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1、从五个方面强化民事行政监督民事、行政检察监督作为一种审判活动的外部监督制约机制，对于保障法院 正确行使审判权，有效维护司法公正，具有不可替代的作用。但在实践中检察机 关在履行民事行政诉讼监督职责过程中遇到了一些困难 在司法体制改革中应 当完善民事行政诉讼监督相关制度。根据民事诉讼法和行政诉讼法的规定，人民检察院对民事审判活动和行政诉 讼活动实行法律监督。十几年来，各级检察机关认真履行职责，依法办理了一批 民事、行政抗诉案件，通过法院再审，纠正了错误裁判，增强了法院裁判的公信 力。实践证明，民事、行政检察监督作为一种审判活动的外部监督制约机制，对 于保障法院正确行使审判权，有效维护司法公正，具有
2、不可替代的作用。但由于 相关法律规定过于笼统，现有规定不够科学等原因，检察机关在履行民事行政诉 讼监督职责过程中遇到了一些困难。主要表现为：法律关于检察监督范围的规定 不够完善；检察机关缺乏发现和了解错误裁判的有效途径；抗诉案件难以及时得 到再审；抗诉再审案件的审级不够明确；抗诉再审案件改判难。这些问题的存在 制约了检察监督职能的发挥。我们认为，在司法体制改革中应当完善民事行政诉 讼监督制度，着重解决以下问题：一、明确规定检察机关可以调取审判卷宗“调卷难”是长期困扰检察机关民事、行政检察工作的问题。审判卷宗记载 了诉讼活动特别是案件审理的具体情况，检察机关要对民事审判和行政诉讼活动 进行监督，
3、必须通过审阅审判卷宗了解诉讼过程和审理情况。而目前不少地方的 法院，却以法无明文规定为由，拒绝检察机关调阅其民事行政审判卷宗，而只允 许检察机关到法院查阅或复印卷宗。根据法律规定，对错误的生效裁判，应由上 级人民检察院按审判监督程序提出抗诉。如果要求上级检察院必须派员到下级法 院所在地阅卷或复印卷宗，将耗费大量的人力、物力、财力。而且，检察机关在 决定是否抗诉之前，必须经过一定的审查程序，其间可能需要多次阅卷，如果不 调取审判卷宗，会带来很多困难和不便。显然，这是不利于民事行政审判监督工 作有效开展的。因此，建议在修改民事诉讼法和行政诉讼法时，明确规定检察机 关审查法院已生效裁判，有权调阅审判
4、卷宗，法院应当配合和提供。二、规范检察机关在民事行政诉讼监督中的调查取证行为通过调查取证，了解法院审理案件的情况以及裁判的合法性，是检察机关履 行监督职责的重要保障。实践中，对于法院的审判活动是否违反法定程序，程序 违法是否影响了判决的公正性，以及审判人员在审理该案件时是否有渎职行为等 等，检察机关只有通过调查取证才有可能了解清楚，这也是检察机关履行民事行 政诉讼监督职责的必要前提。目前，民事诉讼法和行政诉讼法均未明确规定检察 机关的这种调查权，在实践中，有的法院拒绝检察机关进行必要的调查取证，也 有的检察机关开展调查取证不够规范，影响了民事行政法律监督的正常进行。因 此，应根据检察机关履行诉
5、讼监督职责的需要，在修改民事诉讼法和行政诉讼法 时，明确规定人民检察院为了查明人民法院的民事诉讼活动与民事判决、裁定是 否合法，可以向有关单位和组织调取证据、询问证人、了解判决理由以及采取其 他调查措施，人民法院及其他有关部门应当予以配合。从而，使检察机关的民事 行政监督调查权得以规范化和程序化。三、明确规定接受抗诉的法院应当直接审理案件并作出裁判检察机关的民事行政抗诉监督，只有通过上下级法院之间的审级监督才能实 现。实践中，大多数民事行政抗诉案件被接受抗诉的法院函转或裁定发回原审法 院重新审理，影响了再审的公正性。根据司法公正的基本准则，裁判权应当由公 正无偏的机构和人员来行使。原审法院作为
6、具有独立法律人格的审判主体，与再 审结果具有利害关系。虽然法律规定，法院再审本院生效裁判需另行组成合议庭， 但在我国的审判体制下，真正对抗诉再审行使审判权的是法院院长或者审判委员 会。原审法院虽然可以另行组成合议庭，却无法另行指定他人代行院长职责，更 不可能重新组成审判委员会。而院长和审判委员会委员作为法院的重要成员，与 再审案件的结果存在事实上的利害关系。检察机关的抗诉针对的是法院的错误裁 判,由作出错误裁判的法院来纠正自己的错误，比由上级法院来纠正下级法院的 错误要困难得多。“任何人不能当自己案件的法官”，这也是审判制度的通例。 因此，完善民事行政抗诉案件再审制度，必须按照公正原则的要求，
7、明确由接受 抗诉的法院直接审理并作出裁判，防止原审法院自行再审。四、进一步明确民事行政抗诉案件的审理期限审理期限是审判程序的基本要素。检察机关抗诉的对象是已生效的民事行政 裁判。如果抗诉案件久拖不决，不利于社会关系的稳定，也不利于保护公民、组 织的合法权益。根据民事诉讼法第一百八十四条的规定，法院审理抗诉再审案件， 原生效裁判是由一审法院作出的，按照一审程序审理；原生效裁判是由二审法院 作出的，按照二审程序审理。法律同时也规定了法院启动再审后审理一、二审案 件的期限。但是，该法却对法院接到检察机关抗诉后多长时间内启动再审未作规 定，在办案期限中出现不应有的空当，以致实践中检察机关提出抗诉的大多
8、数案 件，法院不能及时启动再审，导致案件长期搁置不审。而法律关于启动再审后的 前述审理期限的规定，事实上也没有得到很好执行。因此，为了提高监督效力和 诉讼效率，建议法律专门规定法院审理民事行政抗诉再审案件的期限，即人民法 院应当自检察机关送达抗诉书之日起，六个月内作出再审判决或者裁定。五、将民事执行纳入检察监督的范围民事诉讼法第十四条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监 督。”一般认为，“民事审判活动”不包括民事判决、裁定的执行活动，因而检 察机关对民事执行程序无权进行监督。但实践表明，民事执行中消极履行职责或 者滥用执行权的现象非常普遍，“执行难”长期以来不能得到很好解决，这与民
9、事执行程序缺乏必要的监督有关。为了惩治执行判决、裁定中的失职、滥权行为， 我国刑法修正案（四）规定了执行判决、裁定失职罪和执行判决、裁定滥用职权 罪。但是，由于执行活动中存在的违法行为大多尚未达到犯罪的程度，因而仅仅 依靠追究少数已构成职务犯罪者，尚不足以保障和监督民事执行的顺利进行。为 此，有必要通过修改民事诉讼法，将民事执行活动明确纳入检察监督的范围，并 规定监督的手段和程序。其中，对于法院在执行活动中所作的裁定，检察机关发 现确有错误的，可以按照审判监督程序提起再审，法院应当进行再审；对于法院 在执行实施中发生的违法情况，检察机关可以采取提出纠正违法意见、建议更换 办案人的方式进行监督。翦改言
从五个方面强化民事行政监督
