食品安全法讲座

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1、食品安全法培训讲座授课时间：2009年10月19日主讲人：李洪波2009年2 月28日，十一届全国人大常委会第七次会议审议通过了食品 安全法，将于2009年6月1日起实施。这是继1982年食品卫生法（试行）、 1995年的食品卫生法之后，又一个食品卫生法制建设史上的里程碑。食 品安全直接关系广大人民群众的身体健康和生命安全，关系国家经济健 康发展及社会和谐稳定。食品安全法的颁布实施，对于规范食品生产经 营活动，防范食品安全事故发生，增强食品安全监管工作的规范性、科 学性及有效性，提高我国食品安全整体水平，具有十分重要意义。一、关于制定食品安全法的必要性、原则及总体思路（一）制定食品安全法的必要

2、性法的修改，又称法的修正，是立法的一种形式，是指由于情势的变 化等原因，立法机关对于生效的法律予以部分的变更，包括删除原有内 容和补充新的内容。食品安全法是对食品卫生法的全面修订。在制定食 品安全法时，正确评价现行食品卫生法是做好食品安全立法工作的前 提。1995年10月30日起施行的中华人民共和国食品卫生法，对保证 食品安全、保障人民群众身体健康，发挥了积极作用，我国食品安全的 总体状况不断改善。发生食品安全问题，在很大程度上是执法不到位， 有法不依，执法不严，违法不究所造成的。尽管如此，该法也的确存在 一些不足，食品安全问题仍然比较突出，不少食品存在安全隐患，食品 安全事故时有发生，公众对

3、食品缺乏安全感，食品安全问题还影响我国 产品的国际形象，人民群众对此反应强烈。据统计，十届全国人大会议 期间，全国人大代表提出的有关食品安全卫生立法和加强监管等方面的 议案建议累计达3100多人次，反映了广大人民群众要求做好食品安全工 作的呼声。影响我国食品安全的问题主要是：微生物污染导致食物中毒，从农 田到餐桌食物链污染，食品加工新工艺新资源带来新的食品安全隐患， 消费者缺乏食品安全知识，自我防范意识薄弱等。产生食品安全问题的 一个主要原因，是现行有关食品卫生安全制度和监管体制不够完善，主 要有：一是食品标准不完善、不统一，标准中一些指标不够科学。对有 关食品安全性评价的科学性有待于进一步提

4、高。二是规范、引导食品生 产经营者重质量、重安全，还缺乏有效的制度和机制。食品生产经营者 作为食品安全第一责任人的责任不明确、不严格，对生产经营不安全食 品的违法行为处罚力度不够。三是食品检验机构不够规范，责任不够明 确。食品检验方法、规程不统一，检验结果不够公正，不合理的检验还 时常发生。四是食品安全信息公布不规范、不统一，导致消费者无所适 从，甚至造成消费者不必要的恐慌。五是监管不到位、有法不依、执法 不严，部门间存在职责交叉、权责不明的现象。为了从制度上解决这些 问题，更好地保证食品安全，十分有必要对现行食品卫生制度加以补充、 完善，制定食品安全法。（二）制定食品安全法的历程2004年

5、7月 21 日召开的国务院第59 次常务会议和2004年 9月 1日国务 院发布的国务院关于进一步加强食品安全工作的决定（国发2004 23号），要求国务院法制办抓紧组织修改食品卫生法。国务院法制办于 2004年7月成立了由中央编办和国务院有关部门负责同志为成员的食品 卫生法修改领导小组，组织起草食品卫生法修订草案。此后，国务院法 制办赴上海、浙江、福建、江西、四川等地调研；收集研究了许多国家 的食品卫生安全制度；多次召开论证会，邀请有关专家对制度设计进行 研究、论证；先后6次将征求意见稿送全国人大和国务院有关部门、各 省级政府、有关行业协会以及部分食品生产经营企业征求意见。在反复 研究各方面

6、意见的基础上，国务院法制办会同国务院有关部门对食品卫 生法修订草案作了进一步修改，并根据修订的内容将食品卫生法修订草 案更名为食品安全法草案。2007年11月，国务院常务会议通过该草案提 请全国人大常委会审议。全国人大一直高度重视食品安全立法，常委会领导多次就食品安全 问题听取有关部门汇报，并作出重要指示。2006年初，全国人大常委会 根据全国人大代表的议案和建议，将修改食品卫生法列入全国人大常委 会立法计划。根据全国人大常委会立法工作要求，全国人大教科文卫委 员会积极介入该法草案的起草工作，先后六次召开修订食品卫生法座谈 会，听取有关议案领衔代表、国务院有关部门及专家的意见和建议；先 后赴山

7、东、广东、浙江等地进行调研，了解食品安全现状，听取各方面 意见。2008年5月，全国人*律委员会、教科文卫委员会和全国人大常 委会法工委联合在京召开座谈会，分别听取国务院有关部门、专家和食 品生产经营企业的意见。根据立法工作要求，全国人大教科文卫委员会 经认真研究，分别于2007年11月和2008年8月向全国人大常委会提交了 审议报告和审议意见。2007年12月，十届全国人大常委会对食品安全法草案进行了初次审 议。2008年4月，十一届全国人大常委会将食品安全法草案向社会全文 公布征求意见，自4月20日至5月20日共收到意见11327件。此后，十一 届全国人大常委会分别于2008年8月和10月

8、对该草案进行了二审和三 审。2009年2月28日，全国人大常委会第四次审议并通过了食品安全法。（三）制定食品安全法把握的原则 深入学习实践科学发展观，要求进一步完善我国食品安全法律制 度，提高立法的质量。在食品安全立法过程中，我们必须充分认识我国 现有生产力发展水平，科学分析我国食品安全问题，掌握食品安全的客 观规律，以预防和控制食源性疾病为出发点，对食品生产经营等活动进 行科学管理。同时，通过大力发展生产力，重视解决市场经济发展过程 中出现的秩序混乱问题。食品安全法起草工作坚持遵循了三项原则：一 是以宪法为依据，注重法律的严肃性、稳定性和连续性。法律一经制定 和实施，就必须严格执行，并应在一

9、定时期内保持相对不变，在修改法 律时，还应保持与原有法律法规在内容和效力等方面的衔接。只有保证 立法质量，做到科学立法，才能实现、维护好这一点；二是立足国情， 坚持民主立法。法的创制过程，实际上也是发扬社会主义民主的过程。 食品安全法与公众利益息息相关，实践性要求很高。事实证明，在立法 过程中广泛听取各方面意见，比较、反复、交换，能够有力地提高立法 质量，也便于执法、司法、守法和法制宣传。三是总结现行食品卫生法 实施以来的实践，针对存在的问题，借鉴国内外的有益做法。（四）制定食品安全法的总体思路根据现代法学和行政管理学原理，制定食品安全法在总体思路上重 点把握了以下几点：一是建立以食品安全风险

10、评估为基础的科学管理制 度。明确食品安全风险评估结果应当成为制定、修订食品安全标准和对 食品安全实施监督管理的科学依据。二是坚持预防为主。遵循食品安全 监管规律，对食品的生产、加工、包装、运输、储藏和销售等各个环节， 对食品生产经营过程中涉及的食品添加剂、食品相关产品、运输工具等 各有关事项，有针对性地确定有关制度，并建立良好生产规范、危害分 析和关键控制点体系认证等机制，做到防患于未然。同时，建立食品安 全事故预防和处置机制，提高应急处理能力。三是强化生产经营者作为 保证食品安全第一责任人的责任。通过确立制度，引导生产经营者在食 品生产经营活动中重质量、重服务、重信誉、重自律，以形成确保食品

11、 安全的长效机制。四是建立各有关主管部门按照各自职责分工依法行使 职权，对食品安全分段实施监管的食品安全监督管理体制，决策与执行 适度分开、相互协调，同时进一步明确地方人民政府对本行政区域的食 品安全监管责任。五是既要加强行政管理，又重视行政责任，既加强行 政处罚又重视民事赔偿，建立畅通、便利的消费者权益救济赔偿渠道。 任何组织或个人有权检举、控告违反食品安全法的行为，有权向有关部 门了解食品安全信息，对监管工作提出意见。因食品、食品添加剂或者 食品相关产品遭受人身、财产损害的，有依法获得赔偿的权利。二、食品安全法的主要特点 食品安全法在延续食品卫生法行之有效制度的基础上，根据食品安 全新形势

12、，从现阶段实际情况出发，吸收国内外食品安全监管的成功经 验和做法，以保证食品安全为主线，针对食品安全监管中的漏洞，在不 同层面、多个角度，进行了体制创新、制度创新和机制创新，为食品安 全工作构筑了新的框架平台。立法重点明确，在食品安全风险监测和评 估、食品安全标准的制定、食品生产经营、食品检验、食品安全事故处 理、监督管理和法律责任等方面都做了全面妥善的规定，法的适用性和 可操作性都比较强。食品安全法共十章一百零四条，可以归纳为八大特 点。1、规定国务院设立食品安全委员会, 食品安全监管体制更加科学、 有效食品安全是重要的公共卫生问题。为了解决食品安全监督管理中的 职责不清等突出问题，本法规定

13、了国务院各有关主管部门按照各自职责 分工依法行使职权，对食品安全分段实施监管的监督管理体制。国务院 设立食品安全委员会，作为高层次的议事协调机构，协调、指导食品安 全监管工作。国务院卫生行政部门承担食品综合协调职责，负责食品的 安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构 的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。农业 负责初级农产品生产环节的监管；质量监督部门负责食品生产加工环节 的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；国家食品药品监督管理部 门负责餐饮服务活动的监管。这种体制有利于各司其职，对改善食品安 全状况，实际上也发挥了积极作用。2、明确食品安全风险

14、评估的法律地位, 食品安全监管有了科学依 据。食品安全问题的主要表现形式是食源性疾病、营养缺乏性疾病。食 品安全风险评估就是对食品中生物性、化学性和物理性危害对人体健康 可能造成的不良影响进行的科学评估。将食品安全风险评估结果作为制 定食品安全标准和政策的科学依据，是人们对食品安全监管规律的深刻 认识，已成为许多国家的普遍做法。据此，本法确立了食品安全风险评 估制度，明确规定：国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添 加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。并规定国务院卫生 行政部门负责组织食品安全风险评估工作。为了保证食品安全风险评估 的结果得到利用，本法规定，食品安全风险评估结果

15、是制定、修订食品 安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据；风险评估得出食品不 安全结论的，监管部门应依据各自职责立即采取措施，确保该食品停止 生产经营，并告知消费者停止食用。需要修订、制定相关食品安全国家 标准的，国务院卫生行政部门应当立即制定、修订；国务院卫生行政部 门应当会同国务院有关部门，根据风险评估结果和食品安全监督管理信 息，对食品安全状况进行综合分析，对可能具有较高程度安全风险的食 品，国务院卫生行政部门应提出食品安全风险警示，并予以公布。3、规范食品安全标准的制定, 有利于保障监管工作的统一性为了解决目前一种食品有多套标准适用的问题，本法规定，制定食 品安全标准，应当以保障公

16、众身体健康为宗旨，做到科学合理、安全可 靠。并规定制定食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公 布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。国务院卫生行政部门应 当对现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有 关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全标 准。除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。有关产品国 家标准涉及食品安全国家标准规定内容的，应当与食品安全国家标准相 一致。为了保证食品安全标准的科学性和权威性，本法规定，食品安全国 家标准应当经食品安全国家标准审评委员会审查通过。食品安全国家标 准审评委员会由卫生、农业、食品等方面的专家以及

17、国务院有关部门的 代表组成。制定食品安全国家标准，应当依据食品安全风险评估结果并 充分考虑食用农产品质量安全风险评估结果，参照相关的国际标准和国 际食品安全风险评估结果，广泛听取食品生产经营者和消费者的意见。4、规范食品检验行为, 保证食品检验数据和结论的客观、公正 为了规范食品检验机构和食品检验活动，保证食品检验数据和结论 的客观、公正，本法规定：一是食品检验机构按照国家有关认证认可的 规定取得资质认定后，方可从事食品检验活动。二是食品检验机构的资 质认定条件和检验规范，由国务院卫生行政部门制定。三是食品检验实 行食品检验机构与检验人负责制，由食品检验机构指定的检验人独立进 行。检验人应当按

18、照有关法律、法规的规定，并按照食品安全标准和检 验规范对食品进行检验，保证出具的检验数据和结论客观、公正，不得 出具虚假的检验报告。为了避免食品安全监管出现遗漏，本法规定，食品安全监督管理部 门对食品不得实施免检。食品安全监管部门应当对食品进行定期或不定 期的抽样检验。进行抽样检验应当购买抽取的样品，不得收取检验费和 其他任何费用。这些都体现了科学、公正执法的理念。5、注重食品生产经营的管理, 维护好消费者的权益食品安全法强化了食品生产经营者作为食品安全第一责任人制度， 要求食品生产经营者建立健全本单位的食品安全管理制度，加强对职工 安全知识培训，配备专职或者兼职食品安全管理人员，做好对所生产

19、经 营食品的检验检测工作，依法从事食品生产经营活动。这样有助于强化 企业的责任意识，提高食品安全整体水平。食品安全法还赋予了行业协 会明确的职责，要求加强行业自律，引导食品生产经营者依法生产经营， 推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。要求新闻媒体开展食品 安全法律、法规以及食品安全标准知识的宣传，并对违反本法的行为进 行舆论监督。针对食品生产经营中的突出问题作出了针对性规定。如要 求食品生产经营者按照食品安全标准关于食品添加剂的品种、使用范 围、用量的规定使用食品添加剂；不得在食品生产中使用食品添加剂以 外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质。同时还规定，食品添加 剂的使用不仅要经过食

20、品安全风险评估，证明安全可靠，还必须证明技 术上确有必要，否则不被允许使用。 为了更好从制度上保证食品生产 经营者成为食品安全的第一责任人，该法除规定食品生产经营许可、从 业人员健康管理等制度外，还规定了以下制度：一是生产经营食品的基本准则。本法规定，食品生产经营应当符合 食品安全标准，并符合相应的原料处理场所和生产经营设备等食品安全 管理要求。同时，本法明确禁止生产经营，用非食品原料生产的食品或 添加食品添加剂以外的化学物质的食品，或用回收食品作为原料生产的 食品；病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类及其制品 营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食 品等。二

21、是食品标签制度。本法规定，预包装食品的包装上应当有标签， 标签应当标明成分或者配料表、保质期、所使用的食品添加剂等事项。 本法还对声称具有特定保健功能的食品做出特别规定，除上述要求外， 其标签、说明书应当载明适宜人群、不适宜人群、功效成分或者标志性 成分及其含量等。三是索票索证制度。本法规定，食品生产者采购食品 原料、食品添加剂、食品相关产品，应当查验供货者的许可证和产品合 格证明文件。食品生产企业应建立食品原料、添加剂、食品相关产品进 货查验记录制度和食品出厂检验记录制度。同时，食品经营者采购食品， 应当查验供货者的许可证和食品合格的证明文件。食品经营企业应当建 立食品进货查验记录制度。四是

22、食品召回制度。本法借鉴了国际通行做 法，从生产、经营和监管三个方面确立了食品召回制度。第一，食品生 产者发现其生产的食品不符合食品安全标准，应当立即停止生产，召回 已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通 知情况。第二，食品经营者发现其经营的食品不符合食品安全标准，应 当立即停止经营，通知相关生产经营者和消费者，并记录停止经营和通 知情况。食品生产者认为应当召回的，应当立即召回。第三，食品生产 经营者未依法召回或停止经营不符合食品安全标准的食品的，食品安全 监管部门可以责令其召回或停止经营。6、加大了对进口食品的监管力度，确保进口食品的安全 为了保障我国公民的生命安全和身

23、体健康，本法对食品进口作了以 下规定：一是进口的食品、食品添加剂以及食品相关产品应当符合我国 食品安全国家标准，无国家标准或首次进口的新品种，进口商应当向国 务院卫生行政部门提出申请并提交相关安全性评估材料。二是向我国境 内出口食品的出口商或者代理商应当向国务院出入境检验检疫主管部 门备案；向我国境内出口食品的境外食品生产企业应当经国务院出入境 检验检疫主管部门注册。三是进口预包装食品的标签、说明书应当符合 本法以及我国其他有关法律、行政法规的规定和食品安全国家标准的要 求。为了维护我国出口食品的良好形象，本法规定，出口的食品由出入 境检验检疫机构进行监督、抽检，海关凭出入境检验检疫机构签发的

24、通 关证明放行。出口食品生产企业和出口食品原料种植、养殖场应当向国 务院出入境检验检疫主管部门备案。此外本法还规定，国家出入境检验 检疫部门应当收集、汇总进出口食品安全信息，并及时通报相关部门、 机构和企业；建立进出口食品的进口商、出口商和出口食品生产企业的 信誉记录，并予以公布。有不良记录的，应加强检验检疫。7、规范食品安全监管部门的权力和责任,监管制度更加合理制定食品安全法的目的，是为了保证食品安全，保障公众身体健康 和生命安全。食品安全监管须“以人为本”，科学监管。为此，该法在 监管体制、监管依据、监管内容、监管手段、监管信息等方面，都作出 了具体的规定。 针对目前食品安全监管中执行力不

25、强、执法不严等问 题，本法赋予监管部门制止、查处违法行为的必要权力，规定：食品安 全监管部门履行食品安全监管职责时，有权进入生产经营场所实施现场 检查；对生产经营的食品进行抽样检验；查阅、复制有关合同、票据、 账簿以及其他有关资料；查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准的 食品，违法使用的食品原料、添加剂、食品相关产品，以及用于违法生 产经营或者被污染的工具、设备；查封违法从事食品生产经营活动的场 所等。根据权力和责任相一致的原则，本法同时还规定，食品安全监管 部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依 法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或降级的处 分；造成

26、严重后果的，给予撤职或开除的处分；其主要负责人应当引咎 辞职。公众对食品安全问题享有知情权，但为了防止不负责任的传言或者 炒作引起消费者不必要的恐慌，针对当前食品安全信息公布不规范、不 统一，公布的信息有的不够科学等问题，本法明确规定，国家建立食品 安全信息统一公布制度，对食品安全信息公布的主体、渠道、形式等分 别作出了详细规定，保证公众获得真实、准确、及时的食品安全信息。8、强化了公民权益保障的有效措施，加大对违法行为的处罚力度为了切实保障人民群众的生命安全和身体健康，必须加大对食品生 产经营违法行为的处罚力度。据此，本法对用非食品原料生产食品或在 食品中添加食品添加剂以外的化学物质，或用回

27、收食品作为原料生产食 品，生产经营营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人 群的主辅食品，经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物 肉类及其制品，未经安全性评估利用新的食品原料从事食品生产或者从 事食品添加剂和食品相关产品新品种的生产等，处以最高多达货值金额 10倍的罚款，吊销其许可证。对依照本法规定被吊销食品生产、流通或 者餐饮服务许可证的单位，其直接负责的主管人员自处罚决定作出之日 起5年内不得从事食品生产经营管理工作。生产或不符合食品标准的食 品销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外， 还可以向生产者或销售者要求支付价款十倍的赔偿金。针对目前一些虚假食品广告欺骗、误导消费者损害消费者权益的情 况，食品安全法加强了对食品广告的监管。一是食品安全监督管理部门 或承担食品检验职责的机构、食品行业协会、消费者协会不得以广告或 其他形式向消费者推荐食品。二是社会团体或者其他组织、个人在广告 中向消费者推荐不符合食品安全标准的食品，使消费者合法权益受到损 害的，与食品生产经营者承担连带责任。为了保证使权益受到损害的消 费者优先得到赔偿，本法还规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、 罚金，其财产不足以同时支付时，先承担民事赔偿责任。这样规定更多 地体现了消费者与经营者之间的民事法律关系，强化了对消费者民事权 利的保护，也有利于增强法律的可操作性。