资源环境税制的思考

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1、目录摘要.Abstract.一、我国资源环境现状2二、目前我国针对资源环境实行的税收政策 2（一）对破坏资源环境的行为直接征税 2（二）对资源环境保护行为进行的税收优惠措施 3三、现行资源环境税收政策存在的问题 4（一）资源税设计不当 4（二）环境保护的税费关系尚未理顺 4（三）促进资源综合利用的税制设计不合理 4（四）征收管理存在问题 5（五）资金使用的整体有效性较差 5四、资源环境税制的优化对策 5（一）资源环境税的不合理对其进行合理科学规划 5（二）开征各种环境税 6（三）相关税制的改革与优化 7（四）调整相关税收优惠的范围与力度 7（五）推行费改税，开征排污税 7（六）与资源环境税制相

2、关的其他制度安排参考文献 9资源环境税制的思考李晓欢吉首大学 商学院，湖南 吉首 416000)摘 要：发展是人类赖以生存与发展的重要物质，是难以被代替的，当今世界各 国都面临着资源环境发展的困境。当今，我国资源的供求矛盾日益突出，环境压力越 来越大，资源环境问题逐渐成为我国经济社会发展的主要制约因素。税收在促进资源 有效利用和环境保护方面发挥着积极的作用，税收政策可针对资源开发和使用的各个 环节，从移动和约束两个方面提高资源使用效率，保护环境。从而促进资源节约型和 环境友好型社会的建设。关键词：资源税；环境税制；税收政策；优化对策Resources environment tax syste

3、m of thoughtlixiaohuan(Business School of Jishou University, Jishou Hunan 416000)AbstractDevelopment is the human survival and development theimporta nt material, it is difficult to be replaced, no wadays in the world are fac ing the predicame nt of the developme nt of resources and en vir onment. N

4、owadays, our coun try in creas in gly pro minent con tradictio n betwee n supply and dema nd of resources, en vir onmen tal pressure is more and more big, resources and en vir onmen tal problems in Chin as econo mic and social developme nt has become the main restricting factors. Tax in promoting th

5、e effective use of resources and en vir onmen tal protecti on is play ing a positive role, tax policy for resource developme nt and use of each link, from mobile and con stra int two aspects improve efficie ncy of resource use and protect the en vir onmen t. In order to promote resource con servati

6、on and en vir onment frie ndly society con structi on.Key words: Resource; Environment tax system; Tax policy; Optimization countermeasures本文主要是以能源矿产资源的发展问题为引子，突出我国资源环境 的发展矛盾，反映出资源环境税制的思考意义重大。再根据我国的资源 环境税制的现状分析，从而发现一些不合理之处：我国资源和环境难以 支撑高污染、高消耗、低效益的经济增长方式，资源和环境问题逐渐成 为制约经济社会发展的主要因素。提出一些优化政策实现资源利用效率 的提高

7、和生态环境的好转。通过对税收政策、征管、信用和公民纳税意 识方面的分析 ,指出我国税收环境现状还存在着很多亟待解决的问题 ,并 针对中提出的问题在税收政策环境优化、税收征管环境优化、税收信用 体系的优化和在公民纳税意识方面加大宣传进行论述,探讨了如何优化我 国的税收环境。一、我国资源环境现状我国虽然是资源大国，但是人口众多，人均占有量较低，各项主要 资源的人均拥有量低于世界平均水平。我国以占世界 9%的耕地、6%的水资源、4%的森林、1.8%的石油、 0.7%的天然气、不足9%的铁矿石、不足5%的铜矿和不足 2%的铝土矿， 养活着占世界 22%的热门口；大多数矿产资源人均占有量不到世界平均 水

8、平的一半，我国占有的煤、油、天然气人均资源只涉及世界人均水平 的 55% 、11%和 4%。从以上数据对比可以看出，我国虽然资源总量较为丰富，但是人均 水平是较低的。与世界人均水平相比差距较大。这说明在资源的占有上 我国其实应该属于贫乏国家。由于长期沿用以追求增长速度、大量消耗资源为特征的粗 放型发展模式，在由贫穷落后逐渐走向繁荣富强的同时，自然资源的消耗也在大幅度上升，致使 非再生资源呈绝对减少趋势，可再生资源也显出明显的衰弱态势。从而反映出我国资源环 境的发展出现危机。制约着我国社会主义和谐社会的建设，因此，对于 资源环境税制的思考更是迫在眉睫！二、目前我国针对资源环境实行的税收政策（一）

9、对破坏资源环境的行为直接征税1. 资源税。资源税是对在我国境内开采应税矿产品和生产盐的单位和 个人，就其应税数量征收的一种税。在中华人民共和国境内开采中华 人民共和国资源税暂行条例规定的矿产品或者生产盐的单位和个人， 为资源税的纳税义务人，应缴纳资源税。资源税是对开采地下矿藏资源 和生产盐征税，对石油、天然气、煤炭、非金属矿原矿、有金属矿原矿、 黑色金属矿原矿征税，加重生产使用此产品的单位和个人的负担，减少 三废排放。资源税对于提高资源的开发利用率，促进国家资源合理、有 效、节约地开发利用，防止乱采滥伐资源, 减少资源损失浪费有积极的作 用，是保护资源的重要税种和主体税种之一。2. 消费税。消

10、费税是把一些容易带来环境污染的消费品列为征税项 目，具体包括鞭炮、烟火、汽油、柴油、汽车轮胎、摩托车、小汽车等； 2006 年 4 月 1 日起，新增木制一次性筷子、实木地板等为征税项目；对 翻新轮胎停征消费税；对生产销售达到低污染排放极限的小轿车、越野 车和小客车减征 30%的消费税.这些作为选择性商品征税的消费税, 是最 有作为的税种之一。它既可以通过减税免税来实现激励, 也可通过把需要 调节的对象纳入征税范围或者提高税率等手段来实现约束 , 具有灵活多 样化特点。但现行消费税的调节力度、范围、作用, 都远远不够, 限制性 功能发挥极不充分。首先征税范围过小、过窄, 一些会产生外部性成本的

11、 产品不在调节范围内, 诸如一次性用品、电池之类的那些资源浪费严重或 极易产生污染的产品未纳入征税范围；其次是已纳入征税范围的一些项 目约束力度不够, 作用很有限, 主要是税率偏低, 如汽油, 总体上税负偏 轻, 远远低于世界石油产品的平均税负水平.（二）对资源环境保护行为进行的税收优惠措施1. 对资源综合利用的税收优惠政策。财政部、国家税务总局发布的关 于部分资源综合利用及其他产品增值税政策问题的通知，规定了对部分 资源综合利用及其他产品的减免优惠政策。国家发改委、财政部、国家 税务总局印发的资源综合利用目录（2003 年修订），明确了在矿产资 源开采加工过程中综合利用共生伴生资源生产的产品

12、等四类46项资源综 合利用项目。2. 对废旧物资回收利用的税收优惠政策。一是财政部、国家税务总局 财税200178 号文通知：对纳税人从事废旧物资回收经营业务，实行增 值税优惠政策。二是企业利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进 行生产的，可在 5 年内减征或者免征所得税。三是对三剩物和次小薪材 为原料生产加工的增值税优惠政策。四是国税函20031164 号文通知：对 利用废渣生产的水泥材料享受增值税即征即退政策。3. 对环境保护的税收优惠政策。一是为保护生态环境，促进低污染排 放汽车的生产和消费，推动汽车工业技术进步，财政部、国家税务总局 财税2000026号文通知，对低污染排放汽车实行减

13、征30%消费税的政策。 2004年1月1日起，经国务院批准，对企业生产销售的达到欧洲II排放 标准的小汽车，停止减征消费税，一律恢复按规定税率征税。自2004年 7月1日起，对企业生产销售达到欧洲III号排放标准的小汽车减征30% 的消费税。二是国家税务总局国税发2001131 号文通知：对退耕还林还 草补助粮免征增值税。这项政策实际上是税收支持环境保护和生态平衡。三、现行资源环境税收政策存在的问题（一）资源税设计不当 在税目、税率和计税依据等方面存在不合理的地方。一是税率过低， 税档之间的差距过小，对合理利用资源起不到明显的调节作用，资源税 侧重于对不可再生资源的保护，而对可再生资源则没有给

14、予应有的政策 重视和支持，以至森林无度砍伐、水土流失严重、沙漠化现象日益严重 二是征税范围过窄，只是对原油、天然气、金属和非金属矿、盐等资源 征收资源税，而且对中外合作开采石油、天然气只征收矿区使用费，暂 不征收资源税。虽然已有废水、废气、废渣、噪声、放射等五大类一百 一十二项被纳入现行收费标准中，但仍然有相当多的诸如恶臭物质、部 分工业固体废物、生活垃圾、生活污水、电磁波辐射等仍未征收排污费 存在范围过于狭窄、项目不全等问题，三是资源税计税依据不合理，我 国现行资源税的计税依据是:纳税人开采和生产应税产品销售的，以销售 数量为课税依据;纳税人开采和生产应税产品自用的，以自用数量为课税 依据，

15、使得企业对开采而无法销售或自用的资源不负任何税收代价。（二）环境保护的税费关系尚未理顺现行环境保护政策主要是政府收费，税费关系尚未理顺。环境保护 的行政收费法律层次低、设计不合理，税收缺乏系统性、针对性，相互 矛盾，未能充分发挥环境保护作用。第一，行政排污收费未能解决好环 境问题。一方面，虽然我国排污收费的面比较宽，包括废气、废渣、污 水、噪声 4 大类 100 多项的排污收费，但收费标准过低，所收取的费用 远远满足不了治理环境的需要，起不到限制排污的调节作用，且排放标 准定得较低，导致了企业宁愿交纳少量的排污费，也不愿主动治理或少 排污的情况。另一方面，目前的排污费返还方式不利于环保资金的统

16、筹 使用与合理安排，根本无法形成环保的综合治理。（三）促进资源综合利用的税制设计不合理 我国现行主体税种，如增值税、消费税和所得税等，都与资源有效利用密切相关，但其设计存在诸多不合理之处。现行增值税为生产型的，不能对固定资产所含税金进行抵扣，使得环保、资源开发和高新技 术企业缺乏更新和改造资金，限制了企业的发展。而且，增值税减免在 促进资源利用方面覆盖范围过窄，没有对节能产品免征或适用低税率的 规定;对能源产品普遍征收增值税，增值税构成了产品最终价格的一部分。现行消费税在节约资源和能源、提高其利用效率方面发挥的作用有待 加强。目前我国对汽油和柴油征收消费税，但是油品的总体使用效率。 还有，对塑

17、料制品、竹木筷子、白色污染品等有损于环境、过度消耗资 源的消费品还未纳入消费税的征收范围（从 2006年起，一次性木筷子、木 地板等已纳人消费税征税范围）。企业所得税的税率结构不合理、税前 扣除标准低。对环保企业的发展、技术开发投人缺乏所得税的减免优惠， 对节能设备投人也没有税前扣除和加速折旧的优惠。根据污染物排放浓度超标收费，基本上不考虑污染物排放量问题，导致许多排污浓度小但 排污量很大、污染严重的企业也可不交排污费，这在很大程度上加剧了 资源和环境污染。排污企业往往仅注意被收费的污染物的治理，不利于 其从总体上削减污染物，同时使经营者处于不平等的竞争状态。（四）征收管理存在问题排污费的征收

18、立法基础薄弱，缺少法律依据和定性、定量标准，刚 性不足，权威性差，征收阻力大。以至于任意拖欠现象严重，不少地方 和部门甚至采用“协议”征收的方法。另外，由环保部门而非税务部门 征收，专业性不强，征收效率低下，征收成本过高，对征收资金往往也 存在管理不严的情况，挤占、挪用的现象普遍，治理资金的缺口越来越 大。（五）资金使用的整体有效性较差1. 排污费由地方环保局征收，在规定时间内解缴至同级财政，不参与 体制分成，直接转为专项基金管理。它属于预算外资金，具有自主性、 专用性和分散性的特点，只能用末端污染治理，造成资金分散使用和对 企业的“硬性”预算约束。而且，资金在实际操作中用于环保部门自身 建设

19、和经常性开支的比例过大，不利于环境资金的统筹和合理安排。2. 排污费具有较强的可转嫁性。按照相关规定，排污费可以计入企业 生产成本。企业可以将缴纳的排污费作为产品价格的组成部分，由消费 者最终承担，使企业造成的污染与其利益不挂钩，以至于谁置污染于不 顾谁受益越大，而谁投入污染治理的费用多谁负担越大。3. 超标排污收费存在法律上的“硬伤”。依照标准化法和标准 化法实施条例的规定，环境保护的污染物排放标准“属于强制性标准”， “强制性标准，必须执行”。因此，超标排污行为应当认定为违法行为， 对行为者要处以罚款甚至追究刑事责任，但现行的环境保护法只要 求超标排污者交纳排污费，超标排污行为构成排污收费

20、的条件，而非视 作违法。这种立法上的冲突，造成法律体系内部的不协调，有待进一步 的明确和修正。、资源环境税制的优化对策鉴于我国资源环境税制存在着不合理、不系统、不科学的问题，我们需要对其进行合理科学 规划、设计和优化，充分发挥资源有效利用和环境保护的调节作用。 （一）资源环境税的不合理对其进行合理科学规划资源税的优化方面，根据资源税的不足，建议进行如下改革：1. 完善资源税的立法宗旨。我国的资源税立法应当树立环境保护和可 持续发展的理念。对于资源开采者所发生的任何环境保护或恢复支出在 计税时给予相当有利的扣减。从而构建起“监督合理、激励有效”的资 源开采和利用效率，更好地实现资源税协调人与资源

21、关系，保护和改善 环境作用，实现可持续发展的立法宗旨。2. 扩大覆盖范围:从世界各国资源税的征收范围看，资源税税目可涉 及到矿产资源、土地资源、水资源、森林资源、草场资源以及海洋资源 地热资源、动植物资源等，其中以矿藏资源、土地资源和森林资源为主 显然，我国现行资源税征收范围显得过窄。如果考虑到目前的征收管理 水平，可以考虑先将国家目前已经立法管理的一些资源纳人其中，如水 资源、土地资源、森林资源、草场资源、优质耕地资源、渔业资源等。 对现行资源税范围进行重新调整，将土地使用税、耕地占用税、水资源 费等并人资源税，成为资源税的一个税目。3. 调整计税依据。资源税是对开采利用国有资源征收的税，只

22、要开采 了国有资源，均应缴纳资源税，而现行资源税以纳税人开采或生产应税 产品中的销售数量或自用数量为课税依据，这显然不合理。本着简化税 制的原则，应将计税依据改为按开采数量计征。4. 提高税率，充分体现国有资源的价值。对原油、金属类矿产资源、 矿泉水资源、土地资源等稀缺度高的自然资源从高设计税率，其他类资 源可相对从低设计税率，以体现国有资源的价值以及对自然资源稀缺度 的调控。（二）开征各种环境税开征环境保护税，使其成为资源环境税制的主体税种之一。按照“谁 污染谁缴税“的原则，环境保护税的纳税人应为：在中国境内从事有害 环境应税产品的生产和存在应税排污行为的单位和个人。环境保护税的 税目可以包

23、括大气污染税、噪音税、生态保护税、碳税、水污染税、垃 圾污染税等。环境税能够创造平等竞争的环境，抑制资源浪费、提高资源利用效 率、减少污染物的排放量，从而对改善环境资源有显著的刺激作用。我 国还不存在完全法律意义上的环保税，而排污费法律约束力不足，设计 不合理，难以发挥环境保护作用。因此，我国应当借鉴国际经验，实行 费改税，分期分批开征以下税种:1. 空气污染税。主要包括二氧化硫税和碳税。将二氧化硫排放费改为 税，对固定的大排放源依据监测数据计征税金；对小排放源则直接按其 消耗燃料的含硫量来税收。2. 水污染税，一般按废水排放量定额征收，但由于废水中污染物种类 和浓度各异，需要确定一个废水排放

24、的“标准单位”，纳税人的废水排放 量按其浓度换算成标准单位计征。3. 垃圾税，可先对工业垃圾征税，然后逐步对农业垃圾、生活垃圾征 税，其计税依据可以选择按重量征税、按体积征税、按住房面积征税或 按人均定期定额征税。可以借鉴荷兰的做法，以生活废弃物为例，根据 每个家庭装满垃圾箱的数量和每个垃圾箱的单位税额来征收。4. 噪音税，可考虑对特种噪音，如飞机的起落、建筑噪音等征税。（三）相关税制的改革与优化现行主体税种在征税范围、税种类型和税率等方面需做相应的调整 与优化。扩大消费税征收范围。把对人类健康、生态环境造成一定危 害的消费品都纳人消费税征税范围，如对在生产消费或处理过程中，对 环境有害的电池

25、、一次性餐饮用品、塑料包装袋及其他一次性商品列入 消费税的征税范围;现代生活中琳琅满目的各类洗涤用品，如洗涤剂、洗 衣粉、洗衣液等等，它们大都是含磷的非环保型产品，即使是不含磷的 上述产品，长期使用也会破坏环境。因此，也应将此类产品列人消费税 征收范围，并制定较高的税率，以此体现国家限制污染性商品的生产与 消费政策。扩大增值税免减征范围，实施增值税转型。可以考虑综合 利用“三废”生产的产品、节能新产品适用低税率或者给予免税;对环保 节能产品生产企业改“生产型”增值税为“消费型”增值税。调整进 出口税率。对造成环境严重污染或预期污染而又难以治理的进口原材料、 产品征高税:对进口环保设施和材料则采

26、用低税率，对能耗大、污染强的 出口产品降低出口退税甚至征出口税。（四）调整相关税收优惠的范围与力度对与资源环境关的税收优惠做相应的调整，增强其针对性和作用力 度。取消不符合环保要求的税收优惠政策，对清洁能源减税。首先扩大 资源税征收范围，完善计税办法为促进自然资源的合理开发与利用，贯 彻使用付费原则，实现代际公平的可持续发展，应扩大资源税的征收范 围，改革计税方法，提高税收负担，以增强对资源税调节的力度和广度1. 扩大征收范围。将现行税制中的资源税、资源补偿费和环境破坏补 偿费合并为资源税，把征收对象从少数矿藏资源，扩大到多数矿藏资源 和非矿藏资源，最终实现对自然资源普遍征税。当前迫切需要增加

27、水资 源税，以解决我国日益突出的缺水问题；开征森林资源税和草场资源税 以制止乱采乱伐和过渡放牧；开征燃油税，以减少石油消费和废气排放 提高国家能源安全，促进汽车行业调整产品结构。将土地使用税、耕地 占用税、土地增值税并入资源税中，共同调控我国土地资源的合理开发 以保护耕地资源。2. 完善计税方法。为促进经济主体珍惜和节约资源，应依据资源种类、 存量和采掘回收程度，实行差别税率，并严格减免措施；对非再生资源 稀缺性资源（如土地、能源、水、有色金属矿等）课以重税，并逐步提 高，以限制过度开采使用；将现行资源税按销售量计征改为按实际产量 计征，以减少积压浪费，提高资源利用率。（五）推行费改税，开征排

28、污税1. 排污税的课税对象与纳税人。对排放污染物的行为征收排污税，包 括直接污染环境的行为和在消费过程中会造成环境污染的产品。考虑到 我国目前缺乏这一税种的制度设计和征收管理经验，在开征此税的初期 课征范围不宜太宽。目前，急需征税的有废气、废水、固体物和难以降 解、再回收利用的材料制造，以及在使用中会对环境造成严重污染的各 种包装物品。这些物品对环境污染比较严重，且不易消除，而对其课税 在操作上又比较简便。2. 排污税的计税依据。排污税的税率应根据污染物种类、排放量和对 环境的损害程度来决定，采用定额税率，实行从量定额课征。对实际排 放量难以确定的，可根据纳税人的设备生产能力、实际产量、当地消

29、费 水平等相关指标测算排放量，作为计税依据。为鼓励纳税人积极治理污 染，应制定各种废水、废气和固体废物的排放质量标准，即起征点。因 此，从宏观上讲，排污税的负担应以满足政府为消除纳税人所造成的污 染而支付的全部费用即补偿其外部成本为最低限量。从微观上讲，排污 税的税收负担重，对污染物排放行为，应高于单位、个人为清理污染采 取技术措施的预期边际成本；对应税包装物的生产，应高于其与“绿色 包装物”之间的成本差额。3. 排污税收的优惠减免。流转税方面。对于企业治理污染和环境保护 的固定资产投资中所含的增值税款允许抵扣；对专门进行环境保护和污 染治理的企业，免征增值税；对废旧物资回收经营企业继续实行增

30、值税 先征后退的政策；对环保科研成果的“中试产品”免征增值税。所得税 方面。政府对无污染、低污染企业的生产和消费行为给予税收减免，对 不同污染危险等级的企业实行差别税率，并倡导绿色经营和绿色消费理 念，不但可以把污染的可能性遏制在萌芽状态，还可以鼓励企业积极开 发先进的环保技术，增强社会公众参与环保意识。4. 资源税、排污税收入的管理与使用资源税、排污税是具有特殊目的 的税种，其收入应作为专用基金，全部用于资源环境保护方面的开支。根据目前我国各级政府之间的事权划分情况，两税应作为地方税， 由地方税务局系统负责征收管理，并按照属地原则划分税收管辖权。由 于资源税、排污税的制度设计及征收管理涉及诸

31、多环保科技问题，因而 在该税种的立法乃至征收管理过程中，税务部门应加强与环境保护部门 的联系与协作。（六）与资源环境税制相关的其他制度安排1. 完善资源的监管制度从理论上讲，资源是属于国家所有的，资源税 收有利于提高我国资源的合理配置和有效利用能力，因此，在完善资源 的监管方面，国家应承担着主要的角色。首先在税务登记方面，要从登 记这一源头切实加强对纳税人的户籍管理，建立以工商、矿产、公安注 册登记为源头的信息网络体系，形成一个稳定的协税保护税网络，加强 岁每一个纳税人的信息监管，防止漏征漏管。另外，对于征税方面要提 高效率，完善属地征收管理。其次是建立健全资源税重点税源的监控， 国家税务总局

32、应在地市、区以上的地税机关，建立有关资源税体系的计 算机网络和数据库，实行动态管理，为及时、准确地制定和调节资源税 税额提供科学的依据，从而实现资源税税额制定的科学化，使资源税的 税收负担更加公平合理。2. 调整不同地区资源的产业布局，促进生产结构合理优化我国资源具有地区差异性，在资源较为贫乏的地区，应尽可能减少 新的工业企业和一些资源性产业的发展，相应调整原有的产业结构，淘 汰已经有的消耗资源过多的企业，扶持符合当地资源政策的企业。在资 源比较丰富的地区，应该鼓励企业合理的开采和使用本地区的资源，充 充分发挥资源的优势，形式具有地方特色的产业结构和行业发展能力， 为本地区的税收收入做出贡献。

33、总体来说，应有利于在全国范围内促进 地区资源的优化配置和合理使用。总之，要做到资源的合理开采和可持续使用，实现资源节约型和环 境友好型的可持续发展，需对资源环境税制进行相应的改革。另外，国 家、社会和公民每个人必须在资源环境使用和保护过程中，提高行动效 率，强化资源节约型和环境友好型的理念，不能为一己之私浪费资源， 破坏资源环境的使用。参考文献1 王述奎建立环境税收制度，走可持续发展之路J.财会研究,2003,(10)2 李琦侯博可持续发展战略与税制结构优化J.财政研究,2004(12)3 刘磊我国现行资源环境税制的现状及对策J.会计之友，财政研究,2010(9)4 杨峻我国现行资源税存在的问题及对策研究J.2009(12)张琪完善我国环境税制度的法律思考J.2006(15)温尚杰我国环境税收制度的现状及对策研究J.2006(7)7 林爱文资源环境与可持续发展J.2005(7)8 黄静对我国现行资源税费制度几个重大问题的探讨J财政与税务,2008,(3)9 林伯强开征资源税对中国经济的影响J.浙江财税与会计,2008,(1)10 孙钢我国资源税费制度存在的问题及改革思路J.税务研究,2007,(11)11 张婕我国资源税改革设计J.税务研究，2007,(11)