海关风险控制的探索和实践

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1、书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。海关风险控制的探索和实践 基层海关面临的廉政风险和对策 回顾5年，海关经历了“廉政风暴”的洗礼，走上重振雄风、改革创新的道路。海关在打私、征税方面成绩突出，业务改革和队伍建设蓬勃发展,反腐倡廉工作取得明显成效。历史经验告诫我们，越是形势好、越要清醒地看到存在的问题和隐患。自20年以来，海关系统违法违纪案件虽呈下降趋势，但顶风违纪案件仍时有发生。尤其是一些廉政高风险岗位，如通关、监管、加工贸易核销、缉私等部门，违纪违法案件易发多发的势头，仍没有被根本遏制,“后勤保障”部门的廉政案件也时有发生。东莞海关凤岗办事处发生的“17”受贿案，厦门海关发生的利用技术手段内外勾

2、结走私案，充分说明在当前和今后一个时期,海关特别是基层海关仍将面临执法腐败易发多发的考验,廉政形势依然严峻。 一、基层海关廉政风险的表现及特点 当前，海关主要人力资源和大部份执法活动分散在基层海关。基层海关管理的状况,对关区整体管理水平有着举足轻重的影响。从近几年海关系统发生的执法腐败案例来看,基层海关队伍廉政状况仍令人堪忧。结合对暴露出的有关案例的分析，作者认为基层海关面临的廉政风险有以下特点: （一）业务岗位的领导和骨干廉政风险居高。凤岗217案件中，通关、查验、风险管理岗位中的49名干部被走私分子拖下水,他们中多数是科长和业务骨干。厦门海关董启立等3人参与走私案，涉案人都为科级干部。我们

3、新港海关在廉政方面被投诉的，也以业务岗位的骨干居多。这些在重要业务岗位上,担任科、组长职务的干部,掌握一定权力,是权利寻租现象易发多发群体,是不法分子“攻关”的主要目标。 （二)青年干部成为廉政风险的高发群体。近年来,大批新进关的大专院校的大学生,纷纷走上基层海关的各个业务岗位。他们是各个岗位的业务骨干,也成为廉政风险的高发群体。凤岗217案件的涉案人员中,其中青年干部占绝大多数。 (三）廉政风险仍产生于自由裁量权监控不力。业务现场关员的自由裁量权大,是众所周知的。如，可查验可不查验及其查验的程度,可估价可不估价及验估的尺度，可罚可不罚及处罚的轻重,以及通关速度快慢的掌握和各种灵活措施的变通措

4、施等，在一定范围内的执法度的伸缩尚无明确的基准，制约监督有一定难度，产生廉政隐患。基层海关执法中自由裁量权的滥用更多地表现为：一是越权裁量。有的一线关员为谋取个人或小集团的利益或为打击报复而滥用权力。二是擅自增加审批程序。即可以由一般关员办理的业务,被要求为三级审批;可以允许企业自行操作数据输入的业务,被限定须科级领导审批等。三是放弃或拖延行使自由裁量权。有的对职权范围可以裁定的事务,故意久拖不决；有的将该办的事务，用对自己是否有利来决定有为或不为。 （四）外勤作业和8小时外超时作业,也存在着廉政隐患。海关派员下厂外验核销,8小时外加时作业等,为企业减缩了成本,提供了方便，但伴随而来的廉政风险

5、也增大。虽然实行双人作业,但是关员的作业远离内部监督视域，单货是否相符的裁量权掌握在他们手中。此外,调查、稽查和缉私人员,外出取证避重就轻,以换取当事人给的好处,极易引发廉政问题。 (五）海关人员与工作对象关系趋于隐蔽。海关人员与工作对象之间的关系有正常的，也有异常的。异常关系又往往被正常关系所掩盖。如,有的工作对象与某些关员过从甚密，或主动帮助关员疏通解决个人或家庭生活中遇到的诸如生病、小孩升学、家人工作调动等问题，却并不托关员办事,谓之“联络感情”。海关关员在自觉或不自觉中与他们形成隐性的关系，这就为日后的不正常交易埋下伏笔。杨前线在法庭上就公然称呼赖昌星为“兄弟”，凤岗217案的走私分子

6、就是利用平时的“小恩小惠”,为其长期走私打开了方便之门。 （六）“后勤保障”部门的廉政风险不容忽视。从厦门海关董启立等3人参与的走私案中看到,在通关作业高度信息化的今天,海关技术人员已从“后勤保障者”变成了直接参与者。我关原车队队长刘东舟因受贿案被判刑的事实警示我们，行政财务部门在设备采购、车辆维修和内部资金管理等方面同样存在着廉政隐患。 二、基层海关廉政风险产生的原因 近几年,海关系统结合湛江、厦门海关的执法腐败案件，进行了一系列的思想教育、廉政教育、业务改革和执法监督，但始终未能从根本上消除廉政风险。作者认为，基层海关廉政风险的产生，无不与“人”有着紧密联系。 （一）党建工作薄弱,思想教育

7、流于形式。 党团组织工作停留在读读报纸，讨论发展入党入团等表面工作上。对党员干部特别是领导干部疏于管理,疏于监督，相当部份的党团员对身份的认识趋于模糊,发挥党员先锋模范作用意识淡薄，责任制没有落实到齐抓共管上,反腐败合力没有形成。17案件中有73%的党团员牵涉进去，这是一个血的教训。 (二）一些关员思想认识错位,价值观念扭曲,见利而忘德忘法。 近几年,基层海关的年轻关员逐年递增,他们中的很多人没有经历过廉政风暴的洗礼,“心比天高”,面对多种思想观念和生活方式的冲击，抵御诱惑能力差。有的思想认识错位，认为海关是行政执法机关，是权力部门，地位高,进入海关工作应有与之匹配的“待遇”。有的价值观念扭曲

8、，认为自己辛苦工作,使企业获得高额利润,而自己的付出没有对等的“回报”,从而产生价值补偿心理。于是有的人就利用手中的权力，向企业发出各种“明示”或“暗示”,“用权来赚钱”,走向违法犯罪。有的存有侥幸心理,认为收点小钱不会被发现，不安和恐惧感逐渐减弱，直至越陷越深不能自拔。还有的存有从众心理,别人收钱我也收，不收不合群,即使被发现,也法不责众。 （三)少数领导干部思想麻痹,廉政敏感性不强,没有看到形势大好的背后潜在的隐患和潜伏的危机。 近年来，海关系统查处了湛江、厦门案件，严厉打击了执法腐败行为。进行了一系列的业务改革,在运行程序的设置上改变旧的作业模式,在新模式中加大科技含量，以防范来自外部的

9、侵入和规范关员的操作行为。通过权力分解并设限,建立全方位、多层面的风险监控机制,使走私分子打通海关内部渠道的企图屡屡失败。因此,有的领导干部思想麻痹了，并乐观地认为顶风作案的事情没有人“愿为”,没有人“敢为”,甚至过分依赖程序，认为没有人“能为”了，降低了廉政警惕性。也有个别领导满足于自己不贪不占，对明知存在的不廉洁现象，不去想办法解决,在管理上失之于宽，失之于软。 (四）规章制度不健全，落实不到位，给执法腐败留下空间。 海关内部的规章制度,虽然在近5年里不断建立和完善，仍存在诸多问题:有的缺乏具体的配套实施办法；有的刚性不足，伸缩性较大;有的可操作性不强，甚至存在漏洞。有的有明确的操作规范，

10、缺乏检查落实机制，形同虚设。上述情况的存在，使海关工作具有一定程度的不确定性，从而降低了基层权力的透明度，容易产生“暗箱操作”。对业务现场关员自由裁量权的监控，至今尚未形成有效的机制,擅作主张、越权处理等随意执法还不同程度地存在,即使偶而采取复查复验行动，也远不能从根本上对部份关员的侥幸心态产生威慑。此外,由于有些业务交叉环节，没有明确的规范和权责划分,给关员刁难卡压、推诿扯皮留下空间。这些不执行业务制度或作业规范不明确的问题,极易与执法腐败混在一起,是形成廉政和执法风险的重要原因。 （五)管理不到位,使执法腐败能够蔓延。 有的领导抓基层存在形式主义。基层领导在想什么、做什么,管理工作是否有效

11、，仅是听听汇报，缺乏针对性和有效性的检查，不能及时发现和处理基层管理中存在的问题。有的基层领导往往是报喜不报忧，大事化小,小事化了。有问题不解决，有苗头不报告,以致问题越积越多，不正之风愈演愈烈。 对基层科长的管理不到位。基层岗位的科长处在反腐败斗争的前沿,是政策法规的具体执行者,也是队伍管理和执法的监督者，其言行极具示范影响。正如孔子言:“政者，正也,子帅也正，熟敢不正。”又曰:“为政以德,譬如北辰,居其所而众星共之”。这些处在兵头将尾的科级领导干部如果思想不正，行为不轨，必然会上行下效，带坏整个队伍。对基层领导的选用考核流于形式，如,个别科级领导干部曾在某个部门被发现有不廉洁的行为，或有被

12、外界投诉记录,但有关部门没有进行严厉的诫勉，却简单地将其交流至另一个业务岗位了事。由于这种状况的存在,造成个别人视制度和纪律为儿戏,肆无忌惮，一犯再犯。同时这种消极榜样犹如瘟疫一般蔓延,形成一种正不压邪的氛围,造成整个队伍“塌方”,廉政风险成倍加大。 有的科长不懂管理,只顾埋头干业务，把主要精力放在亲自办理一件具体事务上,对政治动态不关心,忽略、放松甚至放弃对下级的管理，对自己职责范围内的事心中无数；对思想工作不重视,对腐败现象警惕不足，有的缺乏科学管理理念，不善于运用数据信息来加强管理，在管理工作中顾此失彼。由于基层科长管理薄弱,廉政风险不能有效化解。 （六）行业不正之风屡禁不止，是腐败滋生

13、的温床。 海关行业不正之风,不像执法腐败那样是非界限十分清晰，而往往比较模糊，因而它的腐蚀也是潜移默化的,让人难以警觉。经过这几年的专项治理，海关人员中明显的“吃、拿、卡、要、报”的现象减少，而“生、硬、推、拖”的现象增多。这些现象表面上是工作作风或工作方法问题，其实质是要达到“吃、拿、借、报”的个人目的。因此，行业不正之风是导致执法腐败的温床。 (七)海关监督体系单一和分散，整体功能和监督合力不够。 目前,海关监督体系中,监督部门多，包括监察、督察审计、各职能处室等；监督方式和渠道也多，如明察暗访、任中审计、问卷调查等。在实践中,我们体会到,多部门多渠道实行监督是好的,能使监督工作辐射到海关

14、的各个业务层面。但因为各种监督机构之间关系尚未理顺，工作中往往各自为战,信息共享不及时，监督工作“头痛医头,脚痛医脚”，就业务论业务，缺乏将业务上发现的问题与队伍廉政管理结合起来，找原因、查根源;缺乏从看似一般性工作差错中查找隐藏其中的风险。对发现业务管理方面的有法不依、执法不严或处理偏差的问题,也仅是简单地事后整改和纠正,监督检查如同隔靴搔痒。对那些界限不清的疑难问题,有时还出现各监督部门互相推诿、无人监督的状况，从而影响行政监督的整体效能，缺乏监督合力。 此外,纪检监察队伍仍需扩大。目前，派驻基层海关的纪检监察特派员力量单薄，参与海关业务工作层面的深度和广度不够，难以随时掌握高风险岗位人员

15、动态。 (八）外部执法环境恶劣,是诱发廉政风险的土壤。 海关与工作对象的关系，存在着管理与被管理的关系。相对人为了获得海关对其管理宽松的空间，向海关关员进行“公关”的动机尤为强烈。经过多年的反腐败斗争，不法分子的“攻关”方式趋于隐蔽，“蚂蚁啃骨头”、“放长线钓大鱼”渐渐取代了赤裸裸的钱权交易。那些涉世不深的年轻关员丧失了警惕性，认为花钱办事人之常情，收点小钱,没有实质性的“钱权交易”不算什么，以致在不知不觉中被利用了，一步步走向深渊。走私分子正是利用了个别关员的这种心理而得逞了。 三、基层海关防范廉政风险的对策 牟新生署长说过。“只要存在境内外市场差价和国家进出口税收及管制，走私就不会停止”。

16、海关人员手中的权力始终是走私分子千方百计“攻关”的关节，因此,反走私和反腐败，既是海关工作的两条基本战线，又是海关工作密不可分,休戚相关的一条生命线。基层海关地处业务一线前沿,所面临的廉政风险涉及各个层面，如果我们的思想有丝毫的懈怠，我们的队伍管理有丝毫的疏忽，我们的反腐倡廉工作有丝毫的放松，都有可能酿成大祸,导致海关执法腐败历史悲剧的重演。 (一）加强教育,筑牢反腐倡廉的思想防线。 一切违法违纪人员,都是从思想道德防线开始崩溃的。因此，防止执法腐败的首要任务是,开展理想信念教育,弘扬求真务实精神，树立执法为民意识，倡导海关职业纪律,学习红其拉甫海关人员艰苦奋斗的道德情操。使广大关员真正做到既

17、要淡泊处世，又要奋发有为。要定期组织青年关员家长和配偶召开座谈会，把廉政教育延伸到家庭，让大家认清执法腐败，不但对国家利益和海关事业是极大的危害,而且对个人和家庭会带来极大不幸。用血淋淋的事实,惨痛的教训,达到案例教育应有的影响力和渗透力。 （二）完善制度，实现制度建设、廉政建设与业务改革同步。 依靠制度防范廉政风险，惩治和预防腐败,是做好反腐倡廉工作的根本途径。近几年,尽管我们经过一系列通关作业改革，化解了部份廉政风险,但廉政风险不会也不可能因一次或几次改革而完全消除。有货物进出口就有海关查验，有查验就有风险；有管理就有审批,有审批就可能衍生腐败。因此,在全速推进业务改革进程中，应充分预测监

18、管风险和队伍廉政风险,将制度建设和廉政建设融合到业务改革中,与业务发展同步,使业务改革辐射、推进到哪里，制度建设和监督制约就延伸、渗透到哪里。 制度建设是规范管理的灵魂。因此,制定和完善制度要有系统性，要涵盖队伍建设、业务建设、廉政监督、后勤管理等各个方面;要从业务改革的实际情况出发,对权力集中的环节，建立健全程序严密、责权明确、制约有效的制度和规范,不能一味照搬现成的东西，通过制度创新来克服制度缺陷，通过夯实基础工作，弱化廉政风险。 （三）严格管理,全面推进执法监督。 强化执法监督,是海关防治腐败的关键,是掌握反腐败工作主动权的前提,是遏制廉政风险的保障。 、要不断完善监督体制，增强监督的整

19、体合力。要结合实际,将各种内部监督主体进行整合,形成相互浸透的整体,推动监督工作贴近海关改革、执法管理和业务工作。一是建立健全纪检监察机构与督审、业务职能部门的联系沟通机制,在业务检查工作中,发现廉政隐患；在查处违纪违法案件的同时规范业务管理。二是向基层科级单位派注纪检监察员，并担任科级领导职务,加深介入海关执法活动,拓宽介入的层面，强化对基层一线执法活动的监控，准确把握基层科室执法状况和廉政形势，使监督的威慑力更加强大。 、以贯彻行政许可法为契机，全面推进行政公开，加强执法监督。行政管理制度和管理行为的非公开性，在一定程度上为腐败者的秘密交易提供可能的机会。7月1日行政许可法的实施,要求政府

20、运作透明,高效便民,诚实守言。海关作为行政执法机关,要实行“阳光执法”,将执行的政策法规、行政程序、办事制度、办事程序、办事时限等完全公开，让管理相对人一目了然,最大限度地控制海关自由裁量权,减少关员与工作对象的权力和利益交易的机会,有效化解廉政风险。 3、充分运用科技手段,加强执法监督,防范风险。运用计算机执法监督系统,对权力运行而留在计算机系统中的大量数据进行分析和监控，逐步建立涵盖海关工作各领域、各层级的风险管理机制。实现“执法监督系统”与风险管理平台的对接,提高行政监察的科学性和及时性，切实化解执法风险。我关自行开发的h986机检作业“时效监控管理”系统,集时效监控与工作量化管理于一体

21、，不仅有效防范违反程序操作和暗箱操作的风险,还可以有效扼制刁、难、卡、压的行业不正之风,使之无生存的“土壤”，对于加强廉政建设，防范和化解廉政风险具有重要作用。 （四)严肃纪律，坚决执行“海关人员6项禁令”。 今年4月,牟署长代表总署党组宣布了“海关人员6项禁令”。至此,海关系统对违反海关廉政纪律的人，有了一个统一的处理标准和尺度，这是海关建设的一项重大决策。项禁令，涉及到海关人员违法违纪的各个方面,每一个方面都是一条“高压线”，谁都不能碰，谁碰谁落马。 违纪必究，执纪必严。这是一个单位、一个部门弘扬正气、驱逐邪恶的纪律保证。从暴露的执法腐败案件看,有的单位“好人主义”严重,领导从不批评和处分人，结果逐渐形成了正不压邪的氛围。严格执行纪律,要从领导做起。各级领导班子和领导干部要有一身正气，敢于碰硬,敢于处理棘手问题。只有打击邪恶，树立正气，才能实现党风廉政建设的根本好转。 第 11 页 共 11 页