行政管理学第六版笔记 导论

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1、行政管理学（第六版要点）第一章 导论第一节 行政管理与行政管理学行政管理：指各级政府部门在执行职能及其具体运作过程 中，对所经历的程序环节以及所处理的事项和解决的问题等的 管理活动。国务院是最高国家权利执行机关，最高国家行政机关，是 全国的中央人民政府。行政管理必须始终体现民主法治的原则 精神，是涉及面最广和最具权威性的管理。社会主义条件下行政管理不上轨道或管理不善： 一是严重 影响共产党和人民政府的形象，直接损害党和人民群众的关系， 二是严重影响社会主义制度的声誉和形象，妨碍社会主义制度 的优越性的发挥。行政管理兴起于美国：一是立国晚历史短，较少受旧传统 的约束影响容易发挥资本主义创新进取精

2、神，市政运动中积累 了经验。二是科学技术和工商业发达，经济发展强烈呼吁行政 管理改革。三是三权分立建国，总统制突出行政权力作用不可 低估。四是政治学和法学领域有一批重量级学者。威尔逊开行政学研究先河的先驱者，古德诺创立政治和行 政两分法，行政学之父，怀特第一本教科书行政学正式问世标 志。行政管理学研究对象：行政组织的构成运作执行过程和效 果，以及内部管理等客观规律也包括为适应发展需要如何改革。 主体国务院和各级人民政府，客体国家和社会的法定公共事务 和政府内部事务。必须遵守民主法治根本原则，管理就是服务， 行政管理就是为人民服务。行政管理关系国计民生，对国家和 社会发展有重大影响。行政管理内容

3、：pdca计划执行核验行动。方法： 指导思想是马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物 主义，坚持理论结合实际。第二章 行政环境第一节 行政系统与外部环境的互动分析行政系统：行政系统是一个与外部环境密切联系的开放性 社会系统，它适应外部环境的需要而产生，在与外部环境的相 互作用中，发挥着自己的特殊功能，保持着自身运行的和谐。行政系统的界线的概念、功能和特点概念：行政系统的界线是指行政系统用以过滤外部环境的 投入与行政系统的对外环境的产出，以维持行政系统的生存与 运转，防止外部环境的干扰，并保持自身独立性的边界。它是 把行政系统从外部环境中分离出来，又把行政系统与外部环境 联系在一起，从而使行政系统与

4、外部环境既相区别又彼此关联 的中介环节。行政系统的界线有两种功能：一是过滤来自外部环境的投 入和行政系统自身的产出，以维持行政系统的生存与运转；二 是抵抗外界环境的干扰，保持行政系统的独立性。行政系统的界线有两种特点： 开放性和渗透性，任何投入 与产出都是通过这种可渗透的界线而向内输入或向外输出的。 由于行政系统不可能接受所有的外部投入，也不可能对各种外 部环境提供相应的产出，因而行政系统界线的开放性和渗透性 又有一定的限度。正是这种有限开放、有限渗透的特点使得行 政系统界线能对投入和产出进行过滤与筛选。三、行政环境的概念、必要条件和意义 概念：行政外部环境是指处于行政系统界线之外的、能够 直

5、接或间接影响行政系统生存与发展的一切因素或条件的总称。必要条件： 某种因素要成为行政系统的外部环境需具备 两个条件。一是必须处于行政系统界线之外，；二是必须与行 政系统相关联，直接或间接影响行政系统的性质、结构、功能、 运行方式等方面的因素，即对行政系统具有主要影响的因素。意义：掌握优化行政环境的正确途径和科学方法及其对行 政系统的影响，对于我们正确理解行政系统的建立原则、结构特点、运行方式、功能范围、发展规律与历史命运，提高行政 管理水平等，都具有重要的意义。四、行政环境的构成行政环境可分为自然环境与社会环境两大类。一是自然环 境：在行政系统界线之外、未经人工影响而存在的事物，包括 地球环境

6、和地球之外的宇宙环境两个方面。二是社会环境：在 行政系统界线之外、直接影响行政系统活动并决定其兴衰存亡 的各种社会因素的总和。包括国际环境和国内社会环境。五、行政系统与外部环境的互依性行政系统与外部环境密切关联、相互影响，行政系统依赖 于外部环境，又能动地选择与塑造外部环境，同时外部环境对 行政系统的影响又有宏观与微观之分。（一）行政系统对外部环境的依赖。一是外部环境的需要 决定行政系统的产生；二是外部环境制约着其价值观、目标、 规模、结构与行为方式；三是行政系统的物质要素（人财物） 非物质要素（信息），都要从外部环境输入。所以行政系统只 有不断地与其外部环境进行物质、能量与信息的交换，只有适

7、 应外部环境的需要，才能求得生存，才能发挥其功能作用，并 反作用于外部环境、服务于社会。（二）行政系统对外部环境的选择与塑造。一是行政系统 作为一个开放系统，必然要从外部中接受物质、能量和信息的 投入，但又不能接受外部环境的所有投入，必须有所取舍，只 纳入自身所能接受的一部分；二是行政系统会设法改善、控制 外部环境，使外部环境得到优化，按照行政系统的希望与要求 去发展。（三）影响行政系统的外部环境有宏观与微观之分。宏观 如一个国家所处的自然地理环境、在世界上所处的地位，微观 如学校。总之，是辩证统一关系。外部环境创造了行政系统，而行 政系统反过来又改变了外部环境。宏观环境和微观环境：宏观环境是

8、指影响整个行政系统的 环境如世界地位/政治经济等。微观环境是指某个个别行政系统 的特定环境如学校是影响政府教育的微观环境。第二节 经济和政治环境对行政系统的影响 经济环境对行政系统的影响 经济环境是行政系统外部环境中最基本的方面，是行政系 统赖以生存和发展的最深层环境，是对行政系统有重要影响的 生产力与生产关系的总和。目前中国行政系统最大的经济环境 就是市场经济。物质生产与人口生产发展对行政系统的影响。 一是生产力 的发展状况决定着行政系统的存亡和性质；（阶级既是生产力 发展的产业也是生产力相对不发达的产物，生产力的发展变化 是行政系统阶级性质发展变化的根源）二是生产力的发展状况 制约着行政系

9、统的部门设置和功能发挥；三是生产力的发展状 况提供了行政系统运行的物质基础；（生产力及科技发展的水 平直接影响和制约着行政系统的运行方式和管理手段）四是人 口的发展状况影响着行政系统的人口管理功能和发展战略。生产关系与具体经济体制对行政系统的影响。 一是基本的 生产关系直接决定着行政系统的性质和变化；二是具体经济体 制影响着行政系统的功能配置和运行模式。七、政治环境对行政系统的影响（一）国体直接决定着行政系统的基本性质；（国体是一 个国家最基本的政治制度，体现一个国家的阶级属性）（二）政体规定了行政系统的具体形式和地位；（人民代 表大会是国家的最高权力机关统一行使国家最高权力）（三）政党制度影

10、响着行政系统的稳定性和完善程度； （一党制到易导致党政不分，损害行政系统的独立性，纠错机 制脆弱缓慢）（四）政治生活的民主、平等程度制约着行政系统决策与 执行的民主、科学化水平；（五）政治形势的稳定程度影响着行政系统的运行状态；（六）法律制度规定与保障着行政系统在整个国家机构系 统中的地位；（七）法律的完善化、科学化程度制约着行政系统运转的 协调、规范水平第三节 文化、民族和宗教环境对行政系统的影响文化：人类在社会实践中所创造的一切物质财富与精神财富的总和，包括物质文化，精神文化，社会文化（狭义的）。文化环境对行政系统的影响（一）行政系统一般行为的期望对行政系统的影响。 一是 不同国家对行政系

11、统的管理范围有着不同的期望；二是不同国 家对行政系统的输入、输出有着不同的期望；三是公民对行政 系统的认同程度不同决定着参与行政输入方式的差异。（二）行政系统首脑权力的观念对行政系统的影响。 一是 血统论的行政文化认为行政系统首脑的权力来自世袭；二是唯 意志论的行政文化认为行政系统首脑的权力来自超人的意志； 三是法治论的行政文化认为行政系统首脑的权力来自人民委托 并通过体现民意的法律形式予以确认。（三）行政系统运行方式的观念对行政系统的影响。 一是 人治观念认为行政系统内外治理的好坏关键在人而不在制度； 二是专制主义法治观念认为集权势于行政首脑一人；三是民主 主义法治观念认为将公民和政府各自的

12、权利与义务用法律形式 加以固定。（四）行政系统内部人际关系的观念对行政系统的影响。 一是特殊人际关系的观念，与领导者有特殊关系的人影响人事 工作和行政监督；二是普遍人际关系的观念，重视人的业绩与 品德，促进公平。（五）行政道德的观念对行政系统的影响。行政道德是指 行政系统成员在行政管理过程中所遵循的调整个人之间/个人与 行政系统及社会之间的关系的行为规范。一是行政道德指导着 行政系统成员的政治方向；二是行政道德制约着行政系统成员个人利益的实现程度；三是行政道德影响着行政系统成员的社 会地位。民族环境对行政系统的影响（一）民族环境影响政府的民族政策及相应行政机构设置（二）民族环境影响行政系统的体

13、制；（集权和分权制）（三）民族环境制约着行政系统权力的行使；（四）民族环境关系着行政系统的凝聚力；（五）中国的民族环境为我国行政系统的政策稳定和功能 发挥提供基础。（大杂居小聚居 行政系统对各民族的吸引和 凝聚作用很强，都享有参与国家管理的平等权利，各族之间没 有利害冲突，只有局部不同利益追求，价值观念和生活方式的 差异）宗教环境对行政系统的影响在人类社会发展史上，宗教与政治始终是密切相关、相互 影响的。（一）宗教制约着行政系统的机构设置和职权行使；（政 教合一国家最为明显，宗教教义代替法律道德）（二）宗教推动或妨碍着行政系统的管理活动。（积极方 面信仰一致惩恶扬善与人为善积极参与建设，消极方

14、面宿命论， 安于现状不思进取，活动过多人力物力浪费）第四节 自然环境对行政系统的影响自然环境对行政系统的影响（一）地球环境通过影响人类社会文明的形成与发展而制 约各国行政系统的发展模式；（二）自然资源和国土面积通过影响综合国力而制约行政 系统的财力基础与功能发挥；（三）自然资源环境通过影响经济发展的方向与结构而制 约行政系统的部门设置与功能发挥；（自然结构不同经济发展 方向不同）（四）地理形状影响一个国家的民族团结、国家统一与行 政系统稳定状况；（紧凑 狭长 方块）（五）地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组 织。国际社会环境对行政系统的影响（一）国家之间的密切交往，影响各国行政系统的职

15、能、 政策及机构；（二）重大国际事件的发生，也会促使一些国家专门设立 处理这些事件的临时性机构；（三）国际社会中的共同问题，使各国政府都相应设置了 解决这些问题的职能及机构；（四）国际组织的出现，使各国政府产生了与之对应的职 能及机构；（五）国家行政系统的活动还要受到国际社会所公认的行 为准则的约束和调整。第五节 创建良好的外部环境行政环境对行政系统的生存与发展具有重大甚至决定性的 影响，行政系统不只是消极被动地适应外部环境，它也可以能 动地改善与影响外部环境。创建良好的经济环境（一）巩固、发展和完善社会基本经济结构；（为经济基 础服务，以巩固发展和完善基本经济结构为目的）（二）建立、健全符合

16、本国国情的经济体制；（十一届三 中全会以后计划经济转为商品经济，十四大以后建立社会主义 市场经济，十九大贯彻发展新理念，建设现代化经济体系）（三）充分调动资源发展生产力，提高人民的生活水平。 一要合理开发与利用自然资源；（我国正在实施主体功能区规 划）二要合理开发与利用人力资源；（正确处理人类自身生产 和物质资料生产的关系，使之协调发展，制定科学的人才规划） 三要建立科学的微观和宏观控制机制。创建良好的政治环境（只针对我国）（一）积极稳妥地推进行政体制改革，实现行政系统的民 主化、科学化与法治化；（行政系统及建立科学民主的决策体制和程序，民主公开的监督体制和程序，办事程序科学化公开 化制度化，

17、科学设置政府机构，改善领导体制）（二）自觉地接受人民代表大会的领导和监督，让人民群 众的意志和利益在国家行政管理中得到充分体现；（三）自觉地接受共产党的领导，重视发挥人民政协、各 民主党派、人民团体的作用，保证其社会主义方向；（四）大力推动民主法治建设。一要加快行政法规的制定 工作；二要自觉按照法律规定对社会进行管理；三要广泛深入 地开展法治宣传教育。创建良好的文化环境（一）树立民主意识；（一切权力来自人民）（二）树立法律意识；（三）树立双向沟通意识。民众参与行政系统的输入，政府向人民大众宣传、解释自己的方针政策；（四）树立政绩意识；（五）树立新的行政道德意识。（爱国民主服务创新廉洁） 创建良

18、好的民族环境（一）坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利、语言文 字和风俗习惯；（二）在多民族国家，解决民族问题最好的方式是实行民 族区域自治；（三）加强民族团结，培养国家民族意识；四）积极帮助各少数民族发展经济文化事业，逐步缩小各民族之间事实上的不平等。创建良好的宗教环境 （一）实行政教分离；（二）保护宗教活动的正当场所；（三）加强行政系统与宗教界的双向沟通；（四）宗教信仰自由与其他民主权利一样，都要受法律的 约束。创建良好的国际社会环境（一）培养行政系统成员的国际意识；（二）反对侵略、反对霸权主义，争取和平的国际环境；（三）坚持独立自主的外交政策；（四）坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之

19、间的关 系；（互相尊重主权与领土完整，互不侵犯，互不干涉内政， 平等互利，和平共处）（五）坚持对外开放，加强与国际社会的全方位交流。第三章 行政职能第一节 行政职能概述行政职能的概念和特点概念：是指行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用 主要涉及管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。它是国家职 能的具体执行和体现，其行使受立法机关的监督；同时它发挥 的程度又制约和影响其他国家职能的实现程度。特点：（一）执行性，与其他非国家活动的管理相比，它 代表国家意志的权威，它的行使以国家强制力为后盾。（二） 多样性，性质上（政治统治和社会管理），范围上（对外和对 内），领域上（政治、经济、文化、社会），过

20、程上（决策、 组织、协调），管理上（高、中、低层次）。（三）动态性 随着国家社会生活及行政环境的变化而变化。二十、行政职能体系（一）行政管理的基本职能。一是政治职能，维护和巩固 国家政权，包括专政职能（政府承担防范和打击敌对势力和反 社会分子，保障现代化建设顺利进行）和民主职能（加强民主 建设，保障人民民主权利）。二是经济职能，政府管理和组织 社会经济建设，包括社会经济管理职能和国家资产管理职能。 完善社会主义市场经济体制，转变经济发展方式。三是文化职 能，政府对全民思想道德建设以及教育、科学文化方面的管理。四是社会职能，政府为社会提供各种服务和搞好社会保障。现阶段一要优先发展教育事业，二是提

21、高就业质量和人民收 入水平，三是加强社会保障体系建设，四是打赢脱贫攻坚战，五是实施健康中国战略，六是打造共建共治共享整理格局，七 是有效维护国家安全）（二）行政管理的运行职能。一是决策职能（首要职能） 高层的战略性决策和基层的执行性决策。二是组织职能，建立 组织机构明确职责。三是协调职能，让人们在组织内协同开展 工作。四是控制职能（前馈现场反馈），衡量计划完成情况并 纠正计划执行中的偏差。二十一、行政职能研究的意义（一）科学地认识和确定行政职能，对建立合理的行政组 织系统具有重要意义。（二）科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织系统 的依据和关键。（三）科学地认识和确定行政职能，对实现行政管

22、理过程 的科学化也具有重要意义。第二节 西方国家行政职能的演变西方国家行政职能的演变（一）前资本主义时期的行政职能。体现在两个方面：一 是政治统治职能的极端强化；二是社会管理职能的相对微弱， 这是由奴隶社会和封建社会条件下的自然经济基础决定的。（二）自由资本主义时期的行政职能。表现在政府采取自 由主义的管理方法，以保障资产阶级为目的，奉行“政府管得 越少越好”的信条，主要依靠市场这只“无形的手”来调节和 引导社会经济。（三）垄断资本主义时期的行政职能。政府对社会经济进 行调节和干预，垄断代替了自由竞争，政府经济职能和社会职 能都扩大和加强。（四）当代资本主义的行政职能。政治职能中的暴力职能 相

23、对减弱，保持社会稳定的调节职能趋于加强，行政职能社会 化。第三节 转轨时期我国行政职能的转变我国行政职能转变的必然性、必要性（一）行政职能转变是社会主义市场经济发展的必然要求 解决目前政府职能越位（干预企业微观经济活动），职能缺位 （市场监管体系不健全），职能交叉（好事人人管）的问题。（二）行政职能转变是适应经济全球化发展趋势的必然需 要，减少对经济领域的行政垄断和干预，加强对涉外经济的调 控和管理。（三）行政职能转变是机构改革的重要前提和基础。 我国行政职能转变的重点（一）理顺政府与市场的关系。充分发挥市场在资源配置 中的决定性作用，政府的职责主要是保持对市场的宏观调控， 加强和优化公共事务

24、。（二）理顺政府与社会的关系。更好发挥社会力量在管理 社会事务中的作用，政府职能实现三大转变：管理范围由政府 包办一切社会事务的做法转变为向社会提供“公共物品”；管 理模式从“大政府、小社会”转变为“小政府、大社会”；管 理方法从以行政方法为主转变为以法律方法为主。（三）理顺中央与地方的关系。充分发挥中央与地主的积 极性，合理划分事权、财权，赋予省级及以下政府更多自主权 并用法律形式明确下来。（四）理顺政府部门之间的关系。健全部门职责体系，对 职能相近的党政机关探索合并或全署办公。第四章 行政组织第一节 行政组织概述行政组织是指国家为推行政务，依据宪法和法律组建的国 家行政机关体系。我国行政组

25、织包括中央人民政府和地方各级 人民政府。前者为最高国家行政机关，任务是组织和管理全国 政治、经济、文化和社会的行政事务；后者即地方各级国家行政机关，任务是在中央人民政府的领导下，组织和管理所辖行 政区域内的各种行政事务。静态组织结构和动态组织活动过程的统一。就动态讲，行 政组织指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。 就静态来讲，有广义和狭义之分。广义行政组织除政府机关外， 还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中有行政职 能的机构。行政组织的基本要素（一）组织目标。这是组织赖以建立和存在的前提及基础 也是组织活动的出发点和归宿。（二）机构设置。机构是行政组织的实体，也是履行行政

26、 职能、达成组织目标的载体。（三）人员构成。组织由人组成，共同配合、协调分工完 成组织目标。（四）权责体系。这是行政组织内部权责关系的表现，也 是各种机构内在联系的具体表现。（五）法规制度。这是行政组织依法行政的根本保障，其 完善程度也是衡量行政组织是否健全的主要标志。（六）物质因素。这是指行政经费、办公场所、设备等所 必需的物质备件。行政组织的特性（一）政治性与社会性。行政组织是国家为推行政务依据 宪法和法律而组建起来的国家行政机关体系，维护统治阶级利 益、巩固其地位的重要工具，这决定了政治性是行政组织的本 质特性；同时行政组织承担了管理社会事务的职能，这又使行 政组织具有社会性的一面。（二

27、）法制性与权威性。行政组织的设立、变更或撤销， 行政组织成员一切管理活动必须在宪法和法律规定的程序和范 围内开展，这是行政组织法制性特点；行政组织是依法代表国 家行使权力，以法律为后盾，因而具有普遍约束力和权威性。（三）系统性与动态性。行政组织是按等级组建起来的规 模庞大、组织严密的社会系统并设置相应的组织机构，形成制约和隶属关系的权责体系。但这个严密组织系统不是一成不变 的，它受不同时期政治制度、经济条件、科技水平影响的变化 而变化。行政组织与共产党组织的区别共产党是我国的执政党，在国家政治生活中居于领导地位， 是中国特色社会主义事业的领导核心，各级行政组织必须坚持 共产党的领导，但党组织和

28、行政组织的性质不同，党是政治组 织，党的领导主要是政治领导思想领导和组织领导，因此党的 领导并非由党组织直接行使行政组织的职权，凡属政府职权范 围内的工作应由各级行政组织讨论决定。行政组织与权力机关的区别中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使国家权力的 机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。行政机关 审判机关检察机关由人民代表大会产生，对他负责受他监督。 我国权利机关是国家机构中居最高地位的全国人民代表大会和 地方各级人民代表大会，国务院是最高国家权力机关的执行机 关，地方各级行政机关是地方执行机关，行政机关和权力机关 是从属关系不是平行关系。行政组织和司法机关的区别人民法院是审判机

29、关依法独立行使审判权，行政机关无权 干涉其审判活动，人民检察院是法律监督机关，依法独立行使 检察权，行政机关无权干涉，司法机关也无权管理国家事务， 不负管理国家事务的责任。行政组织与社会组织的区别 (1)行政组织按宪法和法律程序组建，以国家强制力为后 盾，行使国家行政权，对其他社会团体有约束力：民间组织没 有国家权力的属性，是自愿组成，为实现共同意愿、按照章程 开展活动的非营利性社会组织。(2)民间组织是连结政府与社会 政府与民众之间的桥梁和纽带，在社会管理中发挥“调节器： “缓冲器的作用。(3)行政组织必须发挥民间组织的功能作用， 调动杜会各阶层的积极性，形成公共管理与公共服务的整体合 力。

30、一方面，要重视对民间组织的培育和引导，通过相应的政策扶持其发展，促进其壮大，赋予其自立性、自主性和自为性， 提升其社会自治能力；另一方面，理顺民间组织的管理体制， 完善有关法律法规建设，为民间组织的发展提供良好的法治环 境，使民间组织的管理和日常活动有法可依、有章可循，形成 一整套自我约束、自我管理的运作机制。行政组织与非正式组织的区别。行政组织是法定的正式组织。非正式组织是正式组织内的 若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近等产生的交互行 为和共同意识，并由此形成自然地人际关系。这种关系既无法 定地位，也缺乏固定的形式和特定目的，对正式组织的目标达 成会发生促进、限制或阻碍作用。非正式组织

31、的作用（1）积极功能：调节、弥补正式组织的不足，加强组织内 部意见沟通，增强成员内部凝聚力，使组织成员遵从团体文化价值规范，进而增加团结，影响和规 范人的行为，改善组织气氛，促进人的全面发展。（2）消极作用：当两种组织利益不一致时其组织成员为在 非正式组织中寻求满足，往往忽视行政组织目标，造成目标冲突，不利于组织目标的实现：非正 式组织成员沟通频繁，容易传播谣言，对正式组织和成员危害极大。6、行政组织结构及其特点。行政组织的类型（一）领导机构。对重大行政管理问题进行决策，并指挥 督促落实。（二）执行机构。在领导机构的领导下分管专门行政事务（三）辅助机构。协助领导工作，一是设置于内部的办公 室，

32、二是处理专门事务的办公机构，如港澳事务办公室。（四）派出机构。它是一级政府按管辖区域授权委派的代 表机构。如纪检监察派驻组。（五）信息机构。负责信息的搜集、加工、传递，为领导 机构和各部门提供信息的服务机构。如统计局。（六）咨询机构。智囊团或参谋机构，为政府出谋划策、 提供意见和方案。如专家学者。（七）监督机构。对各种行政机构及管理活动进行监督检 查的执法性机构。如监察机构、审计机构。行政组织结构构成行政组织各要素的配合和排列组合方式。（一）行政组织的纵向结构。上级直接领导下级，行政指 挥和命令按垂直方向自上而下地传达。管理层次即行政机关中 设置多少等级的工作部门，（层次管理原则，一是下层必须

33、服 从上层的领导，有层次节制；二是上层只管一个层次，不能越 级指挥）；管理幅度是一名上级领导者直接领导和指挥多少数 量的下级单位或工作人员，管理幅度与层次成反比，二者兼顾（二）行政组织的横向结构。同级机关和每级机关内部各 部门间的组合方式。一般权限（首脑机关，统一领导辖区内各 机关工作）和专门权限（政府所属各职能部门，执行一般权限 部门的指示和决定）。（三）行政组织纵向、横向结构的统一。单纯的纵向、横 向型结构各有优缺点，一般把二者结合，形成网格型直线职能 式结构。我国基本为直线职能式，纵向统一指挥，横向分工协 调相对合理，缺点是中间层次繁多，机构重叠监督咨询和信息 反馈部门薄弱。第二节 行政

34、组织理论第三节 行政组织的编制管理行政组织编制管理就是按照法律规定的制度和程序，对行 政组织的职能范围、机构设置和人员配备等进行的管理。它包 括职能管理、机构管理、人员编制管理三方面。编制管理的意义（一）编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前 提。（二）编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的 重要手段。（三）编制管理是节省财政开支的重要途径。编制管理的原则（一）精简原则。一是精简机构，减少层次，二是精简人 员，合理定编。（二）统一原则。一是统一领导，不能任意扩大编制；二 是统一职能目标，保证同类行政事务由同一行政机构负责；三 是机构设置统一完整，任何机构都是全国政府机构的一部分。（

35、三）编制立法原则。对各级政府、各个部门的机构设置 人员配备及违反编制纪律的惩治办法等做出明确规定。编制管理的基本方法（一）行政方法。依靠行政组织的权力对编制进行直接管 理的方法。（二）经济方法。按照物质利益原则，运用经济手段对编 制进行调控的方法。（三）法律方法。运用法律规范对编制等进行调控管理的 方法。第五章 行政领导第一节 行政领导概述领导概念（动词） 领导是指领导者在一定的环境下，为实现既定组织目标，对被领导者进行指挥与统御的行为过程。按权力基础（正式领 导和非正式领导），按层级分类（高层、中层、基层领导）， 按领域分类（政治、行政、具体业务领导）。领导特点（一）领导是一个社会组织系统。

36、此系统由领导者、被领导者、环境三个要素构成。领导者是发挥决策、组织、协调和控制职能的个人或集体。被领导者是从事具体实践活动人个人 或集团。环境是独立于领导者之外的客观存在，对领导活动产 生影响的各种因素总和。（二）领导是动态的行为过程。领导者的决策要经被领导者执行的过程，领导活动主体作用于客观环境的过程。（三）领导是高层次的管理。主要处理带有方针性、原则 性的重大问题。（四）领导是体现高度权威的管理活动。表现于领导者与 被领导者的关系，反映领导者的权威和被领导者对这种权威的 认可及服从。（一）在广义或外延层次上，二者具有相等性。（二）在狭义上二者具有本质的差异性。（三）二者广义和狭义的混合关系

37、。 领导、管理工作的专业化含义 领导、管理工作和特殊领域的业务工作是两种不同的专业 工作，业务尖子不等于领导、管理的行家，反之也一样。所以 要求走上领导、管理工作岗位的业务内行再转变为领导、管理 工作的内行。领导、管理专业化的意义（一）实践方面有利于提高领导、管理效能。一是领导、 管理工作健康发展的需要；二是纠正被扭曲的领导、管理工作 专业化标准，科学选才的需要；三是有利于提升领导、管理者 的专业素质。（二）理论方面有利于领导、管理学科的建设和发展。 领导、管理专业化的实现途径 各级干部要树立起实现第二个专业化的转型意识，由具有 专业知识技能的“硬专家”领导、管理，向具有战略决策能力 组织指挥

38、能力、协调控制能力的“软专家”领导管理转变，成 为“双内行”（具体业务领域内行和领导、管理内行）的新型 人才。行政领导是指在行政组织中，经选举或任命而拥有法定权 威的领导者依法行使行政权力，为实现行政管理目标所进行的 组织、决策、指挥、控制等活动的总称行政领导的特点（一）行政领导发生在行政管理活动中。在特定的行政环 境约束下，为实现一定的行政目标，行政领导依据法律对纳入 行政活动的被领导者进行指挥和统御，从而保证国家政策目标 得以顺利实现。（二）行政领导具有鲜明的政治性。行政机关依照体现统 治阶级意志和利益的法律规定来行使行政权力，实现国家的统 治职能。（三）执行性是行政领导的重要特征。行政机

39、关按照权力 机关的合法指示要求，依法、高效地实现权力机关的决策意志 四十三、行政领导在行政管理中的地位和作用（一）行政领导是行政管理协调、统一的保证。行政管理 是一个复杂的社会系统，为保证系统内行政活动的协调和统一 需要行政领导统一意志和统一指挥。（二）行政领导是行政管理过程中的战略核心。“出主 意”、“用干部”是行政领导的根本职责并贯穿于行政管理活 动的始终。（三）行政领导是行政管理的关键。行政领导规定了行政 决策，正确的行政决策对行政管理效能产生决定性影响。第二节 行政领导者的职位、职权和责任 行政领导者职位的概念 行政领导者的职位是国家根据法律、法规选举或任命行政 领导者担任的职务并赋予

40、其应履行的责任的统一体。职务和责 任是构成行政领导者职位的两个不可缺少的要素。担任某一行 政领导职务，才享有其相应的指挥与统御权，才承担相应的领 导责任。行政领导者职位的特点（一）职位是以“事”为中心确定的。行政领导者必须围 绕轻、重、缓、急程度不同的行政事务开展工作，高效率推动 工作。（二）职位设置有数量的规定性。职位设置一要避免因人设事、官职重复；二要避免职权不明、交叉管理。（三）职位本身有相对稳定性。按法律规定职位，不能随 意增设和废除，同时行政领导人担任职务的时间长短与责任的 主次对职位本身不构成影响。行政领导者的职权 由法律规定的与职位相当的行政权力。职权是行政领导者一）行政领导者职

41、权的概念:fl.行使指挥和统御权的实质条件，意味着行政领导者必须承担行 为责任。职权与职位的关系（一）从职权的特点来看。一是职权和职位联系在一起，职权由职位衍生出来，职位的性质决定职权的性质，二者与个人因素无关。二是职权与职位具有对称关系。职权的大小与职 位的高低、责任的轻重相适应。三是职权是法定权力，法律法 规确保权力的稳定性，使其不能以任何形式私相授受。（二）从职权的范围来看。行政职权是有限度的权力，是国家权力机关根据公共管理分工的不同而进行功能性划分。行政领导者违反法定的义务所引起的必须承担的法律后果。 行政领导者责任的内容（一）政治责任，即行政领导者因违反特定的政治义务或 没有做好分内

42、之事而导致政治上的否定性后果和所应遭受的谴 责与制裁。意味着政治权力的丧失。（二）工作责任，指行政领导者担任某一职务所应承担的 义务和对成败的个人担当。（三）法律责任，行政领导者在行政管理活动过程中因违 反法律规范所应承担的法律后果或应负的法律责任。行政权力与行政责任的统一性。有权必有责，有责要担当 权力与责任是对应的，权力大责任小容易导致权力滥用和腐败 行为；权力小责任大容易导致责任无法落实或落实不力。行政领导权威概念建立在法律、正当程序或领导者人格魅力基础之上的可以 对领导对象的心理和行为产生指引效果的影响力。行政领导权威的意义 强有力的行政领导权威是我们整合多元化利益、调动一切 积极因素

43、、捍卫全体人民根本利益、实现“四化”建设的重要 保证。维护行政领导权威的原则（一）取决于党中央和国务院的权威。（二）加强组织纪律建设，形成下级服从上级、个人服从 组织、全党及地方政府服从中央的高效领导体制。（三）在各层领导集体内加强团结、密切配合并形成坚强 的领导核心。（四）与维护国家法律的权威统一起来，行政领导活动要 有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。（五）建立科学有序的权力分配体系，合理放权。第三节 行政领导制度 民主集中制的含义 民主集中制是民主制和集中制相结合的一种制度。就民主 而言，人民群众当家作主，有权以不同的合法方式参加对国家 大政方针的讨论，参加对国家经济、文化和社会事务

44、的管理， 一切国家机关及工作人员必须对人民负责、受人民监督，这是 社会主义本质的体现。就集中制而言，坚持在高度民主基础上 实现合理集中，实行少数服从多数、个人服从组织、下级服从 上级、全党服从中央的原则，这是实现管理意志统一、行动一 致的基本保证。民族制和集中制相辅相成、互相制约，是不可 分割的有机统一体。民主集中制的主要内容（一）全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表 都由民主选举产生，对人民负责、受人民监督；（二）国家行政机关、司法机关都由人民代表大会产生， 对它负责、受它监督；（三）中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一 领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。集体领导、

45、个人分工负责制的含义（一）集体领导是集体决策、共同负责的制度。对重大问 题表决时，应坚持少数服从多数原则，不同意见可以保留，行 政首长必须正确使用最终的决定权和否定权，在集体意见的基 础上决定和否定。（二）个人分工负责制是行政领导集体内部成员执行集体 领导的意志而密切配合 ，分工不分家、权责统一。集体领导和个人分工负责制的关系集体领导是个人分工负责的方向和目标，个人分工负责是 集体领导意志实现的途径。离开集体领导的个人分工负责是无 政府主义和自由主义；离开个人分工负责的集体领导只能是 “清谈馆”。行政首长负责制是集体领导和个人分工负责制的具体形式。重大事务在集 体讨论的基础上由行政首长定夺，具

46、体的日常行政事务由行政 首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。日常的具体行政领导制度（一）领导与行政活动参与者的关系制度。广泛征求群众 意见和建议，获得群众的支持，保证群众参与到行政活动中。（二）上下级行政领导者之间的联系制度。在上者能够发 出正确的行政指令，在下者能够严格执行，上下互相配合。双 方行政目的相同、双方互相尊重。（三）领导班子内部关系制度。一是班子要有搞好行政管 理工作的共识，相互配合而不是相互拆台；二是班子依靠合理 的制度协调内部关系；三是班子应以工作实绩效果来协调成员 关系。第四节 行政领导的方法、方式和艺术行政领导方法概念指行政活动过程中，为实现行政领导目标

47、而采取的各种手 段、办法和程序的总和。可分为两类：一是领导制度所要求的 具有广泛制约力与影响力的根本方法；二是提高工作效率具体 可变的方法，又称领导方式和领导艺术。根本的行政领导方法（一）实事求是的方法。一切从实际出发，理论联系实际。 一要认识客观实际；二要发挥主观能动性；三要用实践检验真 理。（二）群众路线的方法。一切为了群众，一切依靠群众， 从群众中来，到群众中去，一要虚心向群众学习；二要团结多 数群众；三要善于宣传和组织群众。（三）矛盾分析的方法。运用辩证唯物主义对立统一原则 去分析事物。一要抓主要矛盾；二要全面看待问题；三要具体 情况具体分析，不“一刀切”；四要创造有得条件转化矛盾。行

48、政领导方式（一）行政领导工作侧重点划分。一是重人式，建立和谐 的人际关系和宽松的工作环境；二是重事式，注重行政组织的 目标完成；三是人事并重式，既关心人也注重工作。应该根据 实际情况具体确定以某种方式为主、哪种方式为辅。（二）行政领导作用于行政人员的方式划分。一是强制式 为使本组织意志统一、行动一致。二是说服式，行政领导与群 众双向沟通；三是激励式，使用物质或精神激发下属工作积极 性，对所有成员的普遍激励和工作积极成员的特殊激励。四是 示范式，行政领导人吃苦在前、享受在后，身体力行、率先垂 范。行政领导艺术的概念行政领导方法的个性化、艺术化体现，是行政领导者在工 作中结合普遍经验和个人体会而形

49、成的，它属于行政领导方法 中创造性、随机性较强的部分。行政领导艺术的分类（一）行政范围影响意义上。一是总体性的领导艺术，善 于洞察形势、抓住有利时机正确处理整体与局部关系；二是专业性的领导艺术，对自己所从事专业的领导工作了如指掌，才 能正确决策。（二）行政领导事务类型上。一是授权艺术，上级给下级 放权使其有一定自主权；二是用人艺术，知人善任、人尽其才 三是处事艺术，统筹安排、学会“弹钢琴”；四是运时艺术， 合理运用时限，提高时间使用效率。第五节 行政领导者的素质结构及其优化行政领导者的素质概念首先指领导者文化、思想、道德等本质性能力，其次指这 些能力的发展程度。行政领导者素质特点（一）时代性。

50、不同历史时期和不同的任务对领导者素质 有不同的要求，现在要求政治上靠得住、工作上有本事、作风 上过得硬、人民群众信得过。（二）层次性。不同层级和不同责任的领导者素质要求不 同。行政领导者越往上升迁其分析和决策能力要求高，而技术 技能要求低。行政领导者个人的素质结构（一）政治素质。做政治的明白人，做发展的开路人，做 群众的贴心人，做班子的带头人。（二）知识素质。既要具有较宽的知识面，运用马克思主 义基本理论、社会主义市场经济理论、现代科学技术知识和法 律知识，也要具有从事本职工作所必需的业务知识和现代领导 管理知识，做到博与专业的统一。（三）能力素质。一是创新能力，应对非常规性工作需要 有洞察力

51、、预见力、决断力、推动力和应变力；二是组织能力 决策、动员、协调、控制能力；三是综合能力，信息获取、知 识综合、利益整合、沟通疏导。（四）心理素质。一是开拓进取的性格；二是敢于决断的 气质；三是坚忍不拔的意志。行政领导班子的素质结构（一）合理的静态结构。一是年龄结构，年轻化而不是青 年化；二是知识结构，专才组合形成整体全才；三是智能结构 不同智能类型组合成整体多才多艺；四是气质结构，不同性格 类型组成整体人际关系和谐。（二）合理的动态结构。一是合力关系，品德互补、专业 知识互补、经验阅历互补，二是合力状态，科学决策与处理复 杂事务状态，社会动员与统御状态，清除积弊与开拓进取状态第六章 人事行政

52、第一节 人事管理、人事行政和人力资源管理 人事管理的概念 人事管理是指组织运用一定的手段和方法，有效地把人 的因素与物的因素合理地组合在一起，从而发挥他们各自的作 用，实现组织管理目标。人事管理职能（一）招聘。（二）培训。新员工、岗位发生变动、提 高员工素质都需要培训。（三）考核。（四）调配。（五）薪 酬。（六）劳动关系管理。人事行政政府行政机关的人事管理。 人事行政与企业人事管理的不同 （一）管理对象不同。（二）管理权来源不同。人事行政管理权来自国家法律 和国家行政机关授予。企业人事管理权来源于对企业资产的产 权和经营权。（三）权威性不同。人事行政的管理主体政府机构，行 使的是国家权力，而具

53、有权威性和约束力，管理对象在作用条 件、工作待遇上没有讨价还价的权利，必须服从。而企业人事 管理对象对选择的自由。（四）性质不同。企业人事管理的目的是调动员工积极 性，最终实现企业利益和自身发展。人事行政管理目的是社会 提供更多更好的公共产品和公共服务，不是谋求政府部门自身 利益。要有公共精神：政府工作人员的权力来源于人民的授权， 其享有的职业保障、物质回报和较高的社会地位都源自于人民 我们有充足的理由要求他们具备为人民服务的公共精神。（五）复杂性不同。政府组织是一个纵横交错、层级节 制的组织结构体系，是极为复杂的系统工程，不是企业组织能 比拟的。（六）法律规范程度不同。对企业法律只规定了最低

54、要 求标准，企业可以自主招聘、加薪、升职、解雇；对公共部门 人事管理各个环节都有严格规定，用人单位没有很大的自主权 人力资源管理概念指对人力资源进行有效开发、合理配置、充分利用和科 学管理等活动的总和。人事管理与人力资源管理区别（一）工作性质和地位不同。人事管理重在控制人工成 本，人力资源管理重视对人的能力、创造力开发，重在增加产 出。（二）内容不同。人事管理存在于雇佣关系从发生到结 束的运动过程，人力资源管理除此之外还帮助员工解决心理问 题、家庭纠纷等。（三）任务不同。人事管理以物为中心，把人看作一种 成本，减少人工成本。人力资源是以人为中心，把人看作一种 资源，合理开发其潜力。（四）职责分

55、担不同。人事管理管人与管事分开，人力 资源管理实现管人与管事的统一。（五）管理方式和手段不同。人事管理手段较为刚性， 运用行政命令的办法，人力资源管理人性化。第二节 国家公务员制度 西方国家公务员制度特点 （一）严格区分政务官与事务官。政务官通过选举产生， 承担政治责任，任期随选举的胜负而进退；事务官通过公开考 试、择优录用而产生，不随政党进退，实行职务常任。（二）强调政治中立。事务类公务员不参与党派斗争、 竞选，防止党派偏见影响决策。（三）公开考试，择优录用。事务类公务员都是通过社 会公开招考形式按考试成绩由高到低排列，择优录用。（四）实行功绩制原则。以公务员工作能力和实绩作为 其工资待遇和

56、级别升迁的依据。（五）强调官风官纪和职业道德，保证公务员队伍的廉 洁。中国公务员制度特点（一）不搞政治中立。党管干部的原则，公务员接受党 的领导，必须坚决贯彻和执行党的路线、方针和政策，自觉接 受党的领导和监督。（二）分类管理与统一领导相结合。分类方法：领导职 务和非领导职务，综合管理类、专业技术类和行政执法类，选 任制、委任制和聘任制，同时又实行统一领导，所有公务员都 是人民公仆，都接受党的领导。（三）公务员法适用范围。西方国家公务员指通过非选 举程序被任命担任政府工作的国家工作人员，我国公务员不仅 包括行政机关的工作人员，还包括党的机关、人大机关、政协 机关、审判机关、检察机关和民主党派机

57、关的工作人员。（四）宗旨是为人民服务。西方国家公务员是为资产阶 级利益服务的，还通过组织工会形成利益集团与政府对抗。我 国公务员根本宗旨是为人民服务，不允许形成利益集团。中国公务员制度主要内容（一）公务员的义务与权利。义务指法律关于公务员在 执行国家公务活动中必须做出或不得做出一定行为的约束；权 利指法律关于公务员可以享受某种利益或可做出一定行为的许 可和保障。权利义务是有机统一关系。（二）职位分类。综合管理类，专业技术类，行政执法 类。（三）公务员录用。国家有关机关按标准，通过法定方 法和程序，从社会录用担任主任科员以下及其他相当职务层次 的非领导职务公务员，并与其建立公务员权利和义务关系的

58、行 为。（四）考核、奖励、纪律与惩戒。考核：对非领导职务 公务员的定期考核采取年度考核方式，对领导职务公务员的定 期考核采取目标责任制的方式。奖励：依照法律或有关章程的 规定，对工作表现突出、有显著成绩和贡献或有其他突出事迹 的公务员或公务员集体给予奖励，分为精神奖励和物质奖励。 纪律：各级公务员为保证管理工作的正常进行，维护机关的良 好形象，促使公务员依法履行公务而制定的要求公务员必须遵 守的行为准则。惩戒：有关机关对公务员违法违纪的行为所实 施的处分。种类分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除（五）职务任免与升降。公务员职务实行选任制和委任 制。选任制是按有关法律、章程规定，通过民主选举

59、方式确定 作用对象的任用方式：人大、审判、政协。委任制指任免机关 直接委派特定工作人员担任一定职务的任用方式，公务员中非 政府组织人员的任用实行委任制。（六）培训、交流与回避。培训：是指国家有关机关根 据经济社会发展需要、职位的要求和提高公务员素质的需要， 通过各种形式，有计划有组织地对公务员进行的政治理论、文 化知识、科学技术和操作技能等方面的培养和训练。交流：指 有关机关根据工作需要或公务员个人愿望，通过法定方式，在 公务员机关内部变换公务员的工作职位或把公务员调出公务员 机关任职，或将公务员机关以外的工作人员调入公务员机关担 任公务员职务。调任、转任和挂职锻炼。回避：为保证公务员 机关公

60、正和严格执法，当公务员在行使职权过程中，与其所处 理的事务存在一定利害关系时，使其回避的一种限制性规定。 任职回避、公务回避和地域回避。（七）工资、保险与福利（八）公务员辞职、辞退、退休与申诉控告。辞职：指 公务员根据本人意愿，按法律规定，在一定条件下辞去公务员 职务，解除与公务员机关关系的行为。辞退：指公务员机关根 据法律规定的条件，通过法律程序，在法定管理权限内，解除 公务员全部职务关系的行政行为。退休指公务员达到一定年龄 由于丧失工作能力而根据国家的有关规定，办理离开工作岗位 的手续，并享受相关待遇。申诉指公务员对公务员机关做出的 涉及本人权益的人事处理决定不服时，向同级公务员主管部门

61、或做出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉，要求重新处 理的行为。（九）职位聘任。公务员机关与所聘公务员按平等自愿、 协调一致的原则，签订书面的聘任合同，确定机关与所聘公务 员双方的权利、义务关系的一种任职方式。第三节 中国人事行政的变革 政府雇员制，竞争上岗和公开选拔领导干部，绩效考核 创新竞争上岗和公开选拔领导绩效考核创新公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度。第七章 公共预算第一节 公共预算的概述公共预算的目标（一）总额控制。对财政收支总额的控制，既确保日常财 政平稳运行，又实现财政长期可持续性和财政健康。（二）配置效率。两个基本资源配置机制：市场机制和公 共预算。（三）动作效率。预算执行过程中通过有效地组织和管理 财政交易，防止资金被贪污、挪用和浪费，确保立法机构通过 的预算能严格而有效地执行。（四）财政问责。公共预算应承担的受托责任，是指政府 的财政活动应履行其对公民和社会的承诺，真正做到“取之于 民、用之于民”。第二节 现代公共预算制度的建立第三节 预算过程的参与者、职责和预算周期 看书吧 太难