁决或者复杂陈述，则是不是分解 为简单标的，逐一分别听证的？理性论证原则之单一标的第五，有没有适

36、当的提前通知，使得听证方有足够的时间准备证据？公正机会原则 之表达权一充分时限第六，听证中各利益代表者的意见得到了平等呈现吗？其中持肯定和否定观点的双 方，其发言人数、发言时间、发言顺序等是公平分配的吗？公正机会原则之听证权、表达权 表达机会第七，是否确保了裁决不利地位的当事人及其证据在整个听证过程中没有缺席？公正 机会原则之“确保裁决不利方权利”修正原则第八，是否确保了没有于裁决不利的观点、报告以及证据被故意隐瞒而不披露？或者 对公开置疑与民调结果的故意忽视？理性论证原则之全面信息第九，是否避免了以投票表态作为裁决的理由？理性论证原则之证据原则第十，听证中的证据是被全面地作为裁决的唯一依据吗

37、？如果不是，是不是与听证在 裁决中地位的重要程度相适应的（当听证在裁决中处于越重要依据地位的时候，越必须遵循唯 一依据原则）？裁决自治原则之程序自治性第十一，是不是允许通过代理人的表述？平等机会原则之平等表达权一代理权 第十二，在听证程序中有没有对质的程序安排？理性论证原则之对质原则 第十三，对听证的程序正义本身有没有反馈程序和救济制度？裁决自治原则之结果 交代性（3）案例分析 2006年北京市出租汽车调价听证会为例2006年4月26日，针对北京市出局管理局提出的关于调整本市出租汽车租价的申请， 由北京市发改委主持，召开了出租汽车调价听证会。调价方案内容为：“1、将1.60元/公里车 型租价标

38、准调整为2.00元/公里，空驶加价、夜间加价和低速行驶加价等其他收费办法不变。 取消燃油补助。其他车型租价标准和收费办法不变，仍按现行办法管理。2建立油价与租价 联动机制，即：当燃油价格持续上涨到一定程度时，依次启动企业向驾驶员发放燃油补助、向乘客收取燃油加价、适时调整租价等应对燃油价格上涨的措施；当燃油价格持续下调时，按相 反的程序采取相应措施。（具体办法略）”25名听证代表（22名代表出席，3名代表提交书面发言）出席了听证会，另设旁听席 位10个。会后发改委主持人发布即席整理意见宣布：25名听证代表中，14名代表赞成调价方 案，2名代表总体赞成但持有保留意见，9名代表对调价方案提出反对意见

39、。我们可以从公 开途径获得的听证结果如下：表1听证会各代表立场列表同意/原则同意/基本同意提有意见反对合计出租公司2+1 （原则同意）汽车租赁协会1出租司机23市总工会1 （基本同意）消协123政府研究机构1 + 1 （基本同意）1 （同意）1高校和法律人员1 （基本同意）5其他3 + 1（原则同意）1共计142925在代表中，持赞成态度的最主要来自公司、司机和其他公众。归结其理由，其中， 出租公司代表主要是“企业已经微利；公司增加收入不会形成利润，而会作为投入最终收益为 司机和广大乘客”；仅有的2名司机全部持赞同意见，理由是“乘出租的主要是外地游客、外宾 和白领，不会影响客流”，同时建议加大

40、打击黑车力度；劳动和社会保障部劳动工资研究所研 究员狄煌作为赞成方的理由是“2000年以后出租汽车服务价格基本没有变；按照出租汽车承包 协议和经营方式，燃油属于司机个人支出部分；并且出租车公司从油补中就是退出来，但其他 成本支出负担也不会减轻”；其他公众的理由主要是“油价上涨，司机辛苦；出租车不是大众普 遍选择的出行工具。”其中，1名同意者和1名基本同意者提出了保留意见。市总工会代表提出租价可在 1.80-2.00元之间由企业选择;城市建设研究院代表提出调价合适，但增加收入应全部归于司机。持反对意见的除了 2名消协，1名高教出版社代表和1名政府研究机构代表外，其余5 名都来自研究和法律机构。他

41、们的置疑包括：听证申请者的资格，费用资料的真实性，统计抽 样的代表性，企业成本计算不合规则，客流和空驶率会对司机的影响，联动机制不具可操作性， 管理成本过高，消费者能力，出租业经营体制等。其中，人大代表、国家地震局分析研究中心 的沈梦培以书面发言形式参加，提出了最尖锐的提供数据不实、政府行政特许垄断的问题，表 示坚决反对。现在根据听证程序原则对这一听证过程予以审视。第一，听证有一个公正的裁决者吗？听证会由北京市发改委主持和裁决，在形式上是有效 的。但是裁决者是否完全中立，是否确实将听证做为决策前听取利益相关者意见”的程序，从 以下各项程序组织上看，公正性并不充分。第二，听证的信息是以与听证事项

42、范围相适益的程度公开的吗？北京市出租汽车管理局 的调价申请报告在网上予以了公开，相关报道包括参加人员名单、结果、重要意见等，都可以 通过公开途径获得；但是，具体的听证材料写有“保密”字样，在交给听证代表后要求保密40 天；听证代表选择及其程序要求非公开进行，10名列席位向社会公开；没有现场直播。本次 听证具有一定的公开性，但与其影响范围相比仍有不足。第三，听证代表的选择和证据的提交是公正、开放的吗？听证代表由市发改委从听证常 任代表库中抽取，市运输管理局、市总工会和市消费者协会推荐产生，不具有开放性，其中司 机代表由另一方利益相关者一一出租公司代为选择出，明显不益。方案公布后有出租司机联名 反

43、对，以及有司机对143名出租车进行调查，说明持反对态度的占96.61%,类似的反对方 及其证据没有获得参与听证的途径与机会。总体上，听证权的保障有较大欠缺。第四，听证的标的是单一而明确的吗？方案内容包括两个方面：租价调至2.00元/公里和 建立租价油价联动机制；其中第一点中间还夹有六个字取消燃油补助”。它实际上含有四个标 的：调整租价（作为解决燃油价格上涨对出租运营影响的办法）；租价提高到2.00元/公里；取 消燃油补助；建立租价油价联动机制。其中前两个标的是紧密相联的，最后一个作为贮备解决 机制，第三个则作为与前两个带有一定因果关系的附加。听证过程并没有将之分解区分，不符 合单一标的前提。第

44、五，有没有适当的提前通知，使得听证方有足够的时间准备证据？听证提前约一周时 间通知代表，有一定提前量，但不十分充足。第六，持肯定和否定观点的各利益相关者得到了充分公正的表达机会吗？听证中持赞成 态度的代表14名，总体赞成但持有保留意见的代表2名，提出反对意见的9名。听证现场没 有特意按照持肯定和否定意见的两方协调分配时间，不过双方的意见都得到了陈述。但是，如 果具体分析各方利益代表者的意见，发现企业代表比较全面反应了出租企业意见；但是，消费 者代表的意见集中为两类，一是说与自身关系不大，二是说司机很辛苦，很少对消费者影响的 具体表达；与司机相关人士基本持肯定态度，其理由却全部不是基于对司机利益

45、的考虑，而是 为公司利益进行论证；专家的意见基本与身份相符。可见，虽然在听证表达权上没有明显违背 程序正义，但是由于代表产生中的缺陷，仍然造成司机的意见基本没有得到表达，乘客的意见 表达亦不充分。第七，是否确保了裁决不利地位的当事人及其证据在整个听证过程中没有缺席？调价可 能影响的最“不利地位者”，是需要经常使用出租车又并非富有的公民，和收入较低的老人、病 人等不得不“忍痛”用出租车的公民；取消油补可能影响的最不利地位者”是普通司机，特别是 不善经营的司机，调价后客流损失对之收益影响也是不确定性的。但是听证会的代表中，司机 代表仅有2名，并且是选择的标兵司机；消费者代表18名，可以被分为四类，

46、即消协人士、 政府研究人员、高校研究和法律人士、不常使用出租车的公民，如果把10名研究和法律人员 算作专业人士，则消费者代表只有3名消协人士和5名不常使用出租车的公民，缺少比如企业 白领、经常使用出租上下班的工薪阶层等。25名代表中，与租价调整最相关的利益群体一一 普通司机和普通乘客，代表性不足。而政策的“有利”方，即出租公司的代表，数量反而超出了 司机。本次听证没有“确保裁决不利方权利”，特别是在“取消油补”议题上，裁决不利方是缺席 的。第八，是否确保了没有于裁决不利的观点、报告以及证据被故意隐瞒而不披露？或者对 公开置疑与民调结果的故意忽视？调价申请报告主要进行了出租企业的成本核算调研，以

47、论证 调价的可行性和必要性，没有对出租司机运营情况的调研和乘客的调研数据。调价对25%低 收入打车人群的影响，和客流变化对司机的影响，被轻易地忽略，没有进行不可行性论证。听 证会外的大量公开信息显示，司机和公众对调价反对声众，例如新华网网上调查“出租车价上 调是否合理”，1249人投票反对占90.0%,支持只占8.0%。公众置疑听证会上信息“与民调出 入太大”，还有人提出“别忽略听证会外的民意”。说明听证不具有全面信息。第九，是否避免了以投票表态作为裁决的理由？听证最后进行了投票，并将之作为裁决 的最重要依据，严重违背了理性论证原则之证据原则。第十，听证中的证据是被全面地作为裁决的唯一依据或与

48、听证在裁决中的重要程度相适 应吗？裁决主要依据的是表决人数，9人提出的反对意见，包括对调查报告本身真实性的置疑， 代表陈建民提出100名消费者、40多名出租车司机均持反对意见的证据，都属于严重置 疑，但并没有影响原方案的执行。第十一，是不是允许通过代理人的表述？未涉及此问题。第十二，在听证程序中有没有对质的程序安排？没有对质的程序安排。第十三，对听证的程序正义本身有没有反馈程序和救济制度？听证后没有明确的结果交 代或反馈，但是租价按照方案进行了调整，由于七月一日出租司机非正式罢工，以及油价继续 上涨等因素，油补取消延迟，延迟时限尚未确定。总体看，虽然此次听证，过程已经相对公开，代表也提出了大量

49、认真的甚至比较尖锐的 意见，发改委表示重视每一个人意见决不会走过场；但是，我们还是看到这个听证过程没有达 到听证应有的作用，最简单的检验就是：为什么听证会内外听到的声音差距如此之大？听证会 内外声音不一致，就说明没有实现“充分表达”，从而没有达到听证会的目的。究其原因，听证 制度安排仍然存在很多程序正义欠缺，特别是代表的选择没有充分代表利益相关者，尤其是最 不利地位者，影响了整个听证过程的正义性，另外复合标的造成听证前提有误，将同意与否的 投票做为重要依据也严重违背了听证程序原则。在中国，在公共决策领域确立公开听证制度，有利于提高决策的公共性，但是必须认识 到，听证的程序正义是其核心价值所在，

50、听证程序只在其符合程序正当性的条件下才具有意义， 缺乏正当性的听证过程会使得听证失去价值，甚至产生副作用。程序正义的实现依赖于程序中 各个步骤与条件的达成，但是最关键的前提是裁决者是否真的预期建立程序正义的过程。“公 正裁决者”始终被视为首要的自然正义原则，所有的程序安排只是使得裁决者实现公正裁决目 标的手段；离开公正裁决者条件，程序总是可以被滥用或误用。因而，改善目前中国听证“走 过场”的现状，完善听证程序，最重要的在于实现政府的公共性。听证程序的公开化一一而不 是民主化，甚至不是科学化，是最需要强调的价值取向。听证越是公开和开放，就越可能促使 裁决者取向其中的程序正义，反之则难以保证程序的

51、正当性一一而失去程序正当性的听证则不 再具有正义的作用。我们在评价一项听证的时候，也应该紧紧扣住其各步的程序本身的正当性， 特别是在听证资格、代表筛选标准、听证过程、听证记录、裁决反馈等方面的公开程度，对程 序标准不断做出完善。当然，建立决策责任机制对完善听证程序是一个重要方面，如果说“正 当性”程序下产生的结果失误，可以免除决策者责任；那么在不具有“正当性”的程序下产生的 决策问题，就需要追究决策者责任，这样才能有利于公正裁决者的产生。四、结语我国有重权力、轻权利和重实体轻程序的行政法治传统。直到上世纪 90 年代，基本行政 程序制度尚没有建立，行政程序极不规范。1989 年行政诉讼法的颁布

52、与施行为行政程序 制度的建立带来了史无前例的契机，该法第 54 条规定，违反法定程序的具体行政行为将被撤 销或责令重作，行政程序逐步走上规范化轨道。此后，我国相继颁布实施了行政处罚法、 行政复议法和行政许可法等重要的程序性法律，全面规范了行政处罚、行政许可等行 政程序。2004 年 3 月22 日，国务院发布的全面推进依法行政实施纲要首次将正当程序确 立为依法行政的基本要求，明确规定所有的行政执法都应当遵循公正、公开、公平和效率等行 政程序基本原则，遵守公开、听证、回避等行政程序基本制度，为全面规范我国行政程序提供 了法规依据。行政执法机关必须严格按照法定程序行使权力，履行职责。执法机关作出对

53、行政 相对人利害关系人不利的行政决定之前，应当告相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的 机会；对重大事项，行政相对人、利害关系人依法要求听证的，执法机关应当组织听证；执法 人员履行职责与相对人存在利害关系时，应当回避；作出行政决定之后，应当告知相对人依法 享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，并告知具体的救济途径和期限；执法机关作出行 政行为应以书面形式，并依法送达当事人；书面决定应当说明据以作出决定的事实、证据、理 由和法律依据，特别是行使自由裁量权的，必须在行政决定中说明理由。同时，由于行政程序 法具有工具理性和价值理性，行政执法机关可以通过程序制度创新，增强执法透明度，文明执 法，规范执法。