论城市公共安全的风险管理最新文档

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1、论城市公共安全的风险管理最新文档(可以直接使用，可编辑 最新文档，欢迎下载）论城市公共安全的风险管理 【摘要】 从城市公共安全风险管理系统的研究出发，结合城市公共安全管理的特点，从城市工业危险源、公共场所、公共设施、公共卫生、自然灾害、生态环境、恐怖袭击等存在的风险，探讨其风险的特点；提出风险管理的步骤和原则；强调我国已进入风险社会和加强城市公共安全风险管理的重要性；指出了我国城市公共安垒风险管理存在的问题，简单介绍了美国、日本、英国、俄罗斯等国家风险管理的经验；就我国城市公共安全风险管理现状，提出具体对策并构建了城市公共安全风险管理的基本框架。重点阐述了城市公共安全管理的内涵、现状、存在问题

2、和应对措施并指出建立完善的城市公共安全管理体系是做好城市公共安全风险管理的有效办法。【关键词】 城市；公共安全；风险管理；存在问题；管理对策0 引言改革开放30年来，我国经济、社会、文化全面发展。据不完全统计，目前，全国有1.5亿的农村劳动力进城务工，大量流动人口推动了城市化进程的不断加快，促进了经济的快速发展。城市的公共安全也因人口的快速流动和财富的高度集中而风险大增。现在，我国正处于经济和社会的转型期，公共安全保障基础相对薄弱，与经济高速发展的矛盾越来越突出，也成为影响和制约了国民经济全面、协调、可持续发展的主要因素。如何建设有中国特色的城市公共安全风险管理体系，提高经济与社会的安全度，改

3、善城市居民的生存环境，满足全面建设小康社会的需要是社会经济建设的一个重大的战略问题。公共安全是由政府及社会提供的预防各种重大事件、事故和灾害的发生、保护人民生命财产安全、减少社会危害和经济损失的基础保障，是政府加强社会管理和公共服务的重要内容，是全面建设小康社会的基础。根据发生机理和过程，公共安全涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全4大方面。城市公共安全风险管理是指人们对可能遇到的各种风险进行识别、估计和评价，并在此基础上综合利用法律、行政、经济、技术、教育与工程手段，通过全过程的灾害管理，提升政府和社会安全管理、应急管理和防灾减灾的能力，以有效地预防、回应、减轻各种风险，从而保障公共利

4、益以及人民的生命、财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展。从整体意义上来讲，我国城市公共安全风险管理研究还处于初级阶段，涉及公共安全的许多深层次问题远未解决，公共安全科技发展严重滞后于经济发展，与发达国家相比存在很大差距。我国还没有形成公共安全理论和管理框架，没有从整体层面上进行系统的公共安全科技研究，更缺乏完善的国家公共安全体系，各相关领域研究处于条块分割状态；城市公共安全相关领域的安全体系的建立刚刚开始，公共安全科技意识淡薄，专门人才严重不足、公共安全教育缺乏；公共安全科技经费投入不足；缺乏相关的法律、法规、政策等支撑条件等等。笔者将从城市公共安全风险管理的内涵、现状、存在问题和对策进行

5、研讨，同时，指出建立完善的城市公共安全管理体系是做好城市公共安全风险管理的有效办法。1 城市公共安全与风险管理的内涵城市工业危险源、城市公共场所、城市公共摹础设施、城市自然灾害、城市生态环境、恐怖袭击与破坏、城市道路交通等对城市经济和社会发展带来风险，上述风险存在于人们生产、生活、生存范围的各个方面，包括衣、食、住、行、工作、休闲娱乐等各个领域及环节。若城市公共安全作为一个系统，它的风险由于人群的聚集而被放大；由于系统的脆弱性而易受破坏；由于系统的社会敏感性而被激化及猝变。因此，以科学的态度认清城市公共安全存在的风险十分重要。1.1 城市公共安全的内涵 城市工业危险源带来的风险工业化是城市化一

6、个重要的方面，而与此相关的各类重大安全事故威胁的可能性也大大增加。如工业原材料因其化学、物理或毒性特性，容易导致火灾、爆炸或中毒的危险；储罐区、油库、生产场所、压力管道、锅炉、压力容器等等疏于管理引发重大事故。1997年原劳动部组织实施的6城市重大危险源普查试点结果表明：储罐区(储罐)危险源的主要危险物质依次是，汽油、柴油、液化石油气、重油、润滑油、硫酸、原油、煤油、甲苯和甲醇等；库区(库)危险源的主要危险物质依次是，汽油、柴油、液化石油气、甲苯、乙醇、丙酮、油漆、润滑油和二甲苯等；生产场所危险源的主要危险物质依次是，汽油、液化石油气、柴油、硫酸、甲苯、盐酸、乙醇、二甲苯和液氨等；压力管道的主

7、要危险物质依次是，天然气、液化石油气、氢气、煤气、柴油、汽油、乙烯和乙炔等；压力容器的主要危险物质依次是，液化石油气、氯(氯气、液氯)、丙烯、氨(氨气、液氢、氨水)、氢气、天然气等各类繁多而分布极广。工业危险源带来的事故隐患极易造成巨大损失，甚至使城市功能的瘫痪。1.1.2 城市人口密集的公共场所存在的风险城市的基本特点就是高密度的人口聚集形式以及高频率的人员流动，而公共场所作为人群聚集的地方，更是隐含了众多的安全隐患。公共场所究竟有多少安全隐患?商场、超市、车站码头、城市广场、娱乐服务场所、宾馆、公园、旅游景区等人员聚集场所，都不同程度存在各类安全隐患，例如：安全设施陈旧、通道不畅、照明不足

8、、安全标识不清、安全设施检测合格证过期等等。近年来事故频发，更是危害严重，使得密集人群的安全问题成为社会关注的重点。1.1.3 城市公共设施城市是人们生活、生产以及商业活动的中心，功能多样、结构复杂，特别是对水、电、气、油、信息、交通等资源的高度依赖性，因而也使遍布城市地下纵横交错的自来水、煤气、天然气管网和电信、电力、网络管线系统显得特别脆弱，任何一个方面出现问题，都会威胁到经济建设和工农业发展的城市公共安全。1.1.4 城市自然灾害我国历来是自然灾害多发地区，容易受到大规模自然灾害的威胁，如地震、台风、水灾、地质灾害、雪灾等天灾不断发生，每年沿海省市因台风而损失上千亿元甚至更多。由于生态环

9、境受到影响，也加大了自然灾害的发生概率和严重程度。1.1.5 城市公共卫生1.3 风险管理的阶段与原则疾病具有不可预测性、难以控制性，而城市是人口聚集的地方，一旦出现流行性疾病，将使得城市公共卫生系统经受重大的考验。如一些突发性公共卫生事件，主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。1.1.6 恐怖袭击与破坏由于受国际经济、文化、社会局势的影响，国内贫富差距的扩大，公共场所成为各种恐怖事件袭击的目标，也必然给城市安全带来更多隐患。我国当前的恐怖活动主要是指使用爆炸、劫机、投毒、暗杀等严重暴力手段进行犯罪活动，滥杀无辜、制造影响

10、、破坏稳定、报复社会，严重危害公共安全，并在一定范围内造成不特定人群普遍的心理恐慌。1.1.7 城市生态环境城市是生产单位与城市居民的集中地，产生大量的废气、废渣、废水等，往往造成大量的工业污染与生活污染。城市化进程中，对自然资源无节制的开发也会对生态环境造成不良影响，进而引发一系列社会问题。1.2 城市公共安全的特点1.2.1 涉及范围广，破坏性强。城市是一个复杂的有机体，城市公共安全涉及到人们生活的方方面面，一旦出现问题就会牵涉到各方利益，影响到整个社会的稳定和发展，而后果往往随着危机的恶化而加剧，单体的突发事件极易被放大为群体的社会危机，造成巨大的损失。1.2.2 风险的不确定性引起突发

11、事件的原因是多方面的，还加入了一些以前所知甚少或全然无知的新的风险因素，而且在因果关系上不是简单的线性关系。城市规模越大，相应的安全隐患也越多，而且不容易发现。各种风险的不确定度比较高。1.2.3 公共安全事件国际化程度加大中国作为国际社会中的一部分，任何安全事件都有可能造成国际性影响。而随着世界经济一体化，日益便捷的交通与国际化的信息网络，恐怖袭击与传染性病毒很容易就被带到世界任何一个角落，使得这种影响波及的范围更大，后果也更严重；1.3.1 风险管理的几个阶段1)技术风险阶段人们对风险关注的重点是从技术上如何预防以及救援。早期的风险常常是由单纯的火灾、建筑、交通等因素引起，因此，通常是从技

12、术上来控制风险和隐患。一项风险事件发生可能有多种因素，但关键成因往往只有几种。关键风险技术指标管理是将关键成因量化，确定其度量，分析确定导致风险事件发生(或极有可能发生)时该成因的具体数值。然后以该具体数值为基础，以发出风险预警信息为目的，加上或减去一定数值后形成新的数值，该数值即为关键风险指标。有关部门发出风险预警信息，并实施风险控制措施。在该阶段，人们没认识到风险的复杂性与不确定性，仅仅局限在某一具体工程项目上的可靠。例如：研究如何处理油罐储存中存在的安全隐患，预防道路交通上因为天气原因可能出现的事故。2)综合风险阶段人们认识到风险不是单纯的安全事件，风险所包含的因素复杂多样性、各因素之间

13、交叉性以及突发的不确定性，因此，应该从综合管理出发。除了从技术上研究风险因素外，还认识到了人口、环境、经济等方面引发的风险，从而开始关注与人类生存生话相关的社会风险，例如：农业风险管理、医疗保险、养老保险、基本生活设施保险、交强险制度等等，积极参与灾害风险管理，保障社会经济稳定运行。加强综合风险管理是缓解经济社会发展过程中面临的各种利益冲突的现实需要，是实现经济社会可持续发展的内在要求，也是实现国家和平发展、掌握经济社会发展主动权的必然趋势。3)政府风险管理能力提升阶段政府作为掌握众多资源的单位，在风险管理上承担着重大的责任。近年来，政府也在逐步提高应对以及预防风险的能力。我国是世界上自然灾害

14、最严重的少数国家之一，灾害种类多、发生频率高、分布地域广、造成损失大；另一方面，城市化进程的不断加快和经济的快速发展，贫富差距的加大，引发各种风险的可能性大大增加。因此，要搭建沟通桥梁，推动综合风险管理体系建设。要推动建立从动态预防为主，政府、市场、社会密切配合的综合风险管理/体系。提高风险与减灾知识的普及能力，提高综合风险管理科技支撑能力，提高综合风险管理的制度与组织保障能力，提高减灾物资储备与工程建设能力，提高综合风险管理的信息保障能力，提高综合减灾的恢复与重建能力，建立综合风险防范模式，提高综合风险管理能力，加强国际合作，共同探索风险管理。1.3.2 风险管理的原则1)人本原则在风险管理

15、中，人是最基本的因素。引起危机与遭受危机影响的是人，因此，风险管理的出发点与落脚点都要从人这个因素考虑。2)预防原则应急与救援是危机发生后的行为，风险管理则着眼于危机的预防。因此，应该着重于构建预警系统，建立风险管理制度。3)分级管理原则各级政府与机关都应该建立起相应的管理机制，将风险管理纳入行政工作，形成一套有效的风险管理行政体系。1.4 现代城市需要加强风险管理1.4.1 中国已进入风险社会风险社会是德国著名社会学家乌尔里希贝克最初提出的，其主要特征在于：人类面临着威胁其生存的、由社会所制造的风险。与传统社会相比，当今风险有着更加复杂的特性：风险造成的灾难波及范围广，甚至能引起全球性破坏；

16、风险有可能造成无法弥补的损失，其严重程度超出了预警检测和事后处理的能力；引起风险的原因复杂多样，甚至是无法确定的新情况。随着全球化的发展以及城市化进程的加快，中国城市数量迅速增加、规模急剧膨胀、城市人口的迅速增长，与此同时，所面临的风险也越来越多、越来越复杂，中国也已经进入风险社会。1.4.2 进行风险管理的重要性1)建构和谐社会需要一个稳定的环境和平与发展已经成为世界的主题，在构建和谐社会的过程中，需要保持社会的稳定。而稳定是建立在对风险进行控制的基础之上的，因此，必须加强对风险的管理与预防。2)政府执政能力的重要体现及时、正确地应对危机是政府的责任，而进行风险管理则是政府执政能力的重要体现

17、。政府为了更好地管理社会，必须具有风险意识，不断提高风险管理水平。3)作为国际社会一员的义务与责任在全球化时期，一切安全问题都是围绕国家这个中心展开的。而在全球化背景下，任何一个国家的安全问题都有可能波及到更大的范围。而具有传染性的病毒、恐怖袭击更是因为快速便捷的交通成为全球化问题。因此，将风险控制在一定限度内，或将损失降低到最小，是每个国家的义务与责任。2 我国公共安全风险管理现状以及存在的问题2.1 我国风险管理现状我国在灾害管理方面已经做了不少工作，而且也在不断调整和更新现有的风险管理体系。2003年“SARS”事件以后，国务院办公厅成立了突发事件应急预案小组，国务院第7次常务会议审议通

18、过了突发公共卫生事件应急条例。2005年，紧急状态法草案列入全国人大常委会当年立法计划。2005年1月26日，国务院第79次常务会议通过了国家突发公共事件总体应急预案，以及25件专项应急预案，80件部门应急预案。一系列公共突发性事件促成了官员“问责制度”的出现。在法律法规体系建设方面，我国已经出台了中华人民共和国安全生产法、中华人民共和国防震减灾法、中华人民共和国防洪法、中华人民共和国消防法、中华人民共和国森林法、中华人民共和国人民防空法、中华人民共和国环境保护法、中华人民共和国传染病防治法、中华人民共和国动物防疫法、中华人民共和国道路交通安全法、中华人民共和国公益事业捐赠法、中华人民共和国红

19、十字会法、中华人民共和国地质灾害防治条例、中华人民共和国治安管理处罚条例等，并且已经比较完备。另外，也有针对性的建立了风险应对体系。例如：在核安全领域的国家、省市自治区和核电站三级管理体制，确保核能生产安全。但尚需要更为完备以及系统的风险管理体系出现。2.2 我国风险管理存在的问题2.2.1 观念上缺乏危机意识一直以来，政府与公众都缺乏防患于未然的风险意识。人们对于安全的渴望至少可以分成两种情况，一种是日常性的，一种是突发性的。对前者，应该是必须得到保障的；而后者，则不可能苛求太多。目前，涉及每一个人的日常性安全问题，反而因其大众化色彩就淡化了其危害性，不那么受人重视了，因为每个人都会以自己的

20、方式避险。相反，突发性的，危害性不确定的，更少人受害的安全问题却受到了足够的重视。在社会意识上，还有一种似是而非的推论：既然没有人能做到万无一失，那么灾难就不可避免；既然灾难不可避免，那么只能顾及眼前而不想将来。这反映了公众对安全问题的不正常思维，或者说安全解决机制只有在重大事故面前才会更加主动地展示其运转效能。因此，在加强危机意识方面还有待提高。2.2.2 管理机制不完善长期以来，我国现有的政府风险管理部门都是各自为政，主要依赖于各级政府的现有行政设置，对单项危机事件的快速反应能力比较强，但没有一个综合的指挥协调中心和管理体系。至多是针对一些专门事件的非常设性机构，缺乏专业人员和应急运作规则

21、，还没有完全建立起处理不同危机事件之间的协调机制，不同职能部门之间的和上下级政府之间的协调能力不足。这种以单项灾种和部门分割管理为中心的灾害管理和公共应急体制分散管理不利于资源的有效利用，不利于提高风险管理的效率，也使得应对复合型和国际型危机事件能力低下。2.2.3 缺乏风险管理的相关研究现代社会中的风险复杂多样，综合风险管理是一门跨学科、跨门类的综合性学科，传统社会下的管理理论与管理模式已经不能满足形势的发展。目前在国内也成立了一些研究基地，很多高校也设置了安全专业，SARS之后，中科院也组成“突发事件应急管理系统”研究与教学联合小组，以项目管理案例课程为载体，开展研究和教学。紧跟时代发展的

22、学术研究是建立完善风险管理机制的重要方面。通过跟踪当前国内外危机管理理论和实践的最新发展趋势，关注转型期全国应急管理迫切需要解决的实际问题，使科研机构成为开放式的应急管理研究和教育平台。由于起步晚，受到的重视不够，应急管理研究与国际前沿研究和我国管理实践的需求仍有较大差距。目前有关研究机构数量还不多，专职研究队伍也有待完善。同时，还需要加强国际交流，借鉴其他国家的经验，及时引进新的应急管理理念和应用技术。2.2.4 缺乏制度化的教育与训练机制公众需要认识到风险的存在，风险管理不仅在于建立防范机制与现代化的技术系统，还有赖于公众危机意识、知识教育以及基本技能的提高。由专门的机构进行专业有效的演练

23、与培训可以培养公众的风险意识与应急能力，但政府在行政工作中，没有把对危机事件的预防纳入到国家发展的重要议事日程上来，公众在日常生活中也没有风险与危机的观念，因此，要在认识到风险管理重要性的基础上加大投入，建立起制度化的教育与专业的训练机构。例如：作为一个集科研、教学、培训和咨询为一体的北京市哲学社会科学应急管理研究基地，主要活动有开办应急管理师资培训班、开展应急管理模拟演习和训练、建设应急管理教学实践基地、为政府和社会组织提供决策咨询、发布应急管理研究基地简报等。3 其他国家风险管理的经验教训3.1 美国风险管理以及应急救援体系“911”事件后，美国进一步完善了风险管理与应急救援体制。目前美国

24、联邦政府共有15个部，62个独立机构，其中，12部、40个机构的主要职责与风险管理有关。突发公共事件应急管理机构主要是美国联邦应急事务管理总署(FEMA)，联邦应急计划将应急工作细分为交通、通信、消防、大规模救护、卫生医疗服务、有害物质处理等12个职能，每个职能由特定机构领导。美国应急体系已形成整体的国家应急网，具有立体化的特征。3.2 日本风险管理以及应急救援体系日本政府在内阁增加安全保障会议的职能、在总理府新设相当于副部长级的风险管理总监和内阁风险管理中心。东京都在2003年4月建立了知事直管型危机管理机制。该机制设置局长级的“危机管理总监”，建立起一个面对各种各样的危机全政府机构统一应对

25、的体制。这是一种基础很扎实的危机管理体制，这也是一种成熟发展下的资源整合方式。3.3 其他地区风险管理以及应急救援体系英国的风险管理包括风险评估、灾难预防、做好应对准备、执行应急措施和进行灾后恢复5个部分。政府要求各组织机构把风险管理纳入日常工作体系，并进行必要的培训和演习。俄罗斯的应急法律体系比较完善，除了最基本的宪法和紧急状态法以外，还制定了大量的法律、法规以及总统令、政府令。而应对紧急状态的俄罗斯联邦紧急状态法、俄罗斯联邦战时状态法、俄罗斯联邦反恐怖活动法，则在紧急状态法启动以后成为“小宪法”，统领其下具体的部门法规范。4 加强对城市公共安全风险管理的对策4.1 加强政府的危机管理职能作

26、为政府行政改革的一环，世界各国都在调整和完善风险管理职能。应该建立起多级政府危机综合管理机制，并积极寻求国际合作。随着以经济全球化为特征的社会交往范围和领域的不断扩大，我国正进入一个前所未有的危机频发时期。对于中国来讲，目前正处于全面建设小康社会的起始阶段和社会转型的关键时期，各种危机增多，政府作为社会公共事务的管理者，加强危机管理是各级政府必须高度重视的问题。政府危机管理能力作为危机管理中的关键要素，是现代政府必备的重要能力之一，是衡量政府管理水平的一项重要指标，因此，必须把提升政府危机管理能力作为政府的一项重要工作来做。政府在危机管理中占主导地位，发挥着重要作用。但是，危机管理并不是政府独

27、自的职责，危机会对全社会产生影响，也是全社会的事情。有效的危机管理还需要外部的环境作保障，主要有强化政府的危机管理意识、制定危机管理的相关法规、建立危机管理的国内国际协作权责分明的风险管理机制，建设和完善应对危机的风险管理体系。4.2 建立起完善的风险管理体系应该将应急处理与常规防范结为一体，形成一个有条不紊、权责分明的风险管理机制。1)以人为本的原则。把维护广大人民群众的根本利益、保障人民群众生命财产安全作为处置突发公共事件的首要任务，最大限度地减少突发公共事件对人民群众造成的威胁和危害。充分发挥社会力量的基础性作用和人的主观能动性，建立健全人民群众参与应对突发公共事件的有效机制。2)预防为

28、主的原则。把应对突发公共事件各项工作落实在日常管理之中，加强基础工作，增强预警分析，做好预案演练，提高防范意识，将预防与应急处置有机结合起来，防止和减少重大突发公共事件的发生。3)属地管理的原则。条块结合，以块为主，由政府统一指挥协调机关、企事业单位应对突发公共事件工作。建立市、区(县、市)两级突发公共事件指挥平台，形成市、县(市、区)、街道(乡、镇)三级管理体系，实现“分级管理、按级负责、逐级提升”的应急机制。4)平战结合原则。按照长期准备、重点建设要求，把应对突发公共事件与国防动员结合起来，加强与驻军、武警的协调配合，提高协同作战能力；强化应急分队培训、演练，提高其综合素质和快速反应能力、

29、紧急处置能力，实现平时应对突发公共事件与战时保障的有机结合。5)社会参与和政府管理相结合原则。调动全社会各方面的积极性，把社会、民众参与同政府管理有效地结合起来，形成政府、专业、企业和志愿者队伍相结合的突发公共事件应对体制，实现应对突发公共事件的社会化。4.3 建立预警信息系统及危机预警机制防患于未然，是风险管理的目的与关键。应建立预警信息系统，适时向政府有关部门和公众提供和发布可靠的预警信息。如北京市2007年为解决人员密集场所安全监控问题，已经将人员密集场所生产安全客流监控与分析平台开发纳入科技发展计划。该平台将分为上位集中监控与分析系统和下位分析监控与分析系统，上位集中监控与分析系统将为

30、市政府及相关部门提供全市公共场所整体状况的信息，着重宏观数据的统计与显示，客流量动态与变化分析，以及突发事件的预测与报警。根据不同场所的规模与需要，北京市将在人员密集场所安装视频或红外传感器，将传感器收集到的数据传送到监控室，通过现场状况适时显示或进行数据统计达到监控和分析的目的，可以及时采取措施以避免发生因人员骤集造成踩踏或群死群伤事故。4.4 发挥大众专业传媒的作用媒体要增加责任感，向公众培养风险意识，并不断提高危机传播的引导水平，畅通消息渠道，充分发挥媒体在危机管理中的积极作用。不管是大众媒体还是专业媒体，要以正面宣传引导为主。因为中国人口众多，底子薄，大部分公民文化水平不高，对事件真伪

31、的鉴别和判断能力有限。中国传媒除了要考虑事件的真实性和关注度外，还要进一步考虑对社会承担的责任，要考虑宣传报道可能会带来的负面的和消极的社会影响。大众传媒最大的特点是传播范围广，影响面大。通过公开信息，创造有利的主流意见环境，使正确的信息和舆论以大众传媒为中心覆盖社会舆论领域，引导社会心理，纠正错误和扭曲的舆论，构筑公众抵制谣言的防火墙。而专业传媒的特点是了解行业，了解重大危机的深层背景和发展趋势，在重大危机发生之时，或在重大危机发生之前，或在重大危机处理过程中，专业传媒凭着其对本行业、本专业的熟悉和了解，对已经发生、正在发生和将要发生的事情应更有预见性。4.5 风险管理的资源保障体系完善的风

32、险管理机制，需要建立起相应的储备，充足的物质资源是应对危机的基础。目前的主要问题是风险管理工作经费来源没有固定渠道，多为应急支出，保障程度较低。尚未把建立风险管理机制纳入相应的财政预算，也缺乏专门的基金积累。在重大突发公共事件发生时，财政部门只是根据应急处理的需要，加大资金投入力度，确保应急处理及时进行。虽然我国已经具备了集中应对少数突发事件的力量，但还需要建立起全方位、常规性以及现代化的防范。风险管理机制的建立与完善有赖于资金的投入。因此，必须保证资金的来源。各级财政应设立一定额度的应急准备金，还可以建立专门的基金，政府划出专门的财政预算。4.6 建立健全公共危机管理法律体系我国目前已经出台

33、了大量有关风险管理的法律法规，在许多专业领域，法律体系也比较完备。但还有很多方面需要完善。首先需要组织法律、行政、技术等方面的专家，对风险管理专业术语进行定义与标准化，以界定全国统一适用的术语、规范等；颁布可操作性的指南和手册，为教育培训提供支持；根据实际情况编制相关的法律法规，建立风险管理各个层次的法律和制度，为应急管理提供全方位的制度保障；在建立和完善法律法规后，明确规定风险管理机构的权限、职责与任务，保证风险管理行动和措施严格按照法律和制度实施。4.7 实施问责制对危机的不当处理会影响政府的权威，因此，必须建立事故问责制，对责任人进行追究，从而建立起政府的公信力，赢得公众的支持与信赖。问

34、责制是对政府官员行为与后果进行责任追究的制度。通过在不同的部门与职位之间进行严格的职责划分，并以宪法和法律来规定：何种官员所负何责。谁来问责，何人依何种程序判定官员失责，来限制和规范政府权力和官员行为。在公共安全事件发生之后，有关部门就应当及时介入，将责任追究作为应急处置过程的一个不可或缺的环节。完善和强化行政问责机制，是加强政府对突发公共事件的应急处置能力、改善政府管理的一种有效的制度。4.8 重视金融保险的作用开展灾害保险可以提高灾害预防水平，因此，可以利用金融或保险手段转移灾害风险，推动商业保险进入风险管理领域。建立具有保险风险信息采集、风险评价、损失评估、风险分散、风险决策和控制保险索

35、赔等蕈要功能的综合风险防范决策支持系统。一方面可对保险企业的自身风险实行有效监控，并就保险企业的偿付能力、治理结构作出高度预警；另一方面有助于保险企业对巨灾风险实行动态监控，提升企业抵御风险的能力，实现对客户全面有效的风险管理。5 结论1)城市公共安全风险管理是一项系统工程，包括风险评估、灾难预防、做好应对准备、执行应急措施和进行灾后恢复5个部分，风险真正发生时的应急手段只是风险管理的一部分。2)各组织机构和个人应该把风险管理纳入日常工作生活体系，保持忧患意识，尽可能减少灾难发生的危险，并进行必要的培训和演习，做好充分准备，以防万一。考虑到城市公共安全风险的复杂性、系统性和不可预期性，加强城市

36、公共安全风险管理和预防是一项全社会的协调行动。3)我国城市公共安全的风险管理工作更多侧重于风险发生后的应急管理和灾害恢复，在风险评估和预警机制方面的管理水平尚有待提高。4)建立健全城市公共安全管理体制，是提高城市公共安全风险管理水平的关键。建筑工程安全风险管理清单 金棣编辑序号风险事件风险产生的原因风险产生的后果风险等级风险控制对策 1.1自然环境风险工地地理位置、水文和地质条件、气象条件、资源和交通条件、工地外环境条件、自然灾害条件等.1.自然灾害2.项目目标难以实现1.严重风险2.一般风险 1.了解项目施工地的气象和自然灾害等情况，制定相应的预防措施及应急预案；2.了解项目施工的地质和地理

37、交通条件，要求施工单位制定施工措施。 1.2工程总平面和功能分区1.施工区、辅助生产区、办公管理区、生活区等)的布局；2.易燃易爆、有害物料及设施的布置，有害源的布置；3.施工生产流程线的布置；4.建筑物安全距离、卫生防护距离的留置；5.运输及道路布置等。1.影响施工进度2.安全生产隐患1.较大风险2.一般风险1.了解施工地点地下管网情况，施工过程严格监控；2.审查施工组织设计中施工总平面图的合理性，检查实际施工中是否按总平面布置进行施工安排；3.检查车辆进入施工现场道路的安全情况。1.3临时设施工程临时建筑、生活临时建筑、办公临时建筑、强度、采光、通风、防火、防风、防雨、防雷、防汛，建筑设备

38、的防漏、防触电等。1.员工职业健康影响2.安全生产隐患1.较大风险2.一般风险1.生产临时设施应与生活、办公临时设施分隔设置，办公室应与施工现场有一定的安全距离；2.办公区临时用电、消防和办公环境的设置应采光、通风、防火良好；3.员工住宿等临时设施不能在施工现场修建，临时设施配置应满足其配置要求。1.4机具设备施工机械、起重机械、电气设备、运输车辆、弯钢机，断钢机等。1.人身伤害2.交通事故3.安全生产事故1.严重风险2.较大风险1.施工机具配置满足现场施工需求；2.施工机具安装后经过检查验收（安全防护装置和防护罩、接电等）；3.使用情况检查（安全操作规程、设备操作人挂牌，无人操作时应切断电源

39、等）。1.5施工过程1、地基处理、基础、结构、装饰、设备安装等工程。2、地下、高空、起重、运输、带电、明火、粉尘、噪声、辐射等作业。3、急救、防暑降温、防冻防寒、生活卫生等设施。4、孔洞盖板、安全防护栏、劳动防护用品、安全标识等。1.安全生产事件/事故2.人身伤害3.职业健康影响4.坍塌、触电、高处坠落、物体打击、机械伤害1.灾难风险 2.严重风险3.较大风险4.一般风险1.严格审查施工方案和相关资质；2.按工序过程进行安全生产监督检查；2.组织召开安全生产会议并形成记录；3.及时下发安全监理指令，并跟踪检查落实情况； 4.重大问题及时处理或上报。建筑施工安全风险的类型(重大危险源)施工场所重

40、大危险源(存在施工过程现场的活动；主要与分部工程、分项工程、检验批、施工工序，施工装置(设施、机械)及物质有关)2.1脚手架(包括落地架，悬挑架、爬架等)1.脚手架设计不符合JGJ59-2021标准的要求,方案审核不符合规定；2.脚手架材料（管材、扣件）不符合规范要求；3.脚手架安装单位无资质、安装人员无证上岗；4.脚手架安装未按方案实施（安装尺寸、脚手板、安全网、防护栏杆、连接、承重、上下通道设置、防雷接地等）；5.未组织验收或验收未通过就使用。1.垮塌2.高处坠落3.人身伤害1.灾难风险2.较大风险1.脚手架专项施工方案经有效审批；2.架子工是否经过专业的安全技术培训，并持证上岗；3.脚手

41、架材料是否符合标准和方案要求（管材、扣件等）；4.脚手架安装跟踪检查（安装单位及人员资质审查、安全技术交底、是否按方案搭设等）；5.脚手架安装后的检查验收，是否有验收记录并挂牌；6.脚手架使用过程的监督检查；7.保存相关记录（方案审查、资质文件审查、过程监督检查、验收、监理指令等记录）。2.2模板和支撑1.模板和支撑工程无专项施工方案或未审核、深基坑和高支撑无专家审核意见；2.未严格依照经批准的专项施工方案和国家（省）有关规定进行组织施工；3.未对施工现场情况进行监测控制（结构变形、位移和沉降观测)；4.未组织基坑和模板及支撑系统验收；5.工程出现险情或发生安全事故时，未下达暂停令并向建设主管

42、等有关部门报告等。1.坍塌2.人身伤害（群死群伤）1.灾难风险2.严重风险1.审查专项方案，根据工程实际提出监理意见，编写监理规划和实施细则。2.组织验收，总监参加深基坑和高大模板的验收，并在验收记录上签字。3.高大模板工程在浇灌混凝土时，总监委派专人全过程在现场监控支撑体系的安全；总监在正浇灌混凝土的楼面上带班检查，并形成检查记录。4.工程出现险情或发生安全事故时，及时下达暂停令,并向建设主管等有关部门报告；5.模板工程施工方案审查要点：模板结构设计计算书的荷载取值是否符合工程实际，计算方法是否正确；模板设计应包括支撑系统自身及支撑模板的楼、地面强度要求；模板设计图中细部构造的大样图、材料规

43、格、尺寸、连接件等是否齐全；模板设计中安全措施是否周全；模板施工方案是否经过审批；6.保存相关记录（检测记录：结构变形、位移和沉降观测、资质文件、检查验收、监理指令等记录）。2.3施工电梯安装与运行1.设备本身不合格，无相关设备证明文件；2.安装使用单位无资质（企业和人员）；3.安拆方案未经审查或审查不到位；4.安拆过程监督检查不到位，未进行安全技术交底，并组织验收（基础制作、架体垂直度、附墙距离、项端的自由高度、电气及安全装置的灵敏度检查测试结果、空载及额定货载的试验运行验证等）；5.无当地质量技术监督局建筑起重机械监督检验合格报告；6.电梯的安全防护不到位（电梯底笼、防护棚搭设、电梯与与各

44、层站过桥和运输通道设置、防护门构造、各层道运输通道和平台设置等不符合规定要求）；7.电梯的使用监督检查不到位（电梯司机无证上岗、使用前未勘查、限重、限量等）。1.垮塌2.人身伤害3.财产损失1.灾难风险2.较大风险1.审查电梯生产厂的生产许可证和产品合格证；2.审查电梯安拆方案、安拆施工单位资质（企业资质、安全管理人员资质、特种作业人员资质、安全技术交底等）；3.电梯安拆过程监控（1）制动器、限位器、门联锁装置、上下限位装置检查试验；（2）安全防护设置检查（电梯底笼、防护棚搭设、电梯与与各层站过桥和运输通道设置、防护门构造、各层道运输通道和平台设置等）；（3）验收：（基础制作、架体垂直度、附墙

45、距离、项端的自由高度、电气及安全装置的灵敏度检查测试结果、空载及额定货载的试验运行验证等）；（4）电梯挂牌和标识。4.使用监督：电梯司机持证上岗、使用前勘查、限重、限量使用、按信号操作等。5.保存相关记录。2.4起重塔吊1.设备本身不合格；2.安装使用单位无资质；3.安拆方案未经审查或审查不到位；4.安拆过程监督检查不到位，未经验收，无当地质量技术监督局建筑起重机械监督检验合格报告；5.未经使用许可就使用；6.使用过程检查不到位，群塔使用限位和指挥不到位等。1.垮塌2.人身伤害3.财产损失1.灾难风险2.较大风险1.按中华人民共和国建设部令第116号进行管理；2.设备资料审查（生产许可证、产品

46、验收合格证、制造监督检查证明、备案证等）；3.设备安装、拆卸、使用单位和人员资质证明文件；4.建筑起重机械安装、拆卸工程专项施工方案（多塔机起重作业安全技术措施）和合同审核、告知备案；5.安装过程监督检查；6.当地质量技术监督局建筑起重机械监督检验合格报告；7.使用许可建筑起重机械使用登记证；8.挂牌使用、过程监控、群塔限位和指挥检查；9.保存相关记录（塔吊证明文件、方案及资质审查、安拆过程监督检查、备案证、验收及使用许可、监理指令等记录。2.5人工挖孔桩1. 施工单位资质审核、专项施工方案审查不到位，应急预案的编写及应急设施的配置不到位；2.未进行员工安全教育和安全技术交底；3.现场的安全防

47、护不到位；4.施工过程的监督检查不到位，造成：（1）高处坠落：地面作业人员或过往人员不慎坠入桩孔中；孔内作业人员在上下孔过程中失稳坠落孔底； （2）物体打击：地面物体掉入桩孔中，孔中升降中的工器具掉下，活底吊桶或箩筐装载的弃土掉下，或绳索断裂、吊桶脱钩掉下击中孔底作业人员； （3）淹溺：遇有流沙或涌泥，或地下水位高、压力大，孔内瞬间大量涌水，孔内作业人员被淹没、掩埋； （4）坍塌：孔壁没有护壁设施，或未按土质情况采取防流沙、涌泥措施，孔壁坍塌，掩埋孔底作业人员； （5） 触电：人工挖孔配备的施工机具中有部分电动机具和照明设施，因漏电造成作业人员触电； （6）中毒和窒息：地下特殊地层中往往含有C

48、O、SO2、H2S或其它有毒气体，造成施工人员中毒或窒息等。1.坍塌2.触电3.高处坠落4.中毒和窒息5.物体打击1.严重风险2.较大风险执行建筑桩基技术规范（JGJ942021）规定。1.审查专项施工方案和应急预案，检查人工挖孔桩施工作业人员的名册表、健康检查证明、施工安全培训教育、安全技术交底、作业班组班前安全活动记录等有关资料；2.施工现场检查：孔口围护（安全防护围栏，高度不低于1.2m）；孔内作业时，孔口上面必须有人监护、土方及时运离孔口（不得堆放在孔口四周1m范围内）；吊桶运土时，必须采取相应的防范措施；电动葫芦运土应检验其安全起吊能力；施工中应随时检查垂直运输设备的完好情况和孔壁情

49、况；暂停施工的桩孔，加盖板封闭孔口，并加围栏围蔽；3.人工挖孔桩深度超过5m时，每天开工前应进行有毒气体（CO、SO2、H2S很有成效）的检测；4.严禁井下抽水人员同时作业；5.爆破作业检查：专项方案经公安等有关部门审批、炸药库设置位置应符合安全规定、每次爆破作业前必须向周边居民作安民告示、爆破作业时爆破工程师和安全员必须到现场实施指导和检查，爆破震速应纳入第三方监测；6.每节护壁混凝土模板拆除前和持力层扩底前鉴定验收；7.保存相关记录。2.6基坑(槽)施工1.施工人员缺乏安全意识和自我保护能力，冒险蛮干。2.基坑施工未设置有效的排水措施。3.在基坑（槽）、边坡和基础桩孔边不按规定随意堆放建筑

50、材料。4.模板支撑系统失稳，搭建不牢。5.拆除作业未设置禁区围栏、警示标志等安全措施。6.施工机械不按规定作业和停放，距基坑（槽）边坡和基础桩孔太近。7.雨季和冬季解冻期施工缺乏对施工现场的检查和维护。8.挖土作业时，有人员在挖土机施工半径内作业。1.坍塌2.人身伤害（群死群伤）1.灾难风险2.严重风险1.审查施工单位是否按照建筑施工安全技术标准、规范编制施工方案，制定专项安全技术措施；2.检查基坑开挖前是否做好降（排）水工作，并采取保护措施；3.检查基坑（槽）、边坡和基础桩孔边堆置各类建筑材料的，应按规定距离堆置；4.检查模板的稳定性，是否按照规定加设立柱外，还应沿立柱的纵向及横向加设水平支

51、撑和剪刀撑；5.检查拆除作业现场周围是否设禁区围栏、警戒标志，派专人监护，禁止非拆除人员进入施工现场，拆除建筑物应该自上而下依次进行，禁止数层同时拆除，禁止掏挖；6.检查各类施工机械距基坑（槽）、边坡和基础桩孔的距离，是否根据设备重量、基坑（槽）、边坡和基础桩的支护、土质情况确定，并不得小于1.5m；7.检查雨季和冬季解冻期施工时，施工现场是否保证排水畅通和无异常情况后方可；8.机械开挖土方时，作业人员不得进入机械作业范围内进行清理和找坡作业。2.7高度大于2m的作业高空、洞口、临边作业，因安全防护设施不符合要求或无防护设施、人员未配系防护绳(带)高处坠落1.严重风险2.较大风险1.查施工单位

52、对高处作业人员的控制身体检查（岗前、定期）、持证上岗等。2.检查灾害天气高处作业的防控措施是否到位（六级以上强风、浓雾时不得高处作业，雨、雪天防护等）3.检查施工单位员工安全意识教育和安全技术交底情况；4.检查危险地段或坑井边，陡坎处的警示、警灯、维护栏杆设置情况，夜间施工的照明亮度情况 ；5.检查施工单位购进的“三宝”、围护杆、栅栏、架杆、扣件、梯材等是否符合规定，并按规定安装和使用。6.检查员工安全防护用品的穿戴、安全防护设施使用情况。2.8施工机具设备1.焊接、金属切割、冲击钻孔(凿岩)等施工及各种施工电器设备的安全保护(如：漏电、绝缘、接地保护、一机一闸)不符合要求；2.机械设备超负荷

53、运作或带病工作；3.传动带、砂轮、电锯以及接近地面的联轴节、皮带轮和飞轮等，未设安全防护装置；4.平刨无护手安全装置，电锯无防护挡板，手持电动工无断电保安器等。1.人员触电、局部火灾等意外；2.工程材料、构件及设备的堆放与搬(吊)运等发生高空坠落、堆放散落、撞击人员等意外1.严重风险2.较大风险1.审查施工单位提交的“施工单位设备一览表”；2.施工机具设备进场验收；3.检查施工单位施工机具安装后是否经过检查验收，是否有验收记录；4.检查现场施工机具是否有安全防护装置和防护罩；5.检查施工机具接电是否符合用电规定（保护接零、设漏电保护器等）；6.检查施工机具无人操作时是否切断电源等；7.检查机械

54、设备是否挂牌（安全操作规程、设备操作人等）。2.9施工临时用电1.电工不安规定穿戴劳保用品；2.建筑物或脚手架与户外高压线距离太近，不设防护网；3.电气设备、电气材料不符合规范要求，绝缘受到磨损破坏；4.施工现场电线架设不当，拖地、与金属物接触、高度不够；5.机电设备的电气开关无防雨、防潮设施；6.电箱不装门、销，电箱门出线混乱，随意加保险丝，并一闸控制多机；7.电动机械设备不按规定接地接零；8.手持电动工具无漏电保护装置；9.不按规定高度搭建设备和安装防。1.触电事故2.火灾事故1.灾难风险2.严重风险1.审查施工单位提交的临时用电方案及人员，临时用电方案审查要点：电源的进线、总配电箱的装设

55、位置和线路走向是否合理；负荷计算是否正确完整；选择的导线截面和电气设备的类型规格是否正确；电气平面图、接线系统图是否正确完整；施工用电是否采用TN-S接零保护系统；是否实行“一机一闸一漏一箱”制；是否满足分级分段漏电保护；照明用电措施是否满足安全要求。临时用电方案的审批。电工电否进行安全教育培训，并持证上岗。2.检查施工临时用电是否采用TN-S接零保护系统，实行三级配电两级保护 ；3.检查总配电室、配电箱、电缆附设是符合规定要求；4.现场电气材料、设备是否符合安全要求；5.检查外电防护、保护接地、防雷设施是否符合要求；6.施工机具的安全使用情况（包括三级配电两级保护、漏电保护器、电锯、电刨、钢

56、筋切断机、钢筋弯曲机、卷扬机、搅拌机等）等；7.临时用电元器件试验(接地电阻、漏电保护器等)；8.临时用电验收；9.相关记录保存。工程安全监理风险3.1项目安全监理机构设置机构不明确、无专或兼职安全监理员。无法正常开展安全监理工作 严重风险严格按监理规范、监理合同要求设置组织机构，配置安全监理专/兼职人员。3.2安全监理文件1.未编写安全监理规划或安全监理方案/细则；2.未进行安全风险识别(重大危险),并编写安全监理风险清单；3.未编写应急预案；1.行政法律责任2.民事法律责任（业主罚款） 严重风险加强安全监理前期策划(项目安全危险源和风险识别、编写安全监理规划或细则、安全管理制度、应急预案等

57、文件)。3.3施工过程的安全监理1.未按工序过程检查承包单位的安全技术交底,并保存记录；2.安全检查：未组织施工现场进行定期和专项安全检查，并做好安全检查记录。3.日常检查:未对重要施工环节和安全事故易发工序进行巡查和记录；4.安全监理指令下发不及时（发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工）；5.重大安全事项未上报（施工单位拒不整改或者不停止施工未及时向有关主管部门报告）；6.发现安全隐患后,跟踪检查和落实不到位；7.安全防护用品、设施、设备验收不到位。1.施工安全事故 2.公司员工安全事故 3.行政法律责任（罚款、停止执行、吊销执业资格证书） 3.民事法律责任（业主罚款） 4

58、.刑事法律责任1.灾难风险 2.严重风险1.安全防护检查：1.1 建筑工程脚手架外侧应采用密目式安全网全封闭，施工现场安全立网及其它安全网搭设必须符合规定。防护栏，安全门和踢脚板及其他用于防护的杆件必须刷上红、白相间的警示色标；1.2“三宝”使用规范到位，“四口”、“五边”等有防护措施；1.3.模板、 脚手架、井字架、塔吊、外用电梯、卸料平台等应有设计、验收、检查资料，并挂验收合格牌、限载牌。2.安全隐患控制2.1发现安全隐患要求施工单位立即整改,并及时下发监理指令,跟踪整改落实情况；2.2施工单位不按规定要求整改，及时上报业主，重大事项向政府主管部门报告。3.安全事故处理 出现安全事故及时上

59、报，并按事故处理规定和四不放过原则，协助相关部门处理，并上报事故处理报告。4.安全监理过程资料收集整理。3.4承包单位资质审查1.施工单位(分包单位)资质审查不到位2.施工单位管理人员资质审查不到位3.施工单位特种作业人员资质审查不到位1.承担刑事法律责任2.安全生产无法保证严重风险1.严格按建设工程安全生产管理条例及释义、安全生产许可条例等进行资质审查及现场实际到位人员持证情况检查；2.及时签署资质文件审查指示、重大问题上报业主；3.保存相关资质证明材料。3.5承包单位施工技术文件审查1.施工组织设计审查不到位(无安全控制措施)；2.专项施工方案不到位(不全或无专家审核意见)；3.文件签署不

60、符合规定(签字、批复意见等)。1.承担刑事法律责任2.方案及措施不当造成安全生产隐患或事故严重风险1.严格按建设工程安全生产管理条例及危险性较大的分部分项工程安全管理办法（建质202187号）等进行专项施工方案审查和施工组织设计审查；2.及时签署施工技术文件批复；3.保存相关施工技术文件资料,包括书面的专家论证审查报告。3.6安全监理资料1.承包商资质文件收集不全或有过期、资质不够等情况；2.承包部施工技术文件的收集不全或文件签署不符合规定要求；3.安全监理文件的编写和审批不符合规定、未保存；4.现场安全监理日志、安全检查记录、安全监理月报、安全监理指令、安全监理会议记录等编写、收集、保存不全

61、；5.安全防护设施、设备无验收：设备验收：井架物料提升机、外用电梯、塔吊等验收；设施验收：脚手架、模板、临边洞口、临时用电等验收。6.涉及施工安全的检验和试验报告的审查不够、意见签署有误，报告收集不全；7.未保存业主前期报批手续(施工许可证、安全生产监督检查备案)；8.未保存地方相关部门验收使用(塔员检验验收报告、使用许可证等)；9.业主、项目总承包单位项目安全生产管理文件，安全生产检查及会议记录；地方安检部门安全生产抽查记录及整改回复记录等1.承担安全事故的责任2.无法免责1.较大风险 2.严重风险1.施工方审查记录(资质、施工安全技术文件、安全交底、培训教育等)；2.监理文件（安全监理规划/细则、安全监理方案等）；3.安全监督检查记录（现场安全巡视、定期或不定期检查记录、安全监理台帐、安全监理指令、安全会议记要等）；4.安全培训教育（项目监理部员工安全生产教育培训记录、安全技术交底记录）；5.各类设备、设施验收及检测记录（脚手架、模板工