行政法行政奖励

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1、对行政奖励中有关法律问题的思考 内容摘要：行政奖励是顺应民主政治和市场经济的一种新型行政模式,它能够克 服传统命令服从模式的不足，最大限度调动行政相对人实现行政目标的主动性 和创造性，但是行政奖励也引出了理论上的争议。针对这些争议，笔者主张：职 务不应当作为奖励的方式；行政悬赏应当定位为行政合同行为；对行政奖励不服， 当事人有权行政复议和行政诉讼。关键词：奖励方式 行政悬赏 行政奖励 复议行政 奖励诉讼行政奖励本来并不是个引人注目的问题，但近来几项评奖却引发广泛的争 论，也暴露了我国行政奖励法制化水平偏低的问题，反映出我国行政奖励随意性 过大、“人治”色彩浓重、实体法和程序法严重缺失的问题。这

2、种不公与依法行 政的要求格格不入，也不能发挥行政奖励的应有效果，从而促使笔者全面反思我 国行政奖励的法制化问题。行政奖励是行政主体为了调动和发扬人们的积极性和创造性，依照法定的条 件与程序对作出突出贡献和模范遵纪守法的公务员、行政组织和行政相对人予以 物质和精神鼓励的行政行为。根据奖励的对象不同，行政奖励可分为内部奖励和 外部奖励，前者是对行政系统内部的公务员和机关、机构的奖励，后者是对公民、 法人和其他组织的奖励。传统的行政关系基本上是命令服从模式，行政行为的基本特征就是处罚与 强制。在这种行政关系中，双方对抗性强，导致纠纷不断，增加了行政成本，降 低了行政的效率。另外，把行政相对人简单地看

3、作管理对象还违背了民主政治的 发展方向。顺应政治民主与市场经济的发展，行政管理正在由传统的单方性命令、 强制、制裁模式向服务与合作、指导与沟通模式转变。尤其是随着福利国家和给 付行政观念的确立，行政行为不再固守单方性和强制性的传统，行政合同、行政 指导和行政奖励等权利色彩较弱的方式兴起，更符合民主政治与人权保护的宪政 体制。政府积极寻求与公民的合作，强制方式日渐衰微，激励机制在行政法领域 兴起，行政奖励能够充分挖掘相对人的潜在智力、财力和物力资源，最大限度调 动人们实现行政目标的主动性、积极性和创造性，既提高了行政效率，又使公民 的主体地位受到尊重，体现了深厚的人文主义精神。行政奖励的兴起也引

4、出不少 理论问题，本文仅就其中几个较大的争议提出自己的看法。 关于行政悬赏的性质行政奖励中还有一个有争议的问题是行政悬赏。行政悬赏是行政机关为了特 定的目的而发出要约，并对接受和履行要约的人给予物质奖励的行为。例如，税 务机关为了杜绝偷税漏税现象而向举报人提供悬赏。现在，行政悬赏作为一种行 政手段被越来越多的使用，而且效果良好，但是也引发了一些纠纷，并提出了理 论上的问题，行政悬赏是一种民事行为还是行政行为；如果是行政行为，它又是 哪种行政行为；如果行政机关没有履行悬赏义务的案件，是行政诉讼案件还是民 事案件，是否属于行政诉讼的受案范围等。一种观点认为，行政悬赏是一种民事 行为，提出悬赏条件实

5、际上是一种民法上的要约行为，受奖人接受要约是一种承 诺。例如，举报人的举报行为和行政机关的奖励行为都是履行承诺的行为，行政主体不兑现要约是违背了民法上的诚实信 用原则，侵犯了受奖人的民事权利，因此法院应当立为民事案件，适用民法和民 事诉讼法；另一种观点主张行政主体的悬赏行为是不同于民事主体的悬赏行为， 行政悬赏是在履行行政职能，目的是实现特定的行政目的，因此它属于行政行为 的范畴。对此，有人进一步认定它是一种特殊的行政奖励行为，但也有人认为它 属行政合同行为。笔者认为它是一种行政行为，无论在主体上还是在行为内容上， 它都具备了行政行为的基本特征，行政悬赏是民事行为的观点仅看到它要约与承 诺关系

6、，而忽视了它的行政性质。行政行为区别于民事行为在于它是行政机关为 了特定的行政目的而实施的具有法律效果的职务性行为，例如，公安机关为了侦 破重大案件而向提供线索的人悬赏，完全不同于个人为了找回丢失物而承诺的悬 赏，它的主体是国家行政机关，行为目的是特定的行政目标，行为内容是履行行 政职务，因此，完全符合行政行为的特征。但它不属于行政奖励行为，因为它完 全不具备奖励的前提，也不能适用奖励的原则和程序，如税务机关向消费者提供 有奖发票，并非以先进事迹或者突出贡献为前提，也不是按照行政奖励的程序来 实施的。笔者以为，它是一种特殊的行政合同行为，它不仅具有行政性，同时还 具有合同性，它适用了要约与承诺

7、的方式，双方当事人是在自愿基础上意思表示 一致，确立了彼此之间的义务，因此，它是行政合同行为。 职务作为奖励方式的质疑职务是指公民所担当的领导性职位，这里所讲的职务既包括行政机关内部的 职务，也包括企事业单位的职务，如局长、处长、所长、校长、厂长、经理等。 到目前为止，我国法律并未规定奖励职务，但有些行政机关往往变相地把职务作 为奖品一样来奖励。不少学者对职务作为奖励方式持怀疑态度。有人认为，根据人才管理的“能 级原则”，任职的依据除德、勤、绩外，主要看工作能力。根据激励理论，受奖 的依据则主要是干部职工的工作成绩，因此任职和受奖，完全是范畴不同的两码 事。在工作实践中，工作能力往往通过工作成

8、绩表现出来，所以两者既有区别又 有联系，也就出现了一些干部在受奖的同时又得到提升。但在实施奖励时，却不 能因此而混淆了应当区分的严格界限。应做到“职以能授，爵以功赏”。还有人 认为：官阶和官位不是用来奖赏下属的，其设置完全是行政机关履行职责的需要； 从我国实际情况来看，晋级和晋职虽是常见的奖励形式，但“形式”不等于“内 容”，如果将晋级和晋职作为行政奖励的实质内容予以看待，那么在理论上可能 会造成目的和手段的错位，无形中为“加官进爵”、“步步高升”等错误思想提供 滋生蔓延的理论土壤；晋级和晋职所带来的最直观的后果无非是精神上的鼓励和 工资以及其他各方面待遇的提高，这依然没有超出精神利益和物质利

9、益的范畴。笔者赞同这种意见，但是，还有一点理由来补充：担任某一职务，通常需要 具备多方面的条件，如政治觉悟高、管理能力强、善于协调人际关系、身体健康、 精力充沛等，然而，受奖励者往往是某一方面突出，如擅长科研，但其他方面则 平平，如果硬是让他担任一定职务，则往往不能胜任，这样既不利于所在单位的 工作开展，也不利于发挥本人的专业特长。把职务作为奖励内容的根本原因在于 我国传统中的官本位思想。行政奖励的救济“有权利必有救济”、“无救济则无权利”已成为一条法律公理。行政救济是 在行政相对人的合法权益受到侵害的情况下，行政相对人通过法定的途径与程序 保护自身权益的手段。行政救济的手段、方法通常有行政复

10、议、行政诉讼、申诉、 撤销，变更、责令赔偿损失、实施某一行为等。在我国的行政法体系中，行政主体实施的具体行为，大多有相应的救济的手 段和方式。对于行政奖励行为，本应与行政处罚设定同等明确的救济权，即在行 政复议法、行政诉讼法和国家赔偿法中规定对行政奖励的行政救济。但 实际上在行政复议法第六条列举的 11 种具体行政行为中并没有行政奖励。 行政诉讼法第十一条的规定受案范围中，也未将行政奖励明确纳入到其中， 国家赔偿法也未明确将侵犯受奖权列入赔偿范围。因而，能否对行政奖励提 出行政复议和行政诉讼并获得国家赔偿存在一些争议。有人认为，行政奖励作为 一种赋权行为，它对相对人是有利的，因而相对人不会对其

11、申请行政复议或提起 行政诉讼，行政奖励既然未被明确规定为可以提起行政复议和诉讼，就不宜提倡 行政奖励的可复议性和可诉性。但也有人认为，仅从行政复议法和行政诉讼法的 受案范围来确定行政奖励的可诉性是不够的，其可诉性离不开行政奖励的性质及 行政诉讼的原理，离不开我国行政诉讼制度的实际。根据行政法的一般理论，判断一个行政行为是否具有可复议性和可诉性，应 当同时使用以下标准，即职权标准、权益受损害标准、违法行为标准等。行政奖 励是否具有可诉性，首先要看行政奖励是否符合这几个标准：首先，行政奖励是 行使行政职权的具体行政行为。有一种观点认为，行政奖励对于所有人都具有一 种引导、鼓励作用，因此它属于行政指

12、导行为，行政指导行为又属于事实行为。 诚然，事实行为是与法律行为相对的一种行政活动，按照行政复议法和行 政诉讼法的规定，只能对法律行为提起行政复议和诉讼。但是，笔者认为，这 种观点似是而非，尽管行政奖励对于社会公众的行为具有指导作用，但它是行政 机关依法作出的对于受奖人能够产生法律上的权利和利益的行为，因此它是一种 法律行为，把行政奖励行为视为行政事实行为的观点则将行政奖励对于受奖人的 意义与对社会的意义混为一谈。其次，行政奖励对行政相对人的权益产生实际影 响。最后，行政奖励行政过程中必然存在着违法行政的可能。从上述三个标准分 析，行政奖励行为具备了可复议性和可诉性。另外，尽管行政复议法第六条

13、没有明确规定行政奖励属于复议范围，但第十 一项规定：“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”可以复议。 行政奖励是具体行政行为之一，因而，完全可以依据第十一项提起复议。行政诉 讼法也是如此，第十一条第一款第八项规定，对于侵犯人身权和财产权的其他行 政行为可以提起行政诉讼。而违法行政奖励正是侵犯了相对人的人身权或财产 权，因而这一规定为行政奖励诉讼提供了法律依据。我国行政诉讼法第十二 条和最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释 第一条对不可诉的行政行为进行了明确列举和界定，可以看出，我国行政诉讼法 虽未明确地将行政奖励纳入行政诉讼的受案范围，但是也未将行政奖励列入其

14、排 除范围。从逻辑学角度理解，只要一个法定的具体行政行为不属于不可诉的行政 行为，那么它必然落入可诉性的行政行为的范围。国家赔偿法规定，违法行 政行为侵犯行政相对人的财产权和人身权的，受害人可以获得国家赔偿，国家赔 偿中的人身权仅限于人身自由和生命健康，因此如果行政奖励侵犯了财产权，受 害人可以申请赔偿。但行政奖励不可能侵犯人身自由和生命健康，只会侵犯荣誉 权，对于侵犯荣誉权的，受害人则不得申请赔偿。在行政奖励救济问题上，以下两个问题应当注意：第一，关于内部行政奖励 。行政复议法、行政诉讼法和国家赔偿法都明确将内部行政行为排除 于受案范围，也就是说内部行政奖励不具有可复议性和可诉性，也不能申请

15、国家 赔偿。但这并不意味着内部行政奖励就不存在救济途径，异议人可以依据公务员 法的有关规定，提起申诉。第二，关于自由裁量行政奖励。依据行政诉讼法，人 民法院只对行政行为的合法性进行审查，而不对其合理性进行审查，因此，自由 裁量的行政奖励不具有可诉性。自由裁量行政奖励会出现不合理问题，但不会产 生违法性，不导致国家赔偿。但当事人可以选择行政复议等救济途径，因为行政 复议可以对行政行为的合法性和合理性进行审查。例如，1999 年 5 月，咸阳市 秦都区沣东镇绍家村发生翻船事故，沣东镇八家村村民马随意等人赶到现场，将 落水者全部搭救上岸，事后沣东镇人民政府召开表彰大会，5 位村民领到了荣誉 证书和

16、200元到 500元不等的奖金，对马随意等 9人给以口头表扬。马随意认为 自己见义勇为的行为没有得到应有的奖励，马随意一纸诉状将镇政府告到秦都区 人民法院，要求镇政府赔偿精神损失费并承担诉讼费 3800元，并书面赔礼道歉。 本案就是一个行政奖励的合理性问题，而不是合法性问题，因而马随意应当选择 行政复议来救济自己的权利。论行政法中的行政奖励制度 摘要:行政奖励在我国目前经济快速发展的大环境下堪称为一种新型的、功效显 著的管理手段。与带有强制性、制裁性的行政行为相比 ,它具有将国家管理目标 寓于积极的诱导、鼓励中去实现的特点。它还体现为将成绩与利益、奉献与所得 合理、正当的联结挂钩,用政府的鼓励

17、措施推动经济的发展。以往行政法学的研 究对于行政奖励没有足够的重视。今天将行政奖励纳入行政法律行为并加以规范, 是势在必行的措施。关键词:行政奖励;行政行为;法律行为一、关于行政奖励含义的思考 从行政法学的角度考证“行政奖励”的含义。按照学界的通行说法 ,行政奖励是 指行政主体为了表彰先进、激励后进,充分调动和激发人们的积极性和创造性,依 照法定条件和程序,对为国家、人民和社会作出突出贡献或模范地遵纪守法的行 政相对人,给予物质的或精神的奖励的具体行政行为。长期以来,行政奖励被认为 是行政主体施以行政相对人的恩惠 ,加之法律对于行政奖励规定的粗糙、不利于 操作等这些思想观念的教化和法律缺位的综

18、合效用,导致行政相对人不知要、不 敢要更不知如何要行政奖励的困局。要解开这一困局,必须首先转变观念,因为观 念是认识事物的先导。在福利国家、服务行政成为世界潮流的今天 ,行政奖励不 应是也不再是行政机关施以的恩惠,而成为其施政的重要手段之一,继而成为行政 相对人所拥有的一项可期待的权利。二、关于行政奖励性质的思考 在国内学界,关于行政奖励的性质,学者们也是见仁见智。而为大家所公认的行政 奖励性质主要是 :(1)体现了社会主义行政法的民主性质 ;(2)体现了社会主义行政 法建设物质文明、精神文明的多方面功能;(3)体现了社会主义行政法对广大公民 的教育作用。上述对于行政奖励性质的阐述更多的是出于

19、一种行政学的视角 ,而 非行政法学的视角。进入20世纪90 年代后,学者们开始注重从行政法学的角度 来研究和论述行政奖励的性质。如姜明安教授认为:“行政奖励是行政主体依照 行政法律规范针对特定的行政相对人实施的,每一个行政奖励决定,都直接关系到 改变相对人的权利和义务,导致实施行政奖励行为的行政主体与受奖励者之间的 行政法律关系的发生。”1也就是说,他认为行政奖励的性质为具体行政行为。而 崔卓兰教授则另辟蹊径地认为行政奖励在性质上属于一种非强制行政行为。从上 述两位学者的论述中我们可以得知,学者们已开始注重对行政奖励的性质作行政 法学上的研究与论述。综上所述,我认为对行政奖励的性质可以作如下总

20、结。(一) 行政奖励是具体行政行为 众所周知,我国行政诉讼法规定的具体行政行为是指:“国家行政机关和行政机关 工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人 ,在行政管理活 动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项做出 的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”而行政奖励无疑符合 这一特征。这是因为:(1) 行政奖励是由行政主体依法实施的行政职权行为。尽管当代的行政法学的范 式已经由国家行政向公共行政转变,传统的行政主体的理论,即行政机关和法律法 规授权的组织的观点已经遭到学者的质疑,并提出承担社会公共管理和公共服务 职能的非政府性社会公共组织作

21、为行政主体的可能性与必要性,但是,从我国目前 的行政奖励行为实践来看,行政奖励还是主要由中央政府和地方政府及其各自的 职能部门做出,这又主要体现为行政奖励法规、规章的制定及行政奖励的付诸实 施等方面。(2) 行政奖励是指向行政相对人并对其权利产生实际影响的法律行为。一项行政 行为的做出,有主体必然有与其对应的客体。行政相对人作为行政奖励行为的承 受者应该是无可争议的。争论之焦点在于行政奖励是否会对相对人的权益有实际 影响。我们知道,现代行政法的重要理念即在于从传统的保护相对人的权利扩展 到保护相对人的利益,这不仅是世界各国遵循充分、无遗漏保障公民合法权益的 宪政要求,也是出于现代行政权不断膨胀

22、触及公民及社会生活的方方面面而需要 加以控制、实现依法行政的必要。再者,行政奖励从某种程度上讲是行政主体对 有限的荣誉资源的一种分配、配置,或者说是行政奖励相对人享有的一种可期待 利益,这就必然会涉及分配的平等性问题,也当然地会对相对人的权利、利益产生 实际的影响。(二) 行政行为是外部行政行为 内部行政行为与外部行政行为之划分方法,虽然在国外和我国台湾省行政法学著 作中难寻,但是由于我国行政法学研究重点有着从行政组织法到行政行为法转移 的历程,因而这一划分方法已为我国行政法学界所认可。行政奖励属于外部行政 行为主要基于以下考虑。(1)从行政行为的作用对象来看,如前所述,行政奖励是针对公民、法

23、人及其他组织 的,而将行政机关及其工作人员排除在外,因而针对公务员的所谓内部奖励并不属 于本文探讨的行政奖励的范畴。(2)从行政法律关系来看,行政奖励所形成的法律关系不同于行政系统内部形成的 隶属关系,因而行政奖励属于外部行政行为。(3) 从效力范围及适用的法律来看 ,行政奖励的做出不及于行政系统内部 ,而是及 于“外部的”行政相对人;适用的法律并非规范行政系统内部的行政组织法,而是 适用监督外部行政行为的行政行为法,故行政奖励属于外部行政行为。(三) 行政奖励是赋权性行政行为 我们知道,行政奖励行为显然不同于具有无偿性、强制性的行政征收行为,也不同 于某种程度的、解禁的行政许可行为,更区别于

24、带有惩罚性质的行政处罚行为,行 政奖励的最大特点即在于其内容的赋权性。行政奖励 ,无论从表面还是从实质而 言,都是赋予相对人某种权利 ,这种权利可以是物质的 ,也可以是精神的 ,或者二者 兼具。行政奖励的赋权性主要体现在两个方面:一是赋予行政相对人额外的权利, 如国家对在科学技术研究领域有突出贡献的相对人给予的科技奖励、奥运奖励等; 二是减免行政相对人普遍的义务,最为典型的是我国的税收优惠,如减税、免税、 出口退税等。（四）行政奖励是非强制行政行为 传统的行政法理念认为,行政主体的行为是一种以国家强制力为后盾的、以命令 服从为特征的强制行为,但随着政府职能的转变,现代行政法理念已经昭示 ,传统

25、 的强制性行政行为已经无法涵盖公法行为的全部,社会经济生活的复杂性也使得 行政主体需要广泛采用强制以外的非强制方式来干预经济。行政奖励就是一种迥 异于传统的强制行政行为方式的新型的、有效的非强制行政行为。其目的是通过 引入竞争机制,鼓励先进,鞭策后进,表彰对国家和社会有贡献的行为 ,充分调动和 激发人们的积极性和创造性。因而它“与具有强制性的行政命令等行为不同 ,行 政奖励属非强制行政行为范畴,它不再强调行政主体的权威和强力作用,更多地尊 重行政相对人的意思自治和选择自由。行政奖励主要通过利益驱动机制 ,向特定 的行政相对人施以作用和影响,并谋求其为一定作为或不作为,从而达到一定的行 政目的。

26、至于行政相对人是否愿意按行政主体意愿行事,则听凭其自由选择,行政 主体没有强制权力作用的空间”2。三、关于行政奖励救济的思考 行政奖励的相对人不服行政奖励授予主体的决定时能否提起行政诉讼 ?这在行政 法学界来说应该不是一个问题,因为现代行政法治的根本要求就在于行政主体的 一切影响行政相对人合法权益的行政行为必须受到司法审查而不能为所欲为。现 代法治理念昭示我们,“无救济即无权利”,“救济胜于权利”。为了遵循和顺应充 分无遗漏地保护公民一切合法权益的宪政要求和世界潮流,相应地,在行政法领域 即是保护行政相对人的合法权益,现代法治国家都为此做出了有效的制度安排。 我国也在继承、借鉴发达国家的经验基

27、础上,结合本国国情,建立了诸如行政复议、 行政诉讼、国家赔偿、信访申诉等救济体系,为相对人的权利救济提供了制度上 的保障。相对于其他行政行为的救济而言,行政奖励的救济问题在法学界还未引 起足够的重视。在此,本文仅对行政奖励的可诉性作简要剖析。（一）现代行政法治要求“有行政损害必有救济” “有损害必有救济”是法治的基本要求之一 ,故而“有行政损害必有救济”也应 该是现代行政法治的基本内涵。行政奖励是国家依法赋予行政相对人的一项法定 权利,由于国家在某种程度上垄断了行政奖励的授予权这一稀缺资源,再加上行政 相对人获得该奖励具有不可预测性,故而行政主体对于行政奖励的做出与否,以及 奖励的多寡直接影响

28、到了相对人的合法权益,因此,必须赋予行政奖励相对人以行 政诉讼权。（二）现代行政民主化趋势的要求 长久以来,行政法被当做行政管理的法,是行政机关用来“对付”行政相对人的法。 追求行政效率,是当时行政机关的甚至法学界的“共识”,行政相对人毫无民主可 言。随着现代民主精神在世界范围内的涤荡,我国行政法学界也开始对行政法的 宗旨加以重新定位 ,呼吁行政的民主化 ,行政机关也逐渐注重行政方式的民主化 , 行政相对人对不服行政奖励的行政行为以提起诉讼的方式监督行政行为 ,是行政 民主化的内在要求和绝佳途径。（三）实定法并未排除对行政奖励的救济在我国 ,一项行政行为是否可诉的实定法上的依据 ,或者说现实的

29、可诉性取决于 行政诉讼法中的有关受案范围的规定。虽然行政诉讼法第十一条并未明 确列举行政奖励在受案范围之内,但行政诉讼法第十二条也并未明确将其列 入排除范围。根据“法无明文禁止即授权”的普适法理 ,我们可以将第十一条的 规定视作为今后扩大行政诉讼受案范围留出空间 ,而将第十二条的未作禁止之规 定视作对行政奖励相对人的行政诉权的授予。四、关于行政奖励规制的思考 正如袁曙宏教授所言:“赏与罚,是矛盾的对立统一,是行政管理手段的两个方面。 如果我们疏于规范奖励,严于规范处罚,就像我们轻视奖励、重视处罚一样会犯不 可挽回的错误。”3因此,行政奖励也必须受到法律的规范和制约 ,这不仅是法治 原则的基本要

30、求,也是纠正当前行政奖励行为极为混乱的局面的迫切之需。下面 笔者对当前行政奖励方面存在的问题及其规制方向作简单阐述。（一）行政奖励的法律规范阙如 行政奖励作为一种新型的行政管理行为,存在着法律缺位、于法无据的严重隐患。 在现实生活中,由于行政机关仍然残存着“官本位”思想,认为行政奖励是给予行 政相对人以恩 惠,是授予利益而非侵害权利,故而不需要有法律上的依据或授权。然而正如法谚 所云,无法律即无行政,法律永远都应当是行政的“师出之名”。我认为对行政主体 实施的行为是否需要有明确的法律依据,是否需要给予较为严格的法律制约,应取 决于该行为是否影响行政相对人的权益,而不论该行为是侵害行为还是授益行

31、为, 是消极行为还是积极行为。换句话说,对任何影响行政相对人权益的行政行为都 必须进行法制规范,行政奖励也不例外。而且实践也充分证明了行政奖励没有法 律依据的尴尬:我国迄今为止尚未制定一部统一的奖励见义勇为的法律规范,致使 见死不救现象屡遭曝光,使对道德沦丧的谴责和道德回归的呼唤遭遇了法律缺位 的尴尬而显得苍白无力。（二）行政奖励的授予极为混乱 体制的不规范和法制的不健全,导致我国当前的行政奖励的授予处于一种极为混 乱的局面。主要体现在:行政奖励的授予主体界定不清,多头奖励、滥施奖励现象 突出;行政奖励的授予条件不明,导致奖励不公开、不公正的现象屡禁不止;行政奖 励名目繁多、层次不明,甚至有名

32、无实,导致行政奖励的信誉大打折扣。有鉴于此, 笔者以为,必须从整体上对有关行政奖励的行政法律（法规、规章等）作一次彻底的 清查,真正做到体系化、公开化、法治化,唯有如此,才能真正体现行政奖励这一新 型行政行为不可替代的作用与价值。（三）行政奖励的受益主体滥用权力 与许多法律制度的创建与完善相似,行政奖励也是民众权利意识觉醒的产物。自 从1998年浙江杭州的王日忠因举报少获奖励而提起行政诉讼以来,全国范围内的 有关行政奖励的行政诉讼已经“见怪不怪”,这无疑对督促行政机关依法行政,重 塑政府形象、建设法治政府有着积极的推动作用。但是类似的行为也不可避免地 存在着滥用权力的现象,这也当然不利于整个社

33、会和公民的法治素养的培育和提 升。为此,行政相对人在接受、申请行政奖励,享受权利的同时,也必须负担一定的 义务,主要体现为相对人依法如实申请奖励。参考文献:姜明安，等.行政法与行政诉讼法M.北京:北京大学出版社,高等教育出版社,2005.2傅红伟.行政奖励研究M.北京:北京大学出版社,2003.袁曙宏.社会变革中的行政法制M.北京:法律出版社,2001.论行政奖励的立法规制摘 要由于传统法学理论忽视奖励对社会的调整作用、立法机关对奖励机制存 在偏见等原因,我国立法对行政奖励的规制很不完善,有必要对行政奖励进行规制 以制约行政主体滥用权力 ,依据其他规范性文件和自由裁量权实施某些行政奖 励。行政

34、奖励客体应当包括政府认可的非义务行为、仅通过强制手段无法实现行 政目标的义务性行为和对行为结果无法控制的义务性行为。在行政奖励立法时应 当充分考虑行政奖励的功能,分析影响行政奖励方式的因素,如受激励群体的偏好, 成本与效益的分析,是否违反法律、社会公德和其他更重要的利益等。关键词行政奖励;规制方式;奖励客体;奖励方式20世纪以来,随着行政主体职能的转变、民主政治的推行和社会主义市场 经济的逐步成熟,政府行使职能的方式发生了较大变化。越来越多手段柔和,带有 引导、协商、鼓励性质的非强制行政行为被用来管理社会、服务行政相对人。行 政奖励作为非强制行政行为的一种,“在形式上具有实现行政目标的有用性和

35、功 利性等价值功能,在本质上则具有民主、平衡、合作等良好品质,蕴含着深厚的人 文主义精神”1。因此,尽管行政法学界对行政奖励的性质等理论问题还存在激 烈的争论,但在实践中行政奖励已经在我国经济建设、社会管理等方面发挥着积 极的作用。然而,由于传统法学理论忽视奖励对社会的调整作用、立法机关错误地认 为奖励手段并不会侵害相对人的直接权益等原因,我国行政奖励立法很不完善。 我国至今没有颁布与行政处罚法同位阶的法典对行政奖励进行统一明确的规 定,而单行性的法律、法规对某一方面行政奖励的调整又比较抽象模糊,难以真正 发挥法律的指引和强制作用,如大气污染防治法第8条第 2款规定:“在防治 大气污染、保护和

36、改善大气环境方面成绩显著的单位和个人,由各级人民政府给 予奖励。”该规定并未就奖励主体、奖励方式、受奖行为的要求等作出具体的规 定。因此,行政主体在实践中运用行政奖励这一手段时缺乏有效的约束,乱奖励的 情况屡见不鲜;相对人对奖励的条件和方式等也无从知晓,在受奖权利受到侵害的 情况下难以维护自身的合法权益,这样导致行政奖励的作用难以彰显甚至出现负 面效应。案例一:近年来,国家和地方政府为了振兴体育事业 ,不惜重金奖励优秀运动 员。据中新社 2006年1月 28日报道,中共成都市委、成都市人民政府决定,奖励 夺得澳网冠军的成都运动员郑洁、晏紫各 20 万元人民币,并奖励她们原就读的学 校各 10万

37、元。除此之外,编制转正、级别提干、升学也是非常吸引人的诱饵,如刘 翔在夺得奥运会男子 110 米栏冠军后就被推荐免试直升华东师范大学研究生硕 博连读。体育健儿历尽艰辛,为国争光,行政主体通过行政奖励的方式鼓励运动员再接 再厉,激励更多的运动员争取更多更高的荣誉,本无可厚非。然而,行政奖励的标准 是什么?有没有必要规定物质奖励的限额?以职务安排、升学名额的方式奖励是否 合理?案例二:南京日报2005 年 9 月 15 日报道,南京市工商局制定了关于建 立健全全市工商系统预防与惩治腐败体系的意见 ,规定廉政勤政方面的先进典 型在退休后可望一次拿到大约 20万元的奖励。据悉,浙江宁波、湖南浏阳等地区

38、 也在试行廉政保证金制度。这一消息引起了社会的广泛关注,有人认为公务员清廉勤政是理所应当的,在 工资之外没有必要花费大笔的国家财政另行奖励;也有人认为推行公务廉政金制 度是从制度上防止和反对腐败的有益实践。由此可见,我国对行政奖励的立法规定过于粗糙甚至缺位,导致行政主体和相 对人无章可循,进而导致人们对行政奖励主体的奖励方式、幅度等问题的合法性、 合理性产生怀疑。下文将试图对行政奖励立法规制中的几个问题作一探讨。一、行政奖励的法律规制方式 我国行政法学界对是否有必要对行政奖励进行法律规制存在争议。有学者认 为,行政奖励是受益性行政行为 ,对行政相对人不会造成直接的侵害 ,因而可以在 没有法律依

39、据的情况下实施,而也有学者认为行政奖励有侵害社会公益的可能性, 在实施任何行政奖励行为时都必须有明确的法律依据。笔者认为这两种观点都欠 准确。（一）有必要对行政奖励进行法律规制1. 行政奖励对于受奖人是受益性的 ,而对于社会公众而言则有可能是侵益性 的。因为行政主体应当是公共利益的维护者,实施行政活动的目的之一在于维护、 增加和合理分配公共利益。行政主体所给予行政相对人的物质利益来源于国家财 政收入,而国家的财政收入主要来源于公民、法人及其他社会组织交纳的税收和 费用。因此,如果不能合理实施行政奖励,就会将其他社会主体的物质利益不恰当 地分配给相对人。非物质荣誉资源亦是如此。 2.有利于明确行

40、政主体的职责,强化 行政相对人的权利观念。长期以来,在我国行政奖励实践中,有些行政主体根本不 将行政奖励视为行政相对人的法定权利,而认为是对相对人的恩赐,同时相对人也 缺乏应有的权利意识,从而使得相对人的受奖权利得不到有效保障,这在一定程度 上与法律规定的模糊是分不开的。通过法律对行政奖励的条件、程序、方式等事 项的规定,不仅可以明确行政主体的职责,而且可以强化相对人保护荣誉权的意识, 使相对人的受奖权利得到保障。 3.有利于制约行政主体滥用权力。德国历史学家 弗里德里希迈内克指出：“一个被授予权力的人总是面临着滥用权力的诱惑，面 临着逾越正义和道德界线的诱惑。”2行政主体作为公共利益的代表者

41、,应当考虑 实现公共利益的最大化,但是现实中,作为代议机关的行政主体及其公务人员也在 追求自身利益的最大化。某些行政主体往往将行政奖励作为权力寻租的手段 ,而 我国目前行政体制改革尚未完成,行政决策机制尚欠完备,行政行为的科学性、合 理性尚存疑问,所以有必要通过法律手段规范行政奖励行为。（二）可以依据其他规范性文件和自由裁量权实施某些行政奖励 由于我国人多地广,政治经济发展不平衡,再加上法律、法规还很不完善,所有规范性文件不可能都由最高国家权力机关制定,因此,我国建立了多层次的法律体 系。随着行政主体职能的扩张,行政事务急剧增加,实践中急需运用大量的行政奖 励来实现行政管理目标。传统行政法治观

42、念在规范和制约行政权力方面已经显得 力不从心,而总体看来,行政奖励相对于其他行政行为 ,在一般情况下侵害性要小 得多。因此,在法律缺位时,应当允许法规、规章甚至其他规范性文件对行政奖励 予以规制。这可以在法律上找到依据。根据中华人民共和国立法法的规定 , 地方国家权力机关和地方国家行政机关也有权根据法律规定和实际需要制定某 些有可能轻微影响公民一般权利义务的规范性文件。因此,在对行政奖励立法时, 可以参照行政处罚法的方法规定在法律、法规、规章以及其他规范性文件中对不 同性质的行政奖励予以规范。在以上法律文件都缺位的时候 ,行政主体可以依据 行政法治原则,运用行政自由裁量权作出行政奖励。笔者认为

43、,可以在立法中根据 受奖行为对社会侵害的可能性和程度大小如物质奖励的数额、奖励方式、奖励范 围等,将受奖行为区分为法定的受奖行为和裁定的受奖行为,对前者的奖励要基于 明确的法律规定,而对后者的奖励则仅需要在法律原则规定的情况下作出。二、行政奖励的客体法律关系客体是指法律关系的主体的权利、义务所指向、影响、作用的对象 3。行政奖励法律关系的客体是受奖行为,对受奖行为的科学界定有利于明确行 政奖励的外延,针对不同类型受奖行为的特性实施有效的奖励。有学者试图从受 奖行为的性质、特征、本质等方面入手进行界定,如李友根教授根据受奖行为的 分布领域指出奖励的对象基本包括:科学研究成果和技术发明创造成果;在

44、本职工 作中做出的突出贡献;检举揭发或制止违法行为的有功行为等4。应松年等学者 也反复强调“一般而言,行政奖励是对有突出贡献的单位和个人”,“行政奖励的 缘由通常是对国家和社会做出重大贡献” 5。而现行法律在对奖励条件进行限 定时大多使用“做出贡献”、“成绩显著”等语词进行表述,如教育法第十三 条规定:“国家对发展教育做出突出贡献的组织和个人,给予奖励。”由此我们不难 发现,我国理论界和立法界普遍将受奖行为等同于先进行为。笔者认为,在实践中用“突出贡献”、“成绩显著”、“重大牺牲”等表达先进 行为的语词来界定受奖行为并不妥当: 1.“先进”一词内涵模糊。社会价值标准 是不断变化的,同一行为在不

45、同时期可能会受到不同的评价。某一行为在前一时 期可能是备受推崇的先进行为,在后一时期可能就属于普通行为而不值一提。我 国正处在剧烈的社会转型时期,社会价值体系也处于巨大的变化之中,所以以“先 进”这一抽象概念来表达受奖行为不利于行政主体和相对人把握。2.不利于对行 政主体进行有效制约。人们对行为先进与否的判断具有主观性 ,不同主体对行为 的评价可能不同,特别是对争议较大的行为能否被界定为受奖行为,在一定程度上 与行政主体的价值偏好和利益权衡有关。而行政奖励需要消耗行政主体的有限资 源,政府将行政奖励作为施政手段,应当是基于施政目标在充分考虑受奖行为对于 社会发展积极意义的基础上权衡利弊的结果,

46、以这一抽象的词语限制受奖行为不 利于监督行政主体实施奖励的合理性。3.实践中,我们不难发现,有一些并非先进 的行为也被纳入受奖范围。如我国人口与计划生育法第17 条规定:“公民有 生育的权利,也有依法实行计划生育的义务”,但同时在该法第 4 章中也规定了多 种奖励办法,通过行政奖励保障行政相对人履行计划生育的法定义务。再比如依 法缴纳税费是公民的义务,而实践中又规定了税收优惠制度用以引导国家的资源 流向,促进经济发展 ,实现行政目标。计划生育和缴纳税费本是公民的法定义务 , 然而法律实践却将二者都列为奖励的客体,而且奖励的积极效果显而易见,可见先 进行为并不能涵盖受奖行为的外延。人们把行政奖励

47、的客体界定为先进行为是对传统观念的盲目遵循 ,认为行政 奖励是对先进行为的嘉奖,而如果奖励的行为不是先进行为就有违社会正义,这是 对行政奖励功能的狭隘理解。事实上 ,现代行政法中,行政奖励与行政处罚一样 , 都是且仅是为了实现一定行政管理目标的行政手段。行政奖励的目的在于充分调 动和激发人们的积极性与创造性,激励更多的单位或者个人为国家、社会做出更 大贡献,促使受奖人做出的行为符合政府的施政目标。因此,只要奖励能促使人们 实施符合行政管理目标的行为,并且该奖励符合其他要素,即使不是所谓的先进行 为,也完全有可能被纳入行政奖励客体的范畴。笔者以为受奖行为可以包括以下 3个方面:1. 政府认可的非

48、义务行为。传统法学理论在描述法律对社会机制进行调整时, 着眼于指出法律通过规定主体的权利和义务,并以国家强制力制裁违反义务的行 为,将主体的行为纳入法律轨道,从而建立和维护法律秩序,实现法律的目的6。理 论上讲,法律可以将所有行为都界定为人们的义务,从而以强制的手段予以保障实 施。然而广大主体的行为水平在特定时期是有限和稳定的 ,如果义务的标准超过 了广大主体的实际水平,在实践中就会难以施行 ,人们要么规避法律,要么置之不 理,如果不能承受过重的义务负担,就有可能会影响社会的稳定。因此,义务的标准 的设置应当符合义务主体的实际承受能力。这样看来 ,强制手段必定对那部分超 出义务的行为无能为力,

49、而如果将其纳入奖励的范畴,行为人会因受到激励从而积 极实施该行为。当然,奖励是需要成本的,行政奖励主体需要动用有限的政府资源 对行为人实施奖励。如果对所有非义务行为不加选择地进行奖励 ,势必会使政府 背上承重的负担。所以行政奖励立法者在设定行政奖励时必须考虑对投入收益 的博弈。对于那些无须奖励即可实施良好的先进行为和即使奖励也暂时难以实施 的行为,政府就无须将其列入奖励的客体。2.仅通过强制手段无法实现行政目标的 义务性行为。处罚和强制手段作为确保行政目标得以实现的一种手段 ,往往给人 以冷冰冰的感觉。再加上由于我国民众缺乏维护权利的法律意识 ,也缺乏履行义 务的主动性和自觉性,相对人可能不理

50、会法律义务,即使通过强制的方式强迫履行 也无法达到行政主体期望的效果。通过行政奖励引导、鼓励行政相对人履行义务, 对模范履行义务的行为加以肯定和鼓励,可以带动更多的行政相对人积极、主动 地履行法定义务。3.对行为结果无法控制的义务性行为。在很多法律关系中,其主 体的权利和义务所指向的对象是行为结果。然而有些法律在对某些行为的结果进 行义务设定时比较为难,因为行为主体所指向的对象个体差异很大,难以确定义务 主体行为的平均结果。比如,教师工作的对象是学生,学生的个体差异很大,难以估 量教师教学效果的平均状况,从而也就很难对教师教学效果作确定的要求。再譬 如政府官员的工作环境在地理、经济基础、群众观

51、念等方面差异也很大 ,不可能 要求所有的政府官员取得相同的政绩。所以,立法只能对行为的基本要求进行确 定,同时辅以奖励性措施激励行为主体在实现基本义务的基础上积极进取,争取更 好的行为效果。三、行政奖励的方式尽管现实中存在精神奖励、物质奖励或授权性奖励等诸多行政奖励的方式 , 但立法对特定种类的受奖行为给予何种奖励等级、何种形式、何种幅度大多不明 确。实践中,行政主体奖励的随意度较大,有时并不考虑奖励方式的社会效果,甚至 个人的喜好或心情都可以影响奖励的方式、数额等。这样使得相对人难以了解政 府的价值追求,对自己实施的受奖行为所能获得的权益也难以预见,从而影响了奖 励的激励功能。笔者认为在行政

52、奖励立法时应当充分考虑行政奖励的功能 ,调研 影响行政奖励方式的因素,科学设计奖励方式:1.受激励群体的偏好。行政奖励具有激励的功能,旨在通过能满足公众利益需 求的手段激发相对人朝符合政府意愿的方向选择自己的行为。然而 ,不同主体的 需求是不同的,个体为了满足自身的需要会积极地追求满足需要的条件。因而,只 有针对不同主体的不同要求给予不同的奖励,提高奖励的边际效益,才能使他们从 国家的法律奖励中感受到法律的肯定性评价,并激发起继续从事该行为的欲望。 因此,立法主体在考虑行政奖励的方式时 ,应当在确定受激励社会群体的基础上 , 研究该群体普遍的需求,并找到边际效应最大的需求搭配。以物质奖励和精神

53、奖 励的关系为例:在我国现行法律中 ,大多强调精神奖励与物质奖励相结合的原则 ,有的法 规还强调以精神鼓励为主。笔者认为,一味地强调以精神鼓励为主则未必妥当。 马克思指出,物质利益是人们最基本的利益,是人们进行一切活动的物质动力6。 况且,在市场经济条件下 ,各种经济行为主体都具有利己心 ,行为目的在于追求自 身利益的最大化,如果行为人在实施受奖行为时付出了较大的物质成本,而获得的 物质奖励较少,那么行为人基于成本的衡量必然缺乏实施该行为的动力,而且行为 人也看不出国家对该行为的重视,因而积极性会大受影响。况且,我国社会公民的 物质生活水平还比较低,根据马斯洛的需求原理,物质刺激比精神刺激在某

54、些情况 下更有效果。法律之所以提出要以精神鼓励为主,笔者认为是因为社会主义要求 公民具备崇高的精神境界 ,而不能一味朝钱看,然而,在人们的精神境界尚需培养 的情况下,这种提法有失实事求是的原则。2. 成本与效益的分析。行政奖励作为一种制度安排和资源配置方式,总是需要 成本的,该成本包括直接成本和间接成本。直接成本是指行政主体在行政奖励中 依法给付的物质和精神等方面的权益;间接成本是指行政主体在实施行政奖励过 程中所耗费的立法、组织、审查、颁奖等支出。行政奖励的制度设计就是要通过 激励这种方式,鼓励更多的相对人朝着行政主体所希望的方向实施行为,以产生更 好、更多的经济效益和社会效益。所以,在进行

55、成本效益的分析时,应当综合考虑经济、社会等各方面的成本 和效益,进行总体把握。只有这样才能科学地分析行政奖励方式的合理性。以物 质奖励的数额确定为例,从政府支付直接成本的角度看,物质奖励的数额越低越好, 然而,如果相对人对此奖项无法产生价值认同感,那么该奖项的激励功能就会失败, 也就谈不上收益了 ;而如果数额太高 ,一方面国家的财政状况无法满足需要 ,另一 方面行为人在得到奖励后就丧失了进取心,激励的边际效益也会大大降低,成本效 益比就会下降,不能实现行政目标。所以,有必要设计合理的物质奖励幅度。3. 不得违反法律、社会公德和其他更重要的利益。诚然,我们在设计奖励方式 时要考虑到被激励对象的兴

56、趣 ,以激发公众的潜能,然而社会的资源是有限的 ,被 激励者最感兴趣的奖励方式有可能承载着其他更重要的利益。比如 ,据南方周 末2006年 8月 3 日报道,福建省漳州市政府出台政策,凡是经市政府审核公布漳 州市民营企业前100名的纳税大户,其控股企业主的子女中考均可享受加 20分的 照顾。这项政策引起了巨大的争议,作为行政奖励政策的制定者,市委、市政府主 要是从全面推进民营经济发展的要求考虑的。而作为民营企业家 ,最关心的问题 之一是子女的教育,因此,以子女升学的方式来奖励企业家积极纳税无疑是具有诱 惑力的。而反对者则认为以家长的社会经济地位作为教育资源的分配标准 ,会影 响其他学生受教育的

57、机会,破坏教育公平。笔者认为地方政府作为行政奖励政策 的制定主体,通过行政奖励鼓励更多的企业积极纳税、提高纳税额,本属正常。然 而,在目前教育升学竞争如此激烈的情况下 ,教育资源是非常有限的 ,教育面前人 人平等,而这种加分政策就意味着金钱使得一小部分人获得了某种特权,从而使得 其他人丧失受教育的机会。因此,以加分的方式对“纳税行为”实施行政奖励蕴 涵着教育公平与财税创收之间的价值冲突,而保障教育公平相对于提高财税收入 来说显然更加重要,所以这种奖励方式不可取。再比如,有的行政主体以晋升职务 作为奖励的方式。行政奖励的依据主要是行为或成果突出 ,而晋升职务的依据除 了德、勤、绩外,更主要是看工

58、作能力,受奖者不一定符合职务的要求,容易导致失 职,从而损害社会利益。事实上,晋升职务所带来的后果无非是精神上的鼓励和物 质方面的提高 ,这完全可以通过其他方式予以满足 ,而无须以晋升的方式予以激 励。行政奖励的行政法思考摘要随着现代政府职能的转变,行政行为表现形式日益多元化,行政机关做出的 行政奖励就属于迥异于传统行政行为方式的新型的、有效的行政行为 ,是世界各 国在丰富政府管理手段、提高政府管理水平过程中普遍面临的制度性课题。然而, 对于行政奖励的行政法研究,目前在我国仍没有受到应有的关注,导致行政奖励的 理论严重滞后于现实要求。关键词行政奖励;新型行政行为一、关于行政奖励含义的思考从语言

59、学角度考证“奖励”一词的含义,我们发现,辞海将其解释为“赞 许鼓励”;现代汉语词典释义为“给予荣誉或财物来鼓励”。由此可以清晰地 看出,奖励包含着两层意思:“奖”,即赞许、肯定之意;“励”,即给予物质和精神 上的鼓励之意。从某种意义上讲,奖励是集目的与手段于一体的二者缺一不可的 一种行为方式。从发生学的角度考证“奖励”的渊源,笔者大胆设想,“奖励”这一形式,也许 从人类摆脱蒙昧状态组建人类社会以来就已萌发了。但说到“行政奖励” ,应该 说其是伴随着国家的产生而出现的。抚今追昔,笔者斗胆揣测:商鞅变法流传至今 的“立木为信”、“重赏之下必有勇夫”的著名历史典故,可以视作我国古代的“行 政奖励”。

60、从行政法学的角度考证“行政奖励”的含义。按照学界的通行说法 , 行政奖励,是指行政主体为了表彰先进 ,激励后进,充分调动和激发人们的积极性 和创造性,依照法定条件和程序,对为国家、人民和社会做出突出贡献或模范地遵 纪守法的行政相对人,给予物质的或精神的奖励的具体行政行为1。长期以来,行政奖励被认为是行政主体施以行政相对人的恩惠,加之法律对于 行政奖励规定的粗糙,不利于操作等这些思想观念的教化和法律缺位的综合效用, 导致行政相对人不知要、不敢要、更不知如何要行政奖励的困局。要解开这一困 局,必须首先转变观念,因为,观念是认识事物的先导。正如阿兰先生所言:“我们的 观念是我们的眼睛”。在福利国家,

61、服务行政成为世界潮流的今天 ,行政奖励不应 是、也不再是行政机关施以的恩惠,而成为其施政的重要手段之一,继而成为行政 相对人所拥有的一项可期待的权利。二、关于行政奖励性质的思考在国内学界,关于行政奖励的性质,学者们也是见仁见智。应松年教授最早探 讨了行政奖励的性质,他认为行政奖励的奖励性就是其主要的性质。而杨海坤教 授则最早对行政奖励的性质作了比较系统的论述,他认为行政奖励的性质主要是:(1) 体现了社会主义行政法的民主性质; (2)体现了社会主义行政法建设物质文明、 精神文明的多方面功能;(3)体现了社会主义行政法对广大公民的教育作用。从上述两位学者的论述 中我们不难看出,在上世纪 80 年

62、代,学者们对于行政奖励性质的阐述更多的是一 种行政学的视角,而非行政法学的视角,这大抵和当时的时代局限或学术局限密不 可分。进入 90年代后,学者们开始注重从行政法学的角度来研究和论述行政奖励 的性质,如姜明安教授认为“行政奖励是行政主体依照行政法律规范针对特定的 行政相对人实施的,每一个行政奖励决定,都直接关系到改变相对人的权利和义务, 导致实施行政奖励行为的行政主体与受奖励者之间的行政法律关系的发生。”2 也就是说,他认为行政奖励的性质为具体行政行为。而崔卓兰教授则另辟奚径,认 为行政奖励性质上属于一种非强制行政行为。从上述两位学者的论述中 ,我们可 以得知,学者们已开始注重对行政奖励的性

63、质作行政法学上的研究与论述,但仍是 “镜花水月”,不甚明晰。综上所述,笔者采各家之长对行政奖励的性质作如下总 结。1. 行政奖励是具体行政行为众所周知,我国行政诉讼法规定的具体行政行为是指:“国家行政机关和行政 机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人 ,在行政管 理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项 做出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”而行政奖励无疑 符合这一特征。(1)行政奖励是由行政主体依法实施的行政职权行为。尽管当代的行政法学 的范式已经由国家行政向公共行政转变,传统的行政主体的理论,即行政机关和法 律法规授权

64、的组织的观点已经遭到学者的质疑,并提出承担社会公共管理和公共 服务职能的非政府性社会公共组织作为行政主体的可能性与必要性。但是 ,从我 国目前的行政奖励行为实践来看,行政奖励还是主要由中央政府和地方政府及其 各自的职能部门做出,这又主要体现为行政奖励法规、规章的制定及行政奖励的 付诸实施等方面。(2) 行政奖励是指向行政相对人并对其权利产生实际影响的法律行为。一项 行政行为的做出,有主体必然有与其对应的客体。行政相对人作为行政奖励行为 的承受者应该是无可争议的。争论之焦点在于行政奖励是否会对相对人的权益有 实际影响。我们知道,现代行政法的重要理念即在于从传统的保护相对人的权利 扩展到保护相对人

65、的利益,这不仅是世界各国遵循充分、无遗漏保障公民合法权 益的宪政要求,也是现代行政权不断膨胀触及公民及社会生活的方方面面而需要 加以控制,实现依法行政的必要。再者,行政奖励从某种程度上讲是行政主体对有 限的荣誉资源的一种分配、配置,或者说是行政奖励相对人享有的一种可期待利 益,这就必然会涉及到分配的平等性问题,也当然地会对相对人的权利、利益产生 实际的影响。2. 行政行为是外部行政行为内部行政行为与外部行政行为之划分方法 ,虽然 在国外和我国台湾行政法学著作中难寻,但是由于我国行政法学研究重点有着从 行政组织法到行政行为法转移的历程,因而这一划分方法也为我国行政法学界所 认肯3。行政奖励属于外部行政行为主要基于以下考虑。(1)从行政行为的作用对象来看,如前所述,行政奖励是针对公民、法人及其他 组织的,而将行政机关及其工作人员排除在外,因而针对公务员的所谓内部奖励并 不属于本文探讨的行政奖励的范畴。(2)从行政法律关系来看,行政奖励所形成的法律关系不同于行政系统内部形 成的隶属关系,因而行政奖励属于外部行政行为。(3) 从效力范围及适用的法律来看 ,行政奖励的作出不及于行政系统内部 ,而 是及于“外部的”行政相