自考公文写作与处理复习资料第十二章

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1、自考公文写作与处理复习资料第十二章第十二章公文立卷工作第一节 归档文件整理工作概述一、什么是归档文件整理工作办法第三十八条规定：“公文办理完毕后，应当根据中华人民共和国档案法和其它有关规定，及时整理 ( 立卷 ) 、归档。”这一规定同以前的办法相比，是将立卷二字加上了括号，这就是说，对中国沿用多年的公文整理方法“立卷”将进行改革。 12 月 6 日，国家档案局颁布了 归档文件整理规则 ( 中华人民共和国行业标准 DA/T22- ) ( 以下简称规则) 规则指出，归档文件整理是指“将归档文件以件为单位进行装订、分类、排列、编号、编目、装盒，使之有序化的过程。”规则还规定了归档文件整理的原则要求和

2、方法步骤，它的适用范围是各级机关、团体和其它社会组织。规则是国家档案局颁布实施的新时期档案工作标准化文件，是对传统档案工作的一项重要改革，同时，也对文书处理部门和承办部门的公文整理 ( 立卷 ) 和归档工作提出了新的要求。 各级机关、 团体和其它社会组织的文书处理部门和承办部门都应当在规则的 指导下，按照新的文件整理方法，对其在职能活动中形成的、办理完毕、应作为文书档案保存的各种纸质文件材料进行整理 ( 立卷 ) 和归档。从上世纪五十年代开始，中国各级机关、社会组织的文书部门整理与保存文件的重要方法是“立卷”。它是将已经办理完毕的，具有一定查考利用价值的文件材料，按照它们在形成过程中的联系和一

3、定的规律组成案卷。将“案卷”作为文书档案的基本保管单位，这已经形成了中国传统的文书档案的整理方法。而规则则以“简化整理、深化检索”为宗旨，对传统的立卷方法进行了重大改革，取消“案卷”，推行“文件级”整理，免除了繁琐、复杂的组卷过程，大幅度简化了整理工作中的手工操作，为归档文件整理手段的创新创造了良好的条件。二、归档文件整理工作的意义机关对应归档的文件按照规则提出的“遵循文件的形成规律，保持文件之间的有机联系，区分不同价值，便于保管和利用”的原则，进行整理，这对于机关公文处理工作和档案工作都具有重要意义，主要有以下几个方面：1。归档文件整理能够保持文件之间的有机联系，便于文件的查找利用。在机关的

4、日常工作中，文件总是一份一份地形成的。应当说，每一份文件既是独立的，有它特定的使命和作用，这是文件的个性方面；同时，我们也要看到，在进行同一项工作，或者处理同一个问题的过程中所形成的许多份文件，它们之间必然具有一定的内在联系，这就是文件的共性方面。比如，建设一项工程、处理一次事故或召开一次会议，都要形成一系列的有密切联系的文件材料。将这些文件以“件”为单位进行装订，分类、排列( 按事由结合时间、重要程度等排列) 编号、编目与装盒，使之有序化。也就是将具有查考利用价值的全部文件材料按照它们之间的相互联系齐全、 完整地加以整理和保存， 这样才便于对文件的查找利用。文件材料如果不经过整理，那必然是一

5、种杂乱无章、乱堆乱放，无规律可循的无序状态，查找起来就非常困难。常常是找到一些材料，又不甚完整。例如找到了请示，又不见批复；找到了问函，又不见复函；找到了一份会议文件，会议的其它重要文件不知在哪里，等等。这样，就得多花一些研究考证的工夫，有时甚至考证不清。其结果就必然会影响工作的顺利进行，更谈不上提高机关工作效率了。2。归档文件整理能够维护文件的完整与安全，也便于文件的保管。规则规定归档文件整理以“件”为单位，这同传统的立卷方法将文件材料按其形成规律和保存价值组成“案卷”相比，其整理过程是大为简化了。 可是以“件”为单位，并不是说任其零散堆放的自然状态，而是以“件”为单位进行整理，其整理原则和

6、质量要求同过去立卷一样，是非常严格的。如在质量方面要求归档文件齐全完整，已破损的文件应予修整， 字迹模糊或易褪变的应予复制。 以“件”为单位进行装订，规定正本与定稿为一件，来文与复文可为一件，这就保持了文件之间的有机联系，然后进行分类、排列、编号、编目、装盒，使每一份文件材料都有一个固定的位置，防止了文件材料的散失。同时，以“件”为单位查阅资料仅供参考利用，能够有效地控制文件，防止文件失密。因此，对归档文件进行整理是维护文件的完整与安全和保管文件的重要措施。3。归档文件整理为档案工作奠定了基础。机关文书处理部门将已经办理完毕的文件进行整理( 立卷 ) 才能最后完成公文处理工作，整理好的文件向机

7、关档案室移交以后，文件就从发挥现行效用转入到备作查考作用。也就是说，从现行的公文运转处理阶段转入到档案管理阶段。文件的整理 ( 立卷 ) ，是机关的公文处理工作与档案工作的交接环节，它既是公文处理工作的最后一道程序，又是档案工作的起点。因此人们把它称之为文书工作与档案工作的“结合部”。文件材料以归档为界，归档之前是文件，归档以后是档案。经过对文件进行整理 ( 立卷 ) ，机关各部门每年都要形成相当数量的归档文件，这些归档文件就是机关档案室档案的来源，其中那些属于永久保存的归档文件，经过若干年为本机关查考利用后，还需要向有关档案馆移交，为社会提供利用。由此可见，归档文件整理 ( 立卷 ) 的质量

8、如何，对档案工作具有极大的影响，或者说，直接影响到档案室、档案馆的工作质量，如归档的文件是否齐全完整，按“件”装订和分类，排列等是否符合要求，保管期限的划分是否恰当。因此说，文书处理部门做好归档文件的整理 ( 立卷) 工作，就是为档案工作打下了良好的基础。第二节 归档文件整理 ( 立卷 ) 工作的组织归档文件整理 ( 立卷 ) 工作是一项业务性、 技术性较强同时又比较细致的工作， 尽管规则取消了“案卷”的概念，简化了复杂的立卷过程， 也不需要拟写案卷标题和编制案卷目录了， 但由于机关的归档文件整理 ( 立卷 ) 工作涉及到机关的各个部门，为了做好这项工作，应当按照规则的要求，很好地进行组织。归

9、档文件整理工作的组织主要有建立和健全文书部门整理 ( 立卷 ) 制度，正确选择立卷环节和明确公文整理 ( 立卷 ) 的范围等方面。分述于下：一、建立和健全文书部门整理 ( 立卷 ) 制度文书部门立卷制度， 是指由机关的承办和处理公文的部门负责进行立卷的制度。具体地说，是指由机关的文书部门或者业务部门的专职或兼职的文书工作人员负责进行文件材料的整理 ( 立卷 ) 工作。实行文书部门立卷制度，是与机关档案室整理 ( 立卷 ) 相对而言的。如前所述，公文的整理 ( 立卷 ) 是机关公文处理工作与档案工作的结合部，这项工作介于公文处理工作与档案工作之间，到底由谁来做更为合理呢？实践证明，由机关的文书部

10、门负责整理 ( 立卷 ) ，是公文处理工作与档案工作实行科学分工、相互协作的重要标志，也是一项切实可行、行之有效的合理制度。1。文书部门立卷制度的确立与推行。新中国成立以来，确立和推行文书部门立卷制度，是经历了一段曲折发展过程的。建国初期，这项工作在大多数机关，还是由承办人将单份文件随办完随归档，然后由档案室负责立卷。由于档案工作人员不熟悉机关各个部门、单位的业务，以及收文处理过程的具体情况，很难掌握文件之间的来龙去脉与相互之间的联系。因此，立卷的质量很难保证。同时，由于整个机关各个部门、 单位的文件，都集中在档案室立卷，文件数量很多，而档案室人手有限，往往造成积压，加上往来借阅频繁，使机关公

11、文处理部门和档案室都感到工作很不方便。从 1953 年开始，中央机关逐步开始试行由文书部门负责立卷的制度。 1954 年 12 月，中共中央办公厅召开了党的第一次全国档案工作会议，讨论经过了中国共产党中央和省 ( 市) 级机关文书处理工作和档案工作暂行条例。暂行条例第十七条规定：“机关内各单位办理( 或领导人亲办 ) 完毕的文书材料，均应汇交本单位文书处理工作部门或文书处理工作人员立卷保存。 ”这就明确指出了公文立卷工作是机关文书部门的一项任务。党中央于 1955 年 1 月 17 日批准了这一暂行条例，刘少奇同志在主持讨论时说，这是第一次改革，今后还要继续改革。中央批示，这个条例原则上也适用

12、于军队和政府机关。从此，由文书部门负责立卷就从制度上确定下来。1955 年开始，在党的机关和政府系统的中央一级机关试行。但就当时全国大多数机关来看，依然是采取单份文件“随办随归”。或者是办完之后堆积起来到一资料仅供参考定时间将成堆的文件移送档案室清理立卷。于是造成许多机关积存了大量的零散文件，使档案室的工作陷于被动。这种状况，与中国 50 年代大规模经济建设开始以后，各项工作对档案工作的要求不相适应。有鉴于此，1956 年 4 月 16 日国务院作出关于加强国家档案工作的决定，决定指出，应“全面推行文书处理部门立卷，以建立统一的归档制度。”1957 年，档案工作杂志曾专门就立卷问题组织过讨论。

13、经过实践检验，大多数同志都认为文书部门立卷是科学的。国家档案局对这次讨论作了总结。 随着文书部门立卷制度的全面推行， 经过实际工作的体会， 认识基本得到统一，逐步形成了一个统一的、固定的工作制度。从此，这项制度在党的机关和政府机关全面实行，促进了文书工作与档案工作的密切协作与健康发展。可是，这样一项好的工作制度，以及由于实行这一制度而出现的文书工作和档案工作的正常秩序，被林彪、“四人帮”制造的十年动乱所破坏。 许多机关比较普遍地重新形成大量的积存零散文件， 甚至已经整理立卷的档案也遭到了严重破坏，使许多档案文件损坏散失，给档案工作造成了一场空前的灾难。粉碎“四人帮”以后，各地大力进行整顿、恢复

14、与健全文书部门立卷制度。在1979 年 8 月召开的全国档案工作会议上以及同年 12 月召开的中央机关文书立卷归档工作和档案室工作经验交流会上，中央办公厅主管档案工作的负责人和国家档案局的负责同志， 在讲话中都强调要坚决把文书部门立卷归档制度尽快恢复和健全起来，要求尚未恢复这一制度的单位，在 1980 年尽可能恢复起来。 1981 年 2 月 27 日国务院办公厅发布的国家行政机关公文处理暂行办法规定：“公文办理完毕后，承办人员应当根据公文立卷的要求把公文原稿和有关材料整理好，送交文书部门或者主管人员清理立卷。” 1993 年 11 月 11 日国务院办公厅修订发布的国家行政机关公文处理办法又

15、明确规定：“公文办完后，应根据中华人民共和国档案法 和有关规定，及时将公文定稿、 正本和有关材料整理立卷。 电报随同文件一起立卷。 ”同时指出：“案卷应当确定保管期限，按照有关规定定期向档案部门移交，个人不得保存应归档的公文。”8 月 24 日国务院发布的办法又重申了这一规定，指出：“公文办理完毕后，应当根据中华人民共和国档案法和其它有关规定，及时整理 ( 立卷 ) 、归档”。以上，从文书部门立卷制度的形成和发展过程，以及党和国家的有关规定，都说明公文立卷归档工作是文书部门或业务部门的任务，它对满足机关工作查考的需要，对改进档案工作的条件，提高档案工作的水平，更好地为机关工作服务都具有重要的作

16、用，也符合公文处理工作和档案工作的客观规律。因此，我们要加强对文书部门立卷意义的认识，在实际工作中，坚持、巩固并不断完善文书部门立卷的工作制度。2。实行文书部门整理 ( 立卷 ) 制度的优越性。实践证明，文书部门整理( 立卷 ) 制度的优越性主要表现在以下方面：(1) 由文书部门整理 ( 立卷 ) ，能够充分发挥文书部门熟悉本职业务和了解文书处理过程的长处，便于提高归档文件整理的质量和整理 ( 立卷 ) 工作的效率。(2) 由文书部门整理 ( 立卷 ) ，能够有效地避免和防止文件的散失，有利于归档文件的齐全完整，以及保守党和国家的秘密。(3) 由文书部门整理 ( 立卷 ) ，文书部门就能够暂时

17、保存当年的文件材料，有关承办人员平时查阅文件就比较方便，也便于平时文件的收集与整理。(4) 由文书部门整理 ( 立卷 ) ，按年度集中归档，而且确保文件归档的质量，能够促进机关档案工作，提高机关档案管理水平，更好地为机关工作服务。二、公文整理 ( 立卷) 环节的选择公文整理 ( 立卷 ) 环节的选择，亦即选择立卷地点，是指机关的公文整理( 立卷) 工作究竟放在机关的哪一层，或者机关的哪些机构、单位，由谁来负责整理( 立卷 ) 的问题。资料仅供参考实行文书部门整理 ( 立卷) ，并不是说机关内每一个承办文书的部门、 单位或者承办人都必须参与整理 ( 立卷 ) 的工作。机关大小不同，机关内部文书部

18、门的设置也不一样。如何正确选择立卷环节，必须认真进行调查研究，根据各机关的不同情况来确定，总的原则是把整理 ( 立卷 ) 的环节设在最能掌握文件形成和处理情况的地方，以便于平时文件的整理，提高整理工作质量和机关工作效率。1。选择机关公文整理 ( 立卷 ) 环节应考虑的相关因素是：(1) 被确定为整理 ( 立卷) 环节的文书部门要直接经手文件的处理。比如，文件的收发、分办、催办、承办等。这样才能保证对公文形成过程的了解，才能掌握文件之间的历史联系，整理( 立卷 ) 的质量才有保证。(2) 对整理 ( 立卷 ) 环节所经手处理文件的数量有一定的要求。公文数量过大，势必影响对公文形成情况的了解，就能

19、够考虑向下把立卷环节分开，由下一级文书部门去分头立卷。文件数量过少，这就要考虑向上集中。(3) 确定整理 ( 立卷 ) 环节时，还要考虑机关办公地点的分布情况。机关各部门集中办公的，立卷的环节能够适当集中。办公地点分散的，立卷的环节也要适当分散。(4) 还要考虑文书工作人员的数量和配备情况以及她们对业务的熟悉程度等因素。2。各类机关单位对公文立卷环节的选择一般应与机关文书处理工作的组织形式相适应。可采集中式、分散式或集中与分散相结合的形式。(1) 对一些比较小的机关或基层单位来说，由于它们内部的组织机构比较简单，工作人员也不多，而且办公地点也比较集中，每年形成的文件数量也不多。在这种情况下，能

20、够考虑采用集中式，即由机关的办公室或者秘书室来负责集中进行整理 ( 立卷 ) 的工作。(2) 对一些中等机关或者大机关来说，她们一般都有两层以上的组织机构，能够根据机关驻地的远近、业务分工、文件数量和文书工作组织等方面的情况，可采取分散式或者部分集中、部分分散立卷的方法。具体地说，如果驻地比较分散，文件数量又比较多，而且业务分工又比较明确，就能够考虑各自确定立卷环节；如果机关中有一部分机构驻地比较集中，文件数量也不算很多，就能够考虑集中在秘书部门进行整理( 立卷 ) 。(3) 对财会、人事、信访、保卫等业务性质具有特殊性的组织机构来说，就能够考虑由她们自己来单独进行整理( 立卷 ) ，以方便这

21、些单位工作的进行。(4) 要恰当地选择和确定立卷人员。在一个组织机构里，具体负责整理 ( 立卷 ) 的人员，最好是考虑选择担任内收发、运转、催办等工作的文书工作人员为好。因为这些人员熟悉公文的来龙去脉，了解文件之间的历史联系，掌握公文在机关内部的运转处理过程。由她们负责管理 ( 立卷) ，就能够充分发挥这些长处，提高归档文件整理的效率与质量。三、明确公文整理 ( 立卷 ) 的范围明确公文整理 ( 立卷 ) 的范围，就是要弄清楚机关工作活动中形成并处理完毕的文件材料，哪些应该整理 ( 立卷) ，哪些不需要整理 ( 立卷 ) 。只有这样，才能保证在公文整理 ( 立卷 ) 工作中将那些具有一定查考利

22、用价值的文件材料，齐全完整地保存下来，便于以后的查找利用。公文整理 ( 立卷 ) 范围的确定，应以国家档案局颁发的关于机关档案保管期限的规定、文书档案保管期限表和机关文件材料归档和不归档的范围等文件的基本思想为指导， 即按照辩证唯物主义和历史唯物主义的观点和方法，从本机关形成档案的实际情况出发，实事求是地研究解决归档文件材料的质量问题，并减少档案中庞杂臃肿的现象，科学地进行档案鉴定工作，使保存的档案既精练又完整，以维护党和国家历史的真实面貌，便于本机关和国家各项工作的利用。1。应该整理 ( 立卷 ) 的文件材料的范围。资料仅供参考文书立卷的范围，也就是文件材料归档的范围。是指凡是本机关工作活动

23、中所形成的已经办理完毕的，具有一定查考利用价值的收发文件、电报、会议文件、内部文件、电话记录、会议记录、本机关编印的出版物原稿，以及图表、簿册、声像材料等文件材料，都必须进行整理归档，都属于公文整理( 立卷 ) 与归档的范围之内。掌握公文整理 ( 立卷 ) 的范围要抓住反映本机关工作活动和具有查考利用价值这两个主要条件。 按照机关文件材料归档和不归档的范围的规定，应该整理归档的文件材料的范围，一般说来，能够归纳为以下方面：(1) 上级机关的文件材料：上级机关召开的需要贯彻执行的会议的主要文件材料；上级机关发来的与本机关主管业务有关并要执行的文件材料，如决议、决定、指示、命令、重要通知、通报、条

24、例、规定等；上级机关领导视察、检查本地区、本机关工作时的重要指示、题词、照片以及有保存价值的声像材料等；上级机关转发本机关的文件以及本机关代上级机关草拟并被采用的文件的最后草稿和印制本；(2) 本机关的文件材料；本机关召开重要会议 ( 包括代表会议、工作会议、专业会议 ) 的文件材料，如参加会议的名单、会议通知、报告、决议，领导人讲话、典型发言、会议简报、会议记录、会议纪要、录音带、照片等；本机关对外发出的各种正式文件的签发稿、印制稿及重要文件的修改稿；本机关重要的往来公文，如请示与批复，来函与复函等；本机关及其内部职能部门活动形成的重要文件材料，如工作计划、总结、报告、财务报表、会计凭证、审

25、计报告以及本机关汇总的统计报表、统计分析资料 ( 包括计算机盘片 ) 等；本机关处理群众来信来访的原件，记录及处理结果等；本机关及下属机关成立、合并、撤销、更改名称、启用印信等文件材料以及本机关历史沿革、大事记和反映本机关重要活动的剪报、照片、录音带、录像带等；本机关干部任免、调配、培训、专业技术职务评定、聘任、职工奖惩、纪律检查、治安保卫以及职工劳动工资、福利等方面的文件材料；本机关财产、物资、档案等的交接凭证以及与有关机关签订的合同、协议书等文件材料；本机关党、团、工会和内部组织机构在工作活动中形成的文件材料；本机关外事活动和外事往来方面的文件材料。(3) 同级机关和非隶属机关的文件材料同级机关和非隶属机关颁发的非本机关主管业务但需要执行的规范性文件，如条例，规定、通知等；有关业务机关对本机关工作检查形成的文件。(4) 下级机关的文件材料下级机关报送的重要的工作计划、报告、总结、典型材料、统计报表、财务预算等文件材料；下级机关报送的法规性备案文件以及重要的科技文件材料等。