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1、山西省财政支农的 现状及对策研究 （一）财政投入资金不足 从1996年到2008年的13年间,山西省财政支农支出占全省GDP的比重非常低,平均比重只有1.10%,与农业的基础地位很不相称。从财政支农支出占财政总支出的比重看,1996-2006,基本上是在7%上下徘徊。印度、泰国等发展中国家农业支出占财政总支出的比重均在15%以上,欧盟2007年的农业预算甚至已经达到预算总额的45%,相比之下,山西省的支农支出占比之低,同样与农业的基础地位极不相称。 农业生产性支出比重过小。数据显示,山西省财政对农业生产的支持力度在逐渐削弱,这将直接影响到农业的发展和农民的增收,也必将影响到新农村建设。农林事业
2、费支出和基本建设支出占财政总支出的比重偏高,且其内部分配结构也有失偏颇,人员经费增长较快,业务经费增长缓慢,造成了一种“有钱养兵,无钱打仗”的局面。农业科技三项费用支出比重过小。联合国粮农组织在1998年粮食及农业状况的报告中指出:20世纪90年代,世界各国农业科研投资占农业总产值比重的平均值约为1%。其中,发展中国家约为0.5%,发达国家约为2%,而美国则高达3%。相比之下,山西省的比重更低,并且低于我国目前0.26%的平均水平。山西省农业科技三项费用比重过低,总量不足,造成农产品科技含量不高,农业整体缺乏竞争力,农业科技成果的转化率偏低。 (三)财政支农资金管理体制不完善 纵横交错的涉农资
3、金分配管理结构致使各部门之间职责不清,对政策的具体理解、执行和资金使用的要求各不相同,相互之间缺乏有机协调,涉农资金投入分散,形不成合力,重复交叉现象严重,难以真正反映农民意愿,最终真正使农民收益的资金并不多;现行支农资金多头管理的体制,导致资金运行中环节多,在途时间长,监督难度大。支农资金层层截留、挪用、侵占、空投等现象较为普遍,实际利用率大打折扣。国家审计署对山西省平遥县、夏县和汾阳市的审计结果显示,不同程度地存在挤占挪用财政支农资金的现象;由于政府间职责不明确,造成资金使用投向混乱。有些应该财政支持或帮助解决的,财政没有支持,如农村村内道路、人畜饮水、环境整治等;有些方面财政应大力支持的
4、,财政支持明显不足,如农民专业合作组织、农村小型水利设施建设等;而有些领域财政资金应该退出的,财政资金仍在支持,如对农业生产领域的支持等。 构建与山西省新农村建设相适应的财政体系 (一)加大财政投入力度,提高财政支农比重1.健全财政投入稳定增长机制,确保财政支农资金来源。首先应将山西财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村,基本建设资金增量主要用于农村,政府征用土地出让收益主要用于农村,提高耕地占用税率新增的税收主要用于农村;其次,尝试建立“以煤哺农”、“以电哺农”的新机制。2.加大财税政策倾斜力度,解决县乡财政困难。县乡财政要摆脱困境,关键是发展经济,把县域经济这块“蛋糕”做大、做实,
5、增强县乡财政的自我“造血”功能。加大对优势明显、规模较大、特色鲜明的区域特色产业的财政补贴和税收政策倾斜力度,坚持主导产业培育、龙头企业建设和县乡财源建设相结合。 3.创新公共设施融资机制,放大农村投资总量。在新农村建设中,财政对农村公共基础设施的投资是一个重要内容,甚至应该成为新农村建设的切入点(林毅夫,2005)。但是,由于财政资金总量上的有限性,使得新农村建设中农村公共基础设施的财政供给明显不足。因此,有必要创新农村公共基础设施的财政融资机制,以财 政资金为引导,吸引私人资本投资于农村公共基础设施。 1.合理确定支农资金分类,促进支农资金整合。根据财政支农目标和重点,适当归并设置支农资金
6、,突出财政支农资金的公共性。将农林水等领域的基本建设投资、支持农业生产类资金等归并基本生产条件类资金。将特大防汛抗旱资金、农作物和森林病虫害防治资金费等归并为抗灾救灾类资金。农村水土保持补助费、退耕还林资金、等归并为生态环境建设类资金。 2.考虑地方财政承受能力,进行科学适度规划。在确定农业建设项目时,上级必须根据本地实际情况,科学适度规划,并充分考虑项目的可行性和财政承受能力,坚持量财力办实事,做到宁可少上一些项目,也要确保上马项目按期完成。地方各级在规划上报投资项目时,也应根据本级财力状况选择继续建设的项目,切忌为争取得到上级资金而把项目报多、报大,把可行性报告搞成可骗性报告。 3.规范财
7、政支农补助渠道,切实提高投资效益。一是实行国库集中收付制度。对于涉农项目建设的财政支农补助,建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中支付为主要形式的财政国库管理制度。形成“管钱的不拨钱,拨钱的不花钱,花钱的不见钱”的财政支农资金管理模式,实现全过程监督,提高财政支农资金的使用效益。二是依托乡镇财税信息化网络,实现财政对农民个人的各种补贴银行存折发放,全部纳入信息化发放范围,这样即可以保证资金安全及时到位,又可减少各部门分头下发,降低补贴资金发放成本。(二)建立并完善新农村建设财政资金的管理体制 1.加大农村基础设施投入,保障农业生态环境。农村基础设施建设滞后是山西城乡差距扩大的直接根源
8、,也是农村加快发展的“瓶颈”,农村基础设施“欠账”很多。财政要重点加强对农村基础设施建设的投入,这也是缩小城乡差别、建设农村小康社会的重要内容。具体包括支持乡村人居环境建设,支持农田水利基本建设、支持农村道路建设。 2.支持农业产业结构调整,大力发展现代农业。对农业产业结构进行战略性调整、大力发展现代农业是增加农民收入的根本途径,具体包括发展农村二、三产业,尤其是农产品加工业。财政可以采取财政担保贷款、财政贴息等方式大力支持农业产业化龙头企业的发展,大幅度提高农业的综合效益;加大对农业科技的投入力度,加强农业科技推广;加快推进农业机械化,促进农业信息化,积极实施“金农”工程。 3.保证农村社会
9、事业投入,促进农村和谐发展。在积极支持农业经济发展的同时,要大力发展农村社会事业,达到经济、社会事业的共同繁荣,促进农村发展的和谐。包括加大对农村义务教育经费的保障力度,支持农村文化事业建设,支持农村社会保障制度建设,特别是要支持建立健全农村最低生活保障制度和农村养老保险制度,支持建立新型农村医疗合作体系。(三)建立并完善财政支持新农村建设的重点保障机制 （四）深化农村税费改革，促进农村经济发展 近几年农村税费改革的效果初步显现，大幅度地减轻了农民的负担，取得了阶段性的成果，由于我国长期扭曲的农村不合理分配关系，农村税费改革不可避免地会乡政府财政收入造成重大冲击，加之各地区的农村税费改革的执行
10、情况和取得的成效参差不齐，基层财政收入不足造成支出的缺口会引发一系列严重后果。农村税费改革的实质是对农村公共产品筹资制度的重新安排。通过重新安排，能够稳定农村公共产品的资金来源，同时从根本上解决农民负担过重、负担反弹等影响农民收入、农村社会稳定的问题。因此，必须坚持“多予、少取、放活”的方针，继续深化农村税费改革，同时加大农村财政的转移支付力度。填补税费改革中发生的财政收支缺口，减少改革的阻力，切实减轻农民负担，规范国家和农民的收入分配体系。 结 论 相对农村固定资产投资，财政支出对农业经济增长的贡献较高，当前我国政府应继续加大农业的财政资金投入力度，保持总量和相对规模的稳定增长。一方面要“合理调整国家资源分配制度”；另一方面，适时调整支农方式，创新支农机制。允许市场资金参与涉及支农服务体系建设，拓展农业发展的市场空间。相信非政府主体的投资行为在一定程度上将盘活农业经济发展活力，还需注意提高财政支农资金的整体使用效率，从质的角度不断探索财政支农支出管理的新机制。建议继续加大财政支农力度，同时更多地进行直接性的投入。如农村的社会保障建设、农村的金融体系建设等等。
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