生态补偿制度现状及其改进建议

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1、生态补偿制度现状及其改进建议李繁荣;崔格格【摘 要】随着中国经济的发展,生态环境问题越来越成为制约经济、社会进一步发 展的重要因素,长期以来我国主要采用强制性的行政手段,效果并不理想.近年来,以生 态补偿为主的经济手段越来越得到重视,而生态补偿制度建设作为生态补偿的基础 仍然存在很多不完善之处.在实施过程中生态补偿制度也出现了一系列的问题,如法 律法规不健全、投资主体单一,导致补偿资金缺乏、生态监测体系不完善、群众缺 乏生态观念以及生态补偿的标准过低、范围有限等.文章为解决这些问题提出一系 列的措施,包括推进法治建设、完善补偿机制、形成多渠道融资、完善生态监测体 系、加强舆论宣传、提高公众参与

2、度等,从而为我国更好地建设生态补偿制度提供 参考,完善其制度.【期刊名称】铜陵学院学报【年(卷),期】2017(016)006【总页数】4页(P77-80)关键词】 生态补偿制度;补偿标准;政策作 者】 李繁荣;崔格格作者单位】 太原师范学院,山西太原 030619;山西财经大学,山西太原030006正文语种】 中 文中图分类】 X32一、生态补偿内涵及补偿制度（）生态补偿内涵对于生态补偿的概念，国内起初是从自然科学界中总结出的仅仅指环境破坏后的补 偿，随后被引入到社会经济范畴，就不单指自然环境的补偿，而且还包括经济方面 和法律方面的意义。目前，国内对于生态补偿仍没有一致的概念，处于不断摸索当

3、 中。李文华认为生态补偿即调节各利益相关主体之间的利益关系1；毛显强博士 指出生态补偿是保护自然资源的一种经济手段2。各位学者从各种角度解释了生 态补偿的具体内涵。总体来看，目前对于生态补偿的内涵已经不仅仅包括所谓的“生态补偿费”，即对于已经破坏的生态系统进行事后的修复弥补以恢复原状，而 且还包括通过调节人类的行为增强对生态系统的维护，增强其自身的修复能力，以 达到人与自然共同发展的最终目标。（二）不同角度分析下的生态补偿制度1.环境保护观念下的生态补偿制度实行生态补偿机制的目的一方面是改变人类的行为，通过人类对破坏行为的减少以 及对生态保护投入的增加帮助生态系统实现自我修复的能力；另一方面则

4、是普遍意 义上的对于生态环境被破坏后实行的治理。而生态环境长久以来都被视为一种公共 物品，社会公众对于生态环境的保护由政府负责这一观念也是根深蒂固。我国实行 生态补偿制度从“污染者治理”这一角度出发，针对产生外部性的私人企业收费， 提高其私人成本，进而改变其经济行为，从环境污染的源头进行控制。2.可持续发展观念下的生态补偿制度可持续发展为 “在能够满足当代人需要的前提下，不威胁后辈满足自身需要的基础上的发展”。而这种需求最基本的便是人类生存必须的外部环境。在我国进入经 济发展新常态这样一个特殊时期，对于进一步完善生态补偿制度、推进生态文明建 设也是一个重要机遇。建设生态补偿机制，调整企业的私人

5、成本，减少企业的外部 不经济行为，合理利用资源，减少对环境的破坏，确保当前的经济发展不会影响到 后代人的发展，从而实现可持续发展。二、我国当前生态补偿制度概述（一）生态补偿制度的发展历程自上世纪90 年代以来，学界和政府决策者就逐步开始了对于生态补偿的摸索。多 年来，我国始终使用强制性的行政手段来处理呈现出的生态问题，即国家通过行政 机构，采取强制性的行政措施强令居民进行生态保护。但在实际执行时，当环境保 护与区域经济发展发生冲突时，对于中央政府而言，从整体发展的角度出发会偏向 于保护环境，而对于地方政府或者普通居民而言，他们却考虑眼前的利益更多一些， 因而更偏向于经济发展。也可以说是高层和基

6、层政府之间或者政府与居民之间基于 利益关系而进行的博弈过程，上级政府作为政策的制定者，他所考虑的是管辖范围 内的全体利益，而基层政府或者居民作为政策的实施者，他关注的是与自己相关的 局部利益。当政策的制定是对上下级政府或者政府与居民带来益处时，则基层政府 或者居民则会接受并执行政策；当政策的制定是无益于局部利益时，则基层政府或 者居民则会“千方百计”地逃避，进而避免利益受损。从而在高层、基层政府以及 居民等不同生态补偿利益主体的前提下，不仅不会使得最初的政策目标即生态得到 保护，反而使得与生态环境改善相偏离。因此，只有当个人利益得到保障时才会促 进生态保护积极性，促进生态状况改善。但利用强制性

7、的行政手段只会暂时地抑制 居民进行生态破坏行为，并不会从根源上使得居民放弃这种行为并且积极主动地采 取保护措施。从经济学的角度而言，环境污染问题是由于企业或个人经济行为的私人成本与它采 取的经济行为带来的社会成本相偏离。企业为了谋求自身利益最大化，持续向社会 中排放污染物而不承担对社会的污染构成的成本，也就是企业生产的外部不经济。于是，环境污染问题的解决，应当采取经济手段使得企业增加投入弥补社会成本与私人成本之间的差距从而外部性内部化。在解决环境污染外部性的途径上，其中一个就来自庇古的思路，环境污染的外部性问题不能通过市场来解决，而必须依靠政 府的干预。所以，主要由政府进行补偿的生态补偿制度成

8、为解决生态问题的主要方 式之一。（二）补偿标准及补偿方法 针对不同的地理条件、资源拥有量、社会经济活动有其不同的生态补偿标准及方法， 中国具有适合自己的生态补偿的补偿强度和它的实现途径。而且，生态补偿的强度 和实现方式是一个不断变化的动态的过程，针对不同的社会历史时期，应当有不同 的补偿标准和实现途径。1.生态补偿标准确定生态补偿金额首先应当使得资源的价值能够被价格所反映。只有对资源价值进 行真实的估价、制定合理可实施的补偿资金标准，才会推动建立全面完整的生态补 偿制度。生态补偿的标准可从以下三个方面确定：一是生态保护者进行维护生态时 的各方面直接投入，例如保护水资源所投入的人力物力等；二是保

9、护者进行生态保 护所放弃的经济发展的机会成本；三是生态保护者面对的直接损失，如野生动物对 于农民的田地、牧民的牲畜的直接破坏。在现实生活中，无论是直接经济投入、直接经济损失还是放弃经济发展的机会成本 都是无法准确地评估或只能进行初步的预算，因而一般选择间接预算方法。所以， 在实际运用过程中，会将多种方式手段结合起来，互相完善，从而确立出具有可实 施性的生态补偿强度，为生态补偿机制的实施夯实基础。2.生态补偿方法生态补偿的方法有很多。首先，对于在生态保护中拥有主导地位的政府而言，它的 补偿方式是至关重要的。其中，资金补偿就是运用最多、最常见、最灵活的一种方 式，在实际运行中可形成财政转移支付、直

10、接拨款、生态补偿保证金、财政补贴等 方式。同时，政府也可以实行税费改革等政策实现生态补偿。其次，对于个体而言， 补偿者可以根据自身条件，利用自身拥有的生产要素实现补偿，即实物补偿。在实 际操作中，没有一种方法是对于一切地域均适用的，在不同的区域，应当采取不同 的方式，更好的达到生态补偿的效果。所以，在生态补偿主体区域一般采用多种补 偿方式配合使用，彼此增补弊端，完善补偿效果。（三）我国生态补偿制度现状 党的十八大以来，生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，生态补偿机制建设作 为生态文明建设的重要制度保障，也得到了高度重视。近年来，我国积极探索生态 补偿机制建设，初步形成生态补偿制度框架。建立了

11、中央森林生态效益补偿基金制 度、草原生态补偿制度、水资源和水土保持生态补偿机制、矿山环境治理和生态恢 复责任制度、重点生态功能区转移支付制度等。生态补偿资金的投入力度不断加大。 根据我国经济社会发展对进一步加强生态补偿制度建设的需要，2016 年 5 月国务 院办公厅发布关于健全生态保护补偿机制的意见，按照“权责统一、合理补偿； 政府主导、社会参与；统筹兼顾、转型发展；试点先行、稳步实施”的原则，对森 林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等不同领域的生态特点，提出完善生态 补偿机制的不同任务。在推进生态保护补偿机制创新方面，提出要建立稳定投入机 制、完善重点生态区域补偿机制、推进横向生态保护

12、补偿机制、健全配套制度体系、 创新政策协同机制、结合生态保护补偿推进精准脱贫等具体措施。总体来看，我国生态补偿制度正在逐步得到完善，取得了积极进展。然而，随着我 国工业化速度的加快以及城镇化的发展，我国环境污染生态退化的形势越来越严峻。 生态环境恶化对人类生产生活造成的影响使我们越来越感觉到“社会生产力的增长 仅仅补偿或甚至补偿不了自然力的减低”，3我们要进一步加大帮助自然生态系 统自我修复的力度，就必须进一步加快完善生态补偿机制建设。这就需要结合我国经济社会发展实际，认识我国生态补偿制度尚存在的不足之处，进一步探索完善生态补偿制度的方向。三、当前生态补偿制度的不足（一）生态补偿制度的顶层设计

13、存在不足在理论层面，没有对生态补偿的责任主体、原则、标准等作出明确全面的规定。在 实施过程中，容易造成补偿主体缺失，受偿主体资金落实不了等现象。对于生态补 偿的研讨多置于理论层面，包括对生态补偿的概念、内涵、原则、标准等的研究， 并未做到实际情况实际分析。我国生态补偿涉及流域、矿产资源、重要生态功能区 等领域。现有的生态补偿相关条例多是在各个领域的法律规章当中，且多是停留在 整层层面，缺乏可实施性。“在缺少专项立法的情况下，生态补偿的实践活动将受 到限制，补偿主体与受偿主体的权利、义务无法得到保障，其实践效果也将大打折 扣。”4（二）投资主体单一，补偿资金缺乏 目前实施的生态补偿制度存在很多不

14、足之处，但是资金问题仍然是必须首先解决的， 没有稳定的资金来源做后盾，生态补偿制度就不能很好的落实。就目前而言，我国 实施生态补偿制度的资金支持还是以中央财政拨款或者转移支付为主，地方政府进 行配合。但是，随着生态补偿制度在我国越来越大范围的实施，所需要的资金数额 不断增大，仅仅靠政府的转移支付是不足以支撑的。尤其是在我国西部地区，自身 经济发展本身落后，所能够提供的财力更是有限，生态补偿便无法落实。在补偿资金的落实方面，由于相关制度不完善导致受偿主体的利益得不到保障。我 国生态补偿主要依赖于中央和地方政府的转移支付，且我国实行的是间接补偿方式， 即中央的补偿金先转入到地方政府，然后再发放到补

15、偿者手中。而在中央拨到地方 再到补偿者手中的过程中，就有可能存在着人为因素而使得资金减少，补偿资金无 法及时拨到地方以及受偿主体的手中，变相成为地方部门或者某些个人的福利，使 得本身就拮据的资金更加匮乏，使得生态补偿的结果不如人意。（三）监测体系不完善 随着人们对于生态问题认识的深入化，生态问题不再仅仅限定于废水、废气、废渣 等污染物的排放，而且包含生态环境的保护、生态平衡等问题。包括非常罕见的各 种致污因素，还有受到人类经济社会活动的影响，雾霾等灾害性天气增加，森林植 被急剧减少，土壤沙漠化加剧，泥石流频发等加剧了生态环境的恶化5。这些灾 害性事件的频发一方面是由于自然灾害的破坏性，另外一方

16、面也显现出生态监测体 系的不完善。由于环境监测体系的不完善以及缺乏相应的科技、资金投入，一些地 方官员抱有侥幸心理，对此也不够重视，从而才会使得灾害事件频发而无法提前监 测到避免不必要的损失。（四）补偿标准模糊，范围局限 生态补偿制度中应明确规定出补偿的标准、范围等。补偿标准制定是否合理直接关 乎制度实施能否顺利推进，针对不同的地域、资源领域，补偿的标准均应当视具体 情况而定。在利益驱动下，保护区的居民采取的行为都是以自己获取最大利益为衡 量条件的。若国家制定的生态补偿标准过低就会无法弥补居民不对资源进行开采所 获得的收入或为保护生态资源的直接付出，居民则会选择“无视”生态补偿。从而 导致生态

17、补偿的制定并不会获得理想的结果。另外，我国资源的种类非常之多，而 在补偿制度实际实施时，并不能对于所有的部门都考虑周密，它的补偿范围是有一 定的局限性。四、完善生态补偿制度的建议（一）推进生态补偿立法，完善法律制度建设 弥补生态补偿法律制度的缺陷可从以下三个方面进行考虑： 完善相关法律制度。“将生态资源管理纳入法制化道路”，对于不同责任主体应当 出台不同的法律规范，无论是中央政府还是地方政府以及盈利性企业都要确保责任 主体的落实；针对在补偿过程中，资金的下发应出台相关规范，保证资金在每一步 的传递过程都能够得到落实，防止地方政府或个人私吞，最终能够全额发放到受偿 主体的手中。加强政府立法的顶层

18、设计。多数法律法规都是在发生了环境问题之后为迅速解决而 制定的，具有滞后性。因此应当加强政府在立法过程中的统筹能力，加强顶层设计， 不断地根据当前情形进行及时调整，对环境问题的发生能够尽可能的预估，以减少 损失。加快推进专项立法。生态补偿并不是某一个领域的制度，而是涉及到多个方面，我 国现行的散乱到各个领域的生态补偿制度对于生态补偿制度的推进产生了较大的阻 碍作用。国务院在七年前就将立法列入行程，但到现在为止，该条例尚未颁布。加 快推进专项立法，细化对各领域的具体实施规则，实现资源最有效的配置，保障生 态环境的绿色发展。（二）拓宽生态补偿资金融资渠道，建立资金稳定投入机制 稳定的资金是制度实施

19、的一道重要保障，针对目前投资主体单一，补偿资金缺乏可 以从以下三个方面进行改善： 政府整合现有的不同渠道。对于政府而言，目前实施的补偿主要包括直接拨款、转 移支付、政策倾斜几个方面，在不断出现生态问题的今天，中央政府应当加大对于 进行生态补偿的地区的资金投入，鼓励形成区际补偿，促进环境与经济、落后地区 与发达地区和谐发展。调整资金补偿方向。资金使用的调整包含两个方面：一方面是一定的补偿资金在各 地区之间的分配；另一方面是区域内资金如何使用。首先，我国特殊的地形地貌特 征决定了资源的分配在各区域间极不平衡，这就决定了中央政府对生态补偿资金的 拨款或转移支付要根据地区生态情况而定，比如西北地区经济

20、发展缓慢，地方政府 自身能够提供的资金水平有限，中央政府更应当加大投资力度。其次，应当加大补 偿资金的比例，包括对于生态功能区的修复、生态环境的保护以及生态功能区居民 的补贴，帮助居民解决基本温饱问题，增加就业。增加新的资金来源。生态补偿的资金不仅仅要依靠中央及地方政府的补助，还要扩 展多个渠道进行融资。坚持政府的补偿主导作用，利用 PPP 模式调动市场各主体 参与生态补偿积极性，增加资金来源，保证补偿制度更有效的实施。（三）完善生态补偿资金的适应途径，确保资金落实到位 国家应组织相应部门联合组成委员会，加强对于生态补偿中的重大问题的探索、研 究，指导地方开展工作，统筹推进生态补偿工作高效迅速

21、的展开。生态补偿是非常 复杂的工程，所牵涉到的部门也非常之多，因此，需要多个部门进行配合完成生态 补偿制度初步建立。除此之外，中央以及各级政府都应当将完善生态补偿制度列入 到重要的日程当中。目前，我国实行的主要是间接补偿方式，即中央的补偿金先转入到地方政府，然后 再发放到补偿者手中。生态保护补偿资金到补偿者手中这之间需要经历多个过程， 从而就有资金短缺风险。因此，加强监督补偿资金具体落实情况，建立切实可行的 管理机制。做到补偿资金专款专用，资金的金额大小、用途等信息尽可能的清晰化 透明化，加强对资金流转过程的监管，确保补偿资金的落实。（四）完善生态监测体系，提高生态预警能力完善生态监测体系，主

22、要是加强科技在制度实施过程中的运用。将最新科学技术积 极运用到生态监测体系当中，能够对生态系统起到良性的促进效果。其次，将现在 已有的生态监测体系进行充分的运用，发挥监测体系的优势，减少不必要的损失。 在充分使用的同时，不断地在实践中发现问题并进行改善，逐渐形成高效的监测体 系。再者，应当学习借鉴国外的成功经验以及运用已经成熟的方法手段等，例如日 本的监测预警机制，实现自动监控，防范风险。我国对于生态补偿的研究仍然处于刚刚起步阶段，多半还停留在理论层面上，仍然 存在一些模糊的地方，例如补偿主体、客体的明确划分、补偿标准的确定、补偿方式等。这些模糊的地方还需要进一步的研究探索。另外，生态补偿制度

23、在具体运用 过程中还存在着不足，对于实际运行中所面临法律法规不健全、补偿机制不完善、 补偿资金来源渠道单一、公众参与程度低等问题，我国也相应的出台一些政策文件。 同时，各地方政府也积极向中央靠拢，出台相关的文件。中国经济发展进入新常态， 生态文明建设要把握好这个宝贵的历史机遇期，在新的起点上实现良性发展。实施 生态补偿是我国实现生态文明的重要手段，凭借政府与市场两只手合理推动，保证 生态补偿有效实施，促进产业合理布局、提升现代化水平，实现新常态下经济社会 的和谐发展。【相关文献】1 李文华，刘某承关于我国生态补偿机制建设的几点思考J.资源科学，2010(5):791-796.2 毛显强，钟瑜，张胜生态补偿的理论探讨J.中国人口、资源与环境，2002(4):38-41.3 马克思，恩格斯马克思恩格斯文集(第7卷)M.北京：人民出版社，2009:867.4 张曦山西省生态补偿法律制度实效性的实证研究D太原:山西大学，2015.牛建平，邓一君困顿与突破：美丽中国”背景下的生态补偿机制探析J.商业时代， 2013(34):10-11.